黄河水利工程确权划界工作实践

朱延凯，张 宁，刘 敏

（1.济南黄河河务局平阴黄河河务局，山东 平阴 250400；2.济南水务学会，山东 济南 250000）

河湖管理范围划定和水利工程确权划界是国家法律明确规定的一项重要基础工作。《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规规定：国家对水工程实施保护，国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。由于历史原因，一些湖泊和水利工程存在管理范围边界不清、权属不明的现象[1]。为落实依法加强河湖管理和水利工程管理，水利部启动中央直管河湖及水利工程确权划界工作，于2018 年确定平阴黄河河务局为黄河水利工程划界实施单位。开展中央直属水利工程确权划界工作，有利于工程运行管理单位加强对工程设施的管理和保护，形成归属清晰、权责明确、监管有效的河道及水利工程管理保护体系，确保防洪和供水安全，也是水利生态文明建设的有序开展和水利现代化建设管理的重要保障。

1 基本情况

1.1 所辖河道和水利工程概况

黄河平阴段上迄平阴县东阿镇后姜沟村，下止长平交界，河道长约40 km，现有控导工程12处，各类坝（岸）138 段，工程总长12.62 km，护砌总长度12.53 km。辖区内黄河滩区为无堤防，滩区内共有5 个镇（街），118 个行政村。

1.2 确权划界工作现状

按照水利部统一部署，黄委精心组织，1998年以前建设完成的水利工程管理范围的确权办证工作已基本完成，申请办理了土地使用证。1998 年后完成建设的工程，由于批复概算中未计列或者未按标准计列耕地开垦费、耕地占用税、耕地占补费等有关税费，导致土地证无法办理。

平阴黄河河务局所辖防洪工程占地54.35 hm2，其中已划界面积32.43 hm2，于1998 年实施，并颁发土地证9 本。未进行划界的防洪工程占地9.97 hm2，管护占地11.96 hm2，是1998—2002 年期间，由于黄河防洪工程建设需要，按照“急事急办、特事特办”“先行占用、后补办手续”的应急征地方式批推建设的。未进行划界的土地涉及平阴县的铁杨控导、张洼控导、凌庄控导、田山控导新1#~新6#坝、刘官控导15#~19#坝。

2 平阴黄河段确权划界组织实施

2.1 前期准备

1）工作组织。为加强对平阴黄河河道和水利工程划界工作的组织领导，平阴县人民政府成立了以副县长为组长，县国土资源局长、平阴黄河河务局局长为副组长，宣传、河务、国土、公安、镇（街道）人民政府等部门为成员的划界确权工作领导小组，负责划界确权工作的督察指导、协调服务和组织实施等相关工作。同时，平阴黄河河务局成立以局长为组长，局班子成员为副组长，防办（工管）、财务科、水政科、办公室等相关部门为成员的划界确权工作小组，具体负责项目的组织实施。

2）基础资料收集。项目工作组成立后，平阴黄河河务局立即组织技术人员开展基础资料收集。收集整理历年防洪工程建设设计、验收成果等资料，以及相关的权源文件、勘测定界资料、土地报件及测绘资料。并多次到市局、县土地局档案室查询往年征地数据，复印图纸、基础表格300 余张，为划界工作开展打下坚实基础。

3）宣传动员。充分利用各种新闻媒体和宣传手段，向群众宣传相关政策、法规，从而提高群众思想认识，消除分歧，为开展河道管理范围与水利工程管理和保护范围划界工作营造良好的舆论氛围。

4）测绘单位选择。为了保证成果质量和标准统一，由省级河务局按照规定采用招标的方式开展相关工作。按照黄河水利委员会要求，平阴黄河河务局委托山东黄河河务局建管处进行招标工作。要求测绘单位应具有地籍测绘、航空摄影乙级以上资质，实行经费与任务双包干的原则，开标确定黄河勘测规划设计研究院有限公司为测绘单位。在后续开展的确权工作中，测绘单位要按照确权要求进行成果数据的整理与数据库建设等有关工作。

2.2 组织实施

1）基本原则。一是坚持依法划界。依据有关法律法规、规范性文件、技术标准和工程单项审批文件，组织开展水利工程划界。二是坚持先划界、后确权。先划定管理与保护范围，后确定管理范围内土地使用权属。三是坚持突出重点。分轻重缓急，以管理任务重、涉水事务多、地位和作用较为重要的河湖和水利工程为重点，在此基础上逐步推进。四是坚持因地制宜。按照符合黄河水利工程管理与保护实际的需要和尊重历史、面对现实、实事求是、节约土地的原则与标准确定权属边界。五是坚持先易后难。成熟一处，划定（确权）一处。六是坚持统一技术方案、统一组织实施和统一项目成果。鉴于划界、确权工作的长期性、复杂性和特殊性，做到划界、确权和数据建库录入工作无缝衔接，坚持统一技术方案、统一组织实施和统一项目成果的原则。

2）工作内容。主要包括地籍测绘及界桩、标示牌制作安装。具体包括D 级GPS 控制测量、地籍图测绘、调查底图制作、调查确认20 个界址点位置及界址线走向，无堤防河段河道管理成果收集、分析及论证，制作水利工程管理范围图、水利工程保护范围图及河道管理范围图。

合同签定后，平阴黄河河务局积极做好协调工作，及时向地方政府进行汇报，组织召开划界确权工作领导小组成员单位专题会议，明确了沿堤各乡（镇）、村具体负责人。对收集整理的征地资料认真分析，并结合工程实际管理情况进行测量，确定边界。

对村民阻挠、边界有冲突的坝段，耐心讲解相关政策法规，与土地部门及镇（街）、村相关责任人联系，多方协调解决争议问题，为施工单位创造了良好环境，保证了地籍测绘有序开展，顺利完成了划界测绘工作。在做好地籍测绘工作的同时，开展边界桩预制、标示牌制作，地籍测绘完成后迅速进行界桩埋设、标示牌安装及资料整编工作。施工单位按照技术要求全部完成合同内容。

3）发布政府公告。地籍测绘工作完成后，将划界成果上报平阴县人民政府，经审批确定，平阴县人民政府发布了关于划定平阴县黄河河道和水利工程管理范围与水利工程保护范围的通告。

4）归档及验收。平阴河务局严格按照档案管理有关法律法规和政策规定，全面收集、整理和完善水利工程划界资料，分门别类，整编归档。

验收工作按照黄委直管河道和水利工程划界项目验收暂行规定，平阴黄河河务局组成由防办（工管科）、水政科、办公室、财务科等相关科室人员参加的验收组，对平阴县黄河河道和水利工程划界项目进行了自验，主要检查了工程用地权属合理性、资料是否完整、界桩和标示牌埋设是否符合标准等。

3 主要成效

平阴黄河工程管理与保护范围划界工作共完成地籍测绘1.01 万hm2、界桩埋设1 345 根、标示牌安装46 块；水利工程管理保护范围图19 幅、河道管理带状地籍图25 幅、河道管理范围图2 幅，制作安装界桩1 345 根，标示牌46 块。

4 经验总结

4.1 建立健全组织管理体系

平阴黄河河务局高度重视划界确权工作，成立了划界确权工作领导小组，领导小组由局领导任组长，成员为相关部门主要负责人，工作小组主要由业务人员组成。同时，加强与地方政府的沟通协调和工作对接，有力推动了工作的进展[2]。

4.2 采取多种方式，充分宣传发动

一是举办沿黄镇（街）行政首长培训班。组织沿黄镇（街）分管负责人、水利站长参加培训班，集体学习国家关于黄河水利工程划界的相关政策，统一思想；同时充分听取沿黄镇（街）分管负责人的意见，研究制定切实可行的划界实施方案。二是逐级召开划界工作推进会，县级会议涉及到部门和镇（街），镇级会议覆盖到管区和涉及村庄，确保将划界工作传达到每一个村庄。

4.3 层层落实责任制

平阴黄河水利工程划界工作涉及118 个村庄，为确保划界工作顺利开展，县、镇（街）、管区、村庄层层夯实责任，逐级传导责任，划界进展到哪个村庄，哪个管区和村庄都有责任人在现场，及时解决出现的问题，确保责任落实到位。

4.4 实事求是解决划界中存在的问题

划界涉及到护城堤改建部分，针对护城堤还没有施工建设，界桩、界牌无法安装的现实，平阴黄河河务局先安排施工单位完成界桩、标示牌的预制工作，待护城堤改建完成再开展界桩、界牌的埋设。目前，随着平阴护城提项目的完工，剩余界桩、界牌的安装工作也已完成。

5 结 语

划定水利工程管理和保护范围进行土地确权工作是管好用好水利工程基础设施，确保水利工程安全运转充分发挥其综合效益的一项基础工作[3]。通过对水利工程管理范围的确权划界工作，进一步明确了工程的管理范围，有利于依法行政、依法管理，也有利于水利工程的安全管理和运行，增强水资源支撑保障能力。此次划界确权成果已基本满足当前平阴黄河工程管理及防汛的需要，对保护防洪工程安全运行、推动黄河高质量发展奠定了基础。