全面推进乡村振兴背景下教育帮扶管理体制的问题与重构

□周鹏生

党的二十大报告对新时代新征程教育事业作出战略谋划，提出要切实增强建设教育强国的责任感和使命感。已有研究探讨了脱贫后教育帮扶的作用机理[1]和实践路径[2]，并指出了教育帮扶存在的问题及改进意见[3]；但很少有学者探讨教育帮扶管理的特点及教育帮扶管理体制中存在的问题，更多的是对教育帮扶经验的简要总结[4]。作为“三区三州”之一的临夏州，是考察社会帮扶及其管理成效的一个窗口。分析临夏州宣布脱贫以来的教育帮扶情况，将对总结教育帮扶经验、发现问题并提出对策具有重要的现实意义。本研究以临夏州为例，结合过去一年来临夏州官方媒体有关教育帮扶的报道，对教育帮扶管理体制的特点、存在的问题进行探讨，并针对如何在全面推进乡村振兴背景下更好地接续开展教育帮扶提出相应的建议，最终目的是办好人民满意的教育。

一、个案基本情况

临夏州曾是全国“三区三州”和甘肃省“两州一县”深度贫困地区之一，2020 年12 月临夏州宣布，全州8 县（市）全部摘帽，56.32 万贫困人口全部脱贫。[5]以稳定脱贫为目标，国家的“四个不摘”（摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶和摘帽不摘监管）政策为临夏州的教育发展带来了新活力。宣布脱贫后两年多以来，临夏州系统规划、统筹做好学校新建、改扩建、撤并等工作，每年新增义务教育学位1.5 万个；2021 年159 所学校与济南市146所优质学校建立结对帮扶关系；推进各县（市）“一校一中心”建设，加强与发达地区职校和“阳光大姐”等培训机构的对接合作，建成兰州资源环境职业技术大学永靖校区，形成“一县一特色”“一校一品牌”格局。2021 年北京实验学校（海淀）与临夏市签订联合办学协议，帮扶成立了十五年一贯制学校——河州中学教育集团。同时，山东蓝翔技师学院与临夏州签订了技能培训合作框架协议。2022 年5月，在与兰州交通大学、西北民族大学签署校地战略合作协议的基础上，临夏州政府分别与甘肃民族师范学院、河西学院开始了校地对接合作。但教育发展相对滞后依然是最大的短板，要构建“体系完整、结构合理、协调发展、人民满意”的教育发展格局，仍然需要社会各界的努力。

二、教育帮扶管理体制的特色及存在的问题

（一）教育帮扶管理体制的特色

1.教育帮扶管理类型以项目管理为主

如果说脱贫前的帮扶管理更多的是分类管理的话，那么后续的帮扶管理侧重于项目管理。项目管理反映了专业管理的趋势，需要项目管理的专业知识和项目经验，注重综合性，有严格的时间节点。教育帮扶项目管理在某种程度上也属于柔性管理。根据项目生命周期各个阶段的具体要求适当地调整组织的配置，建立扁平化的组织结构，即减少行政管理层次，压缩冗余人员，形成一种紧凑、干练的项目组织结构，最终使教育帮扶项目能够按时在预算范围内实现预定目标。乡村振兴背景下教育帮扶的项目管理开始走向项目群管理。项目群管理的目的是把多个项目集合一起管理，这一管理是对多个项目的协同管理。借鉴企业的项目群管理理念，通过集群管理，能够有效节约各种教育资源，取得预期效果。

2.教育帮扶管理从提供服务到密切协作

首先，教育帮扶管理表现为提供更多的优质服务。从脱贫攻坚和东西部协作中探索出优势学校带动薄弱学校、企地与校地帮扶并重、可持续发展的教育帮扶新路子，形成了一系列创新经验和典型做法。帮扶参与各方都专门出台相关政策措施，包括行政审批、财政和金融扶持、人才支持等多个方面。在优化服务上做“加法”的同时，在办事流程上做“减法”，不断整合工作流程，统一事项受理条件、办理流程等要素，压缩办理时限，实现服务事项线上线下标准统一、深度融合、服务同质。以更加优惠的政策吸引帮扶单位，帮助受助地区教育质量得到有效提升。

其次，教育帮扶管理从刚性的制度走向以人为本。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，重构政府、社会与公众等行为主体的关系。从这一要求出发，教育帮扶管理要自觉地进行“自我革命”，管理理念要转向社会治理，提高治理的能力，其治理成效应向为人民服务、为人民负责、受人民监督的方向转变。当前开展的东西部协作是一个不断深化、统筹推进的过程，包括教育帮扶在内的各项工作业已形成了多领域、多层次、多路径的协作新格局。

3.形成本土化教育帮扶管理模式

首先表现在重视“头雁”的功能。临夏州构建“党建+”帮扶模式，并把这一模式贯穿于包括教育帮扶在内的所有帮扶类型之中；重视教育局局长、校长等教育管理人员的培训和扶持。其次表现在重视教育帮扶中文化资源的挖掘。充分挖掘探寻包括黄河文化、大禹文化、民俗文化等在内的文化资源，打好特色牌、优势牌，为教育帮扶注入丰富内涵。再次表现在以救助为主线，创新教育帮扶模式。进一步加大临时救助力度并创新帮扶模式，取得政策和品牌的支持。最后表现在将基层治理经验应用于教育帮扶管理之中。持续深化放管服改革，实行多部门会商研究模式，带头落实“帮办代办加包办”机制。

（二）教育帮扶管理体制存在的问题

1.教育帮扶过程中，内在需求尚未充分激活

2012 年12 月，习近平总书记在河北省阜平县调研时指出，“贫困地区发展要靠内生动力”[6]。这一动力表现在“扶贫先扶志”和“扶贫必扶智”上。后来这一思想用在社会帮扶管理中，即“扶贫要与扶志相结合”，其深层含义是，外在的帮扶虽然有一定作用，但内在的活力仍然是需要提升的方面，外因通过内因起作用。这一推断也适用于教育帮扶。因此，应正视内在需要激活不充分的问题，找准路径，着手突破。

激活内在需求，一是要重视对“头雁”的激励。“头雁”既指党员领导干部，也指学科带头人。要让“头雁”领航，发挥带动效应，就要出台相应的保障和激励措施。二是重视教职员工的激励。按照“分类培育、均衡发展、全面进步”的帮扶思路，在“头雁”带动引领下，通过积极开展培训活动，激发教职员工的工作热情，提升他们的自我效能。这些培训涵盖“校长专业发展与领导能力提升”“教育教学人员专业研究能力提升”“教研组教育科研能力提升”等内容。重视能力提升的方向是正确的，同时不能忽视教职员工培训过程中的激励措施。三是要克服习惯性防卫倾向。不管是教育部门、学校管理层还是普通员工，当教育帮扶的理念、行为与当前执行的观念、行为不一致，或者感受到自己的角色、地位、能力受到挑战时，往往不由自主地抵制变革。有习惯性防卫倾向并不可怕，可怕的是对习惯性防卫不自知，这样往往就会陷入无法提升自我的窘境。薄弱学校之所以薄弱，除了外在基础设施不足、师资力量缺乏外，更重要的是拥有固化的习惯性防卫倾向。教育帮扶就是要打破这一倾向，激活受助学校的内在需求，重构新观念、新理论、新方法。

2.东西部协作机制有待优化

以“1+10+4+N”教育帮扶模式为例，这一模式是指由帮扶协作协议规范统领全局，具体部门和学校结对帮扶，达到教育资源共享、促进双方教育发展的目标。从协作流程上来说，这一模式还没有突破“群众反映、领导研究、组织处理”的议事制度，仍然不能完全解决群众和师生员工急愁难盼的棘手问题，无法从根本上调动群众和师生员工的积极性。这一模式的特色在于发挥传统的优势带动效应，主要通过东部优势学校开展教师培训。这一模式虽然运用了信息化手段，但教育质量从根本上来自师生的知识基础、能力和努力程度，教师接受培训后未必能够及时将所学知识和技能应用到实践中，因此可能会造成较大的期望落差。

对于协作的方式和内容仍然有需要提升的地方。以观念变革为例，观念的转变是以行动创立为前提的。只有当帮扶活动有了一定的推进，出现了明显的成效，才能让教育管理人员、普通教师改变之前的传统观念，追随东部优势学校的理念。不掌握这些规律，充其量只是开展名义上的协作而已。跟岗培训的确是一种有效的培训方式，但培训时间的设置上并不太合理。例如，让中小学校长参加为期3 个月的跟岗培训，从出发点来说是非常好的，但根据学校教育教学计划的周期性，管理岗位一般以参与完整的一个学期教学管理为最佳安排。对于学科教师来说，一般跟随一轮才能够比较深入地学到协作学校的教育理念、教学科研方法等。因而跟岗培训时间的设置，要更符合教育教学的基本规律。

3.教育帮扶仍存在法律上的短板

从东西部协作签订协议之时开始，教育帮扶在顶层设计上就有了政策依据。但仔细琢磨帮扶协议执行中面临的许多问题，可以发现教育帮扶在法律制度上仍然是缺位的。根据法学研究者的分析，国家层面缺少专门的有关帮助民族地区的法律[7]，地方层面缺乏有关帮助的地方性法规，有关帮助的协议内容既不规范，也不完善[8]。在教育帮扶方面虽然签订了协议，但协议中双方权利、义务并未以法律条文形式进行规定，即使有相似的规定，也会跟随政策的期限而发生变化或者失效。在数字化时代，新技术可能涉及产权问题，但数字资源共享中的权利义务并未明确约定。数字化是教育资源共享、消除信息差的有效手段，但临夏州相当一部分农牧民群众对教育的整体重视程度不够，不知道使用数字化手段，很难适应社会发展的趋势。教育帮扶不得不面临这些现实困难。市（县）大数据中心可以组织相关部门常态化开展数据比对、校验、完善工作，开展实时监测，保证系统数据质量，为帮扶提供数字化依据。

4.教育帮扶目标跟不上社会经济发展趋势

教育帮扶目标一旦确定就具有相对稳定性，而社会经济形势是发展变化的，因而教育帮扶目标往往跟不上发展趋势。首先，管理者已经认识到应由“输血”向“造血”转变，但对于如何“造血”仍存在着不一致的态度。在制定教育帮扶“造血”目标时，有些并未充分调研受助单位或个体的需求，往往根据以往过时的经验来设定，导致教育帮扶不能紧跟时代的发展步伐。其次，管理者在设置教育帮扶目标后只管下达，而忽视了调整。教育帮扶目标属于管理者的顶层设计，根据传统管理的“理物事人”观念下达具体帮扶任务并进行分解，要求各方按照指标完成帮扶任务。把人、事、物等看作确定性变量，这一设定对于帮扶任务的顺利执行是有必要的，但人、事、物往往是变动的，因而时间一长，僵化的模式便成为提高帮扶效率的障碍。最后，在教育帮扶从重数量到重质量的转变过程中，对帮扶师资的选择并未根据发展趋势进行更新。不管是姊妹校帮扶也好，东西部协作帮扶也好，教育帮扶都需要建立新的专家型教师帮扶协同机制。此外，教育帮扶目标不仅要考察国家教育政策和区域教育发展目标，还要关注人们期望的公平和效率，在适应当前社会发展的基础上找到一个平衡点。

三、乡村振兴背景下教育帮扶管理体制的建构逻辑

（一）教育帮扶管理要更多地考察利益相关方的内部动力性因素

从发展目标的视角来看，学校组织的目标反映学校的价值观和对社会环境的判断，学校发展目标的重新规划将引起学校价值观的变革，而价值观的更新将成为学校组织变革的新动力。为了保证学校发展战略的实现，需要对学校发展前景进行有效的预测，对新的目标和任务进行规划，对教职员工进行多层次的培训，不断进行积极的挖潜和创新。

在帮扶受助学校变革的过程中，需要对变革中的阻力有充分的认识，阻力主要来自利益的分割和资源的分配。学校要变革，就要从根本上改变师生员工的教育权力关系和教育利益关系，调整各个利益主体之间的关系。从资源的分配来说，有限的资源在学校组织变革过程中必须重新进行分配，这就需要清理“家底”、知晓有哪些可以共享的资源，如果分配不当，势必造成资源短缺或者浪费。因而必须对学校组织各系统模块进行合理的资源调配。优势学校带动薄弱学校的制度设计得到了大多数薄弱学校的支持，但教师或家长担心，这一变革可能会使优势学校的优质资源流失，优势学校的教师不能专心面对本校的学生。家长会把是否得到帮扶看作教育公平的影响因素，未受助学校的利益和声誉等受到一定的影响。这在无形中也成为薄弱学校变革的阻力。

（二）以“组团式植入”进行有益尝试

“组团式”帮扶工作被认为是落实乡村振兴战略的重要举措，是实现薄弱学校办学质量整体提升的重要途径[9]。在教育帮扶管理方面需要适应这一变化，形成自己的特色。一是要植入优秀文化和先进管理理念。植入的优秀文化既包括文化传承创新，也包括独特的文化品格。“组团式”帮扶就是要将在实践中传承创新的基因植入到受助学校中，“造血”成就受助学校独一无二的文化个性。二是要优化“组团式”帮扶机制，尽可能涵盖大中小学各学段、不同层次学校，动员各个层面的力量，拓宽协作领域；应当结合教育行业和专业特点，派出优质学校的校长，由这些校长推动实施精准“靶向帮扶”，达到建强一批专业学科、带出一批骨干人才、完善一批管理制度的教育帮扶目标。三是开展集群化创新，遵循优势互补、互利互惠、资源共享、特色衔接、共生多赢、整体提升的建设指导思想，其中资源共享囊括教育经费、设施、教师、课程与文化等多个方面，集群发展更注重学校内生动力，构建共同愿景，解决集群成员学校面临的类似难题，教育资源可以在学校、部门之间流动。

（三）将受助学校作为组织进行模块化建构

模块一般指在某一领域或工作范围内，根据某种标准将一项工作分割而成的单元。在教育帮扶过程中，模块化就是将一个看似复杂的学校教育教学系统分解为一系列相对独立的、具有特定功能价值的模块（单元或子系统）的过程。模块化分割可理解为系统功能的分解和知识技能的分解两个层面。系统功能是指学校系统自身拥有的功能，涉及目标、管理、教学等子系统功能，而知识技能则是学校全体成员拥有的隐性功能。从操作层面来说，较常见的做法是，开展项目式研讨或教学，就要把各学科教师组织起来，形成项目组（部门）；开展研究性学习，就要把师生组织起来，形成研究小组（部门）。模块化也可以将学校教育教学系统功能区分为实体的功能和虚拟的功能。实体功能是学校教育教学过程中常见的功能，如全过程育人等，虚拟功能则是当不确定性出现时，利用互联网技术开展教育教学所产出的育人功能。学校组织的模块化建构还要考虑社会经济的可持续发展目标。在开展学校组织的模块化建构时要有大局意识，时刻关注国家经济发展动向、国家和地区教育发展动态等情况。

（四）培训教育帮扶干部要讲究方式方法

培训教育帮扶干部时要讲究方式方法。一是创新培训模式，将传统模式与当代模式相结合。要赋予“走出去”和“请进来”以新的内涵。二是打感情牌，开展融入行动，让帮扶利益相关各方力量融入帮扶对象的生活。需要帮扶者外在的身体、行动融入，以及内在的思想甚至是帮扶机制的融入。三是实行分级分类培训。坚持系统思维、统筹兼顾，认真分析每一名参与教育帮扶的干部、教职员工的经历、特长，根据教育教学特点和规律进行培训层级和类别划分，逐步形成各类人才梯队培养模式。

另外，还要考察教育帮扶干部培训转化是否完成，因为这是评估培训是否成功的关键。培训转化要关注两个要点：一是同化，即接受培训的干部能够将所学到的知识、技能牢记于心，成为自己的东西；二是迁移或推广，即接受培训的干部在帮扶工作过程中遇到类似情境或相似问题时，能够将所学到的知识和技能运用到工作中，并能够很好地解决那些棘手问题。

总之，要达到和谐有序和充满活力的教育帮扶目标，就需要不断地深化改革，创新教育帮扶管理体制，使利益相关各方尤其是帮扶对象的诉求得到尊重、需求得到满足、问题得到解决。这是一个系统工程，既充满着各种挑战，也存在着各种机遇，需要我们深入探索教育帮扶管理体制，为补齐教育短板，稳定脱贫成效作出自己的贡献。