国有企业服务类项目采购标准化“三库”建设案例

彭 文 隆 珑 黄灵栋

（广西电网物资有限责任公司，广西 南宁 530013）

一、案例研究的背景

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。为统筹推进国家标准化发展，2021年10月印发的《国家标准化发展纲要》提出，到2025年标准化发展要由数量规模型向质量效益型转变。

中国物流与采购联合会在2020年6月发布的《国有企业采购管理规范》提出国有企业在依法招标采购外还应建立采购标准化管理，并对国有企业在管理架构、采购战略、采购实施、供应商管理、专家管理、绩效评价、监督管理等方面提出实施标准化的建议，这已经成为国有企业开展采购标准化建设的一项指导性文件。

二、案例企业现状及存在的问题

基于对一个完善的服务类采购标准化体系应涵盖采购目录、采购文件、采购程序、采购行为等多方面标准化的研判，广西电网公司创新性地提出服务类项目采购活动应从“需求标准化、采购标准化、运作市场化、管理标准化、采购数字化”为提升方向，构建具有电网企业特点的服务类采购项目采购标准化管理体系。

调研发现，广西电网公司原有的服务类项目采购活动中存在一些亟待解决的问题：一是服务类项目采购标准梳理不足，标准覆盖面需要进一步拓宽。主要原因是随着服务新兴业态不断涌现，原有的服务类项目采购活动对国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等技术标准在新兴服务领域收集和整理相对欠缺。二是服务内涵界定不清，采购服务质量标准不明确。现行标准大多停留在传统服务业的质量要求，远不能满足新兴服务业发展对质量的需求。三是部分服务标准存在着内容简单、原则性强、可操作性差等问题。四是部分采购人在编制采购文件时，采购需求相似但服务技术要求却“百花齐放”，主要表现为技术标准不统一、服务要求颗粒度不一致等乱象，造成同一服务在不同的采购文件下存在不同的评价标准。

三、案例企业的实践做法

广西电网公司在构建具有电网企业特色的服务类项目采购标准化管理体系时，把“三库”的标准化作为建设采购标准化体系的基石。“三库”分别是采购目录标准库、采购策略标准库、采购技术标准库。其中，采购目录库是采购技术标准库的基础，而采购技术标准库则为采购策略库提供支撑。三者的相互关系如图1所示：

图1 “三库”相关关系图

（一）采购目录标准化

1.采购目录标准化的作用

采购目录是采购工作的重要基础，它关系采购需求计划、采购预算编制、采购计划实施、采购数据统计、采购文件编制、评审专家库管理以及采购合同内容等诸多环节。采购目录标准化是对采购对象的类别、内容、代码及编排形式等的标准化建设。

采购目录标准化的作用：一是规范采购行为，采购人在编制采购预算、实施采购计划、统计采购数据等采购活动时均需按照采购目录进行规范操作。二是采购目录的统一编码，促进了采购需求与预算管理的有效衔接。实践证明，采购需求与预算管理能否有效衔接的判断因素之一，表现为是否有统一的采购目录编码体系。三是推进采购数字化的进程，采购目录为采购数字化提供了基础分类标准，是实现采购数字化的前提要素。清晰的采购目录编码ID有助于采购信息的检索、统计、加工、分析。四是采购目录为采购需求分类划定了标准范围，使采购人能更合理的设置和划分采购标包、采购标的。

2.构建标准化采购目录的实践方法

广西电网公司利用物料经典分类方法和基于大数据的分类模型方法，结合电网企业采购需求特点，对服务类采购品类进行优化整合，形成了标准化的采购目录，确保了服务品类分类科学、划分合理、方便易用。通过对服务品类所属专业、类别名称、项目名称、说明描述、招标方式、集中授权方式等信息的梳理，形成全面覆盖17个专业领域410项采购子品类的采购目录。其中，集中采购共241类，授权采购共169类。

在构建采购目录标准库时创新性提出了“三原则”：一是“二八原则”，抓住20%重点，整合余下的80%。主要做法是从积累的大数据着手，通过大数据深入分析服务类项目的真实需求，从而确定“去”或“留”。包括统计2020年、2021年、2022年服务类项目采购的实际数量和合计金额，识别20%的常用品类且覆盖80%使用频次的作为重要品类，对20%不常用品类在共享服务的前提下整合可互用项。二是适应性原则，广西电网涉及14个地市，地域差异大、经济发展不平衡，对技术服务的需求程度不同。在考虑地域因素下，通过区分省级、地市、县区差异，以集中采购、属中化授权方式进行处理。三是前瞻性原则，如果说统计数据是面向“过去”的采购需求，而目录优化更重要的是面向“未来”的采购需求。采购目录优化不是片面追求“减法”，同时要不断补充新服务、新技术，做好“加法”。

（二）采购技术标准化

1.采购技术标准库的设计原则

采购技术标准化是指针对服务技术需求进行标准化的过程，是采购标准化体系建设的核心环节。《政府采购需求管理办法》中指出，使用采购技术标准的应用场景有两种：一种是描述采购需求内容时应使用技术标准，这类技术标准是指对采购标的的服务内容和质量要求应达到和应符合程度的描述。一般是直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准和规范。另一种是在执行环节使用技术要求的场景，如履约、交付标准、验收标准。这种情况下除了使用国家标准外，还包括采购需求人根据自身期望提出个性化技术要求。

为确保服务类项目采购技术标准的实用性、合规性、科学性，广西电网公司深入梳理了服务类项目涉及的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等标准以及有关管理规范，全方位了解各品类的市场情况、行政监管要求、供应商情况等，系统地梳理形成了统一的采购技术标准库。

其中，国家级标准由国家机构公开发布的标准，是四级标准体系的主体，共收集到445份国家标准；行业标准是指在某一行业内统一的标准，共收集到300份行业标准；地方标准是指在某个地区公开发布的标准，共收集到410份地方标准；企业标准是对企业范围内需要协调、统一的技术要求标准，共收集到15份龙头企业标准。

2.构建采购技术标准库的实践做法

基于《服务业组织标准化工作指南》和结合电网企业采购需求与生产经营特点，充分考虑服务类项目自身特性，依据采购目录提炼出410类技术标准，整理形成统一的采购技术标准库。

在梳理采购技术标准化要素时，首先，创新性地提出了“引用、选用、自提”三原则。“引用”是直接引用现有标准或进行适用性裁剪获得标准要素，适用于有成熟服务标准的劳务型服务；“选用”是适用于服务有一定的服务标准，但部分服务标准不能满足使用要求，需进行补充完善的技术型服务和创造型服务；“自提”是以自我需求为主提出标准要素，适用于当前服务不能完全满足需求的创造性服务。其次，创新地提出了“系统性、过程性、实用与适用相结合、持续改进”的四大方法论。

（三）采购策略标准化

1.采购策略标准化是保证选择可控的有效途径

采购策略涵盖了如何做出采购决策的选择过程，采购策略标准化不能仅局限于采购行为本身，它涉及整个采购活动的方方面面。在采购活动中，根据采购服务的价值、采购周期、供应商类型等不同的因素，所采用的采购策略是不同的。

制定采购策略是一个复杂的分步过程，需要了解当下的情况，也要对预期结果有远见，并制定出可操作的决策选择项。采购策略标准化涵盖公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源等多种采购方式。它通过对供应商的资格、技术、服务、安全、质量等指标及履约条件的规范化，从而保证各项采购目标、决策选择的协调统一。

2.制定高效采购策略的实践做法

为了制定高效且有针对性的采购策略，需要专注于特定需求和目标。为了有效地做到这一点，采购策略标准化需要将采购需求要素与采购策略要素进行分离。采购策略要素应专注于与供应商相关的商务要素、服务技术要素、价格要素、评标程序要素、中标原则要素的标准化，为采购人编写采购方案和招标文件提供参考和支撑。它与采购需求要素是有明显区别的，采购需求要素是专注于采购人自我对服务的期望和需要。广西电网在构建采购策略标准库实践时，重点关注以下五个方面的策略要素：

一是采购方式的选择项。实践证明，高效的采购方式可分为框架招标、专项招标两大类。要素内容应详细描述其项目类型、类别名称、采购目录名称、集中或授权方式等。

二是供应商的选择项。商务要素是对供应商选择的核心要素，分为通用资格和专用资格两类。它是从国家标准中摘录对供应商经营范围、经营资质、经营条件、准入条件的要求，商务要素还可以包括同类业绩、人员资质、服务承诺等要素。供应商的商务要素属于完全结构化信息，在标准化建设时可采用完全枚举的方式进行建库。

三是服务技术的选择项。采购策略和采购技术标准库之间是支撑与被支撑的关系，采购技术标准库的设计导向之一是为采购策略提供对服务技术要求的支持。因此，服务技术要素的选择可从采购技术标准库中选用。服务技术要素是履约、交付、验收时使用的技术内容，属半结构化信息；在标准化建设时，对于属于四级标准规定的规范性要求可以采用完全枚举的方式列为“必选”内容，而对于期望在履约、交付及验收时的自我期望要求，则可以采用开放式列为“按需选用”内容。

四是报价方式的选择项。报价方式是指采用服务总报价或服务所耗用的各分项成本报价。实践表明，高效的报价方式应明确最高限价，以及当低于某个限价范围或比例时应要列出详细的分项成本说明，证明其报价的合理性，避免供应商的恶意低价竞标。

五是其它程序性要素的选择项。包括标段（包）划分与中标数量限制、初步评审要素、详细评标要素、评标办法、评审委员会总人数、中标推荐原则以及采购合同标准文本等要素内容的选择建议。

四、案例企业的实践成效

广西电网公司通过实施采购标准化体系，把采购活动各要素和环节组织起来，使采购工作达到规范化、程序化。实践成效主要有三个方面：一是实施采购目录标准化，实现了采购需求与预算管理的有机结合。二是实施采购技术标准化，实现了为采购策略提供对供应商的要求和对服务技术要求的支持，使采购策略更有针对性地精准施策。三是实施采购策略标准化，通过对供应商的资格、技术、服务、安全、质量等指标及履约条件的标准化，保证各项采购目标的协调统一、规范可控，实现以最小采购成本采购到保质保量的服务，保障生产经营活动的各项内容所需。