数字政府建设推动治理质量提升的实证研究

邹丰华 张晨

［摘 要］建设数字政府是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。围绕数字政府和治理质量，从话语权和问责、政府效率、监管质量、法治水平以及遏制腐败五个方面对两者的关系进行理论分析和实证检验。研究发现数字政府建设能够显著提高治理质量。在线服务、电信基础设施建设以及电子参与水平越高，政府治理质量越高。与此同时，研究还发现经济发展水平为政府数字化转型提供物质保障，是影响数字政府建设发挥治理效能的关键因素。关于数字政府与治理质量的研究发现将为我国数字政府实践提供有益参考，为提高数字政府建设效率提供数据支撑与可行方向。

［关键词］数字政府；治理质量；经济发展水平

［基金项目］2023年度吉林省教育厅社会科学研究规划项目“吉林省数字政府建设推动治理质量提升的机制分析和效果检验”（JJKH20231085SK）。

［作者简介］邹丰华（1992-），男，经济学博士，吉林警察学院经济管理系讲师（长春130117）;张晨（1992-），男，经济学博士，山东财经大学财政税务学院讲师（济南250001）。

一、引言

伴随新一代信息通信技术的飞速发展，政府治理模式正在发生翻天地覆的变化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，应该加快政府数字化转型，利用信息通信技术提升政府数字治理能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。梳理学术文献，发现学者们早已围绕“数字政府”“数字治理”等关键词积累了丰富的理论研究成果。王渝生（2015）强调数字技术在政府事务中的应用；

王渝生：《当代科技发展的态势与前瞻》，《求是》2015年第20期。

刘淑春（2018）从政府组织形态，重塑政府权力运行流程上给出数字技术的应用可能以及预期效果；

刘淑春：《数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索》，《中国行政管理》2018年第9期。

鲍静等（2020）则从技术、结构和职能三个维度界定数字政府的内涵和外延，分析信息通信技术为政府运行提供效率提升工具。

鲍静、范梓腾、贾开：《数字政府治理形态研究：概念辨析与层次框架》，《电子政务》2020年第11期。

然而，鲜有文献为数字技术与政府治理能力的关系提供经验证据，多数研究只停留在理论分析和逻辑判断上，缺乏关于数字政府建设影响治理质量的经验证据。现有文献以理论分析为主，已从不同方面对数字化建设与政府治理的关系进行规范性分析。在此基础上，文章将利用计量模型对两者的关系进行定量描述，给出“是什么”而非“应该是什么”的结论。另外，现有研究缺乏关于数字政府建设提高治理质量的情境因素分析。例如，若数字化建设能够提高政府治理质量，那么这种关系的成立是否存在约束条件，比如经济发展水平。数字化建设需要大量的基础设施投入和持续性的维护、升级支持，较高的经济发展水平可为数字化建设提供资金和技术保障。为了弥补这一研究空白，同时为我国数字政府建设提供数据参考。本文将从实证分析角度对数字政府建设是否能够促进治理质量提升进行检验，详细分析不同数字化建设内容对政府治理质量的影响。同时，探讨影响数字化转型治理效果的情景因素，为持续推进数字政府建设提供政策建议。

二、理论分析与研究假设

政府治理属于典型的多维概念。根据世界银行的划分标准，政府治理包括话语权与问责、政治稳定与杜绝暴力、政府效率、法治水平、监管质量和遏制腐败六个维度。本文并不对这一概念及其外延进行深入研究，而是直接借鉴世界银行的权威标准，结合我国研究背景与研究实际，选择了政府效率等五个维度进行研究。

对于话语权与问责，涉及公民参与治理、监督政府治理的权益。数字政府建设必然关系到政府信息公开，提升政务流程的透明度，有利于增强公民与政府之间的粘合性和互动能力。数字化建设要求政府充分利用互联网等手段及时、充分、动态地公布政务信息。公众可以在政务网站的意见区、官方公众号等平台进行咨询、投诉、举报等操作。例如，浙江省最早在互联网上公布全部法规草案，通过代表履职服务平台面向公众征求意见，利用直播、在线流等方式与网民进行互动。

对于政府效率，数字技术可以通过整合政府资源、打破数据共享瓶颈，以及增进业务协同，从而降低公共服务供给和需求的信息不对称性，最终提高政府效率。十八大以来，地方政府积极利用信息技术深化行政改革，精简行政审批流程，提高行政事务处理的透明度和处理效率。例如，上海推行“一网通办、一网统管”，江苏保障“不见面审批”等等。

对于监管质量，充分体现政府为促进经济发展制定和实施法律法规的能力。信息通信技术助力政府为企业提供精准和便捷的公关服务，营造良好的营商环境和坚实的制度基础，为经济的良性运行保驾护航。浙江省所推行的“掌上办”新模式，将信息化技术运用在日常政务处理中，实现企业开办当天办结；上海海关率先在国内推行通关作业无纸化，缩短通关时间，节约交通成本；南京江北新区启用了“政策罗盘”智能化服务平台，构建包含企业资质、融资和知识产权等特征的“企业大数据库”，借助自然语言处理、深度学习、大数据等技术手段为企业精准画像，结合政策文件的智能化分解，精确匹配企业信息和惠企政策。

对于法治水平，数字技术能够在社会信用体系建设、预防和打击社会违法犯罪活动方面形成强大的技术支撑，提升社会的法治水平与社会群体的法治素养。青海省围绕“建信、管信、用信”搭建了具有“一库、一平台、双网、四应用”的信用体系大数据平台，应用大数据和人工智能技术多渠道挖掘和分析信用信息，推动信用服务在行政管理、金融业等领域的应用。

对于遏制腐败，公共权力数字化和拓宽腐败信息搜集渠道是数字政府提升治理效能的关键方面。利用信息技术，将行政事务处理透明化和数据库化，便于实时追踪信息流动方向以及后续的反馈调查。阳光是最好的防腐剂，遏制腐败需要提升政府权力实施过程的透明度，而数字技术恰恰能够为其提供实现可能。沈阳市紀委监委与中科院计算技术研究所合作搭建了大数据监督技术实验室，采集资金、项目、物资、决策和关键人的相关数据，包括38亿条的预算单位数据、6600多项补贴资金数据，记录和追溯每一笔资金的来源、去向和发放。

综合上述分析，对于数字政府建设能否提升治理质量的问题形成如下假设。

假设1：数字政府建设能够显著提升治理质量。

假设2：数字政府建设通过话语权和问责、监管治理、法治建设和遏制腐败提升治理质量。

三、数字政府建设提升治理质量的经验证据

（一）变量选择与度量

本文的解释变量为政府数字化程度，采用电子政务发展指数（EGovernmentDevelopmentIndex，EGDI）进行度量。EGDI是联合国为了衡量各国政府数字技术应用情况所进行的调查结果，包括在线服务、人力资本、电信基础设施建设和电子参与四个维度，充分反映了国家层面应用信息通信技術为公众提供产品和服务的能力。

本文的被解释变量为世界治理指数（WorldwideGovernanceIndicators，WGI），是世界银行通过问卷调查方式对各国治理效能进行评估的结果。具体包括话语权和问责、政府效率、监管质量、法治水平以及遏制腐败五个维度。本文另外引用经济发展水平（人均GDP的自然对数度量）、对外开放程度（进出口占GDP比重）和私营部门发展水平（私营部门信贷比重）用于控制影响政府治理能力的其他因素。实证所涉及变量如表1所示。

（二）样本来源于描述性统计

本文样本来自2003、2004、2005、2008、2010、2012、2014、2016和2018年联合国成员国的相关数据。剔除缺失数据，共计获得1316个实证样本。变量描述性统计结果如表2所示。

（三）实证结果与分析

1.数字政府建设推动治理质量提升的检验结果。

表3给出了基于EGDI和WGI数据的实证检验结果，利用面板固定效应模型分别检验数字化建设对五个方面政府治理质量的影响。通过实证结果可以清楚地发现，政府数字化程度越高，其治理质量也就越高，完全符合理论判断。

关于话语权与问责，先进的信息通信技术能够实现政务信息的及时公开以及提高公众与政府之间的互动频率，从而提升公众话语权和问责水平。表3模型（1）中EGDI的系数估计结果为1.771，t值为9.20，在1%水平下显著大于零。经验数据表明，政府数字化程度和话语权与问责方面的治理质量具有显著正相关关系，数字政府建设提高了言论自由、社交自由和媒体自由。

关于政府效率，理论分析认为政府数字化建设能够降低公共服务提供过程中的信息不对称程度，提高治理效率。一方面，数字政府可以通过采集公共服务需求方的行为数据，利用大数据、人工智能等手段分析和预测公众的需求和偏好，实现公共服务的精准提供。另一方面，政府通过数字化手段缩短公共服务提供流程，通过整合数据资源、实现数据共享等方式降低公共服务提供过程中的信息不对称程度，避免寻租现象发生。表3模型（2）中EGDI的系数估计结果为1.856，t值为15.73，在1%水平下显著大于零，说明政府数字化程度与政府效率之间具有显著正相关关系，数字政府建设能够提升公共服务质量，提高公共服务效率。

关于监管质量，数字政府能够通过简化行政审批流程和业务许可流程降低企业的制度性成本，也可以通过信用体系建设营造良好的法制环境，更能透过大数据实时追踪企业发展状态，实现扶持政策的精准落地。因此数字化建设能够帮助政府更充分地了解企业经营状况，更好地制定促进企业发展的政策法规，更精准地落实一系列帮扶计划。表3模型（3）中EGDI的系数估计结果为2.036，t值为15.29，在1%水平下显著大于零，说明政府数字化程度与监管质量之间具有显著的正相关关系，数字政府建设有利于提升政府在帮助企业发展方面健全政策和法规的能力。

关于法治水平，数字政府应用互联网和大数据等先进手段构建社会信用体系新标准，针对多来源、多维度的信用数据实现个人和企业的信用评估和动态监控。利用信用信息平台，将社会信用融入到公众的日常生活中，提高公众对于社会规则的遵守程度，营造良好的社会信用环境。除此之外，大数据、人工智能等手段还能够帮助执法部门提高预防和打击犯罪活动的能力。表3模型（4）中EGDI的系数估计结果为1.175，t值为8.30，在1%水平下显著大于零，说明政府数字化程度越高，法治水平也就越高，数字政府建设能够帮助政府有效提升社会法治水平。

关于遏制腐败，数字政府能够通过公权力数据化和增加反腐信息搜集渠道有效遏制腐败。公权力数据化提高了政府治理的透明度，追踪每一笔财政资金的来源、去向和发放，有效压缩了腐败和寻租空间。互联网成为政府搜集反腐信息的一个新渠道，基于海量用户数据，应用大数据和人工智能技术绘制用户肖像，实现腐败活动的实时和动态监测。当下热门社交平台上均有政府所设立的腐败活动举报入口，普通公众能够更加方便快捷地反映身边腐败行为，“全民反腐”已经成为数字政府遏制腐败的有效途径。表3模型（5）中EGDI的系数估计结果为1.027，t值为6.55，在1%水平下显著大于零，说明政府数字化程度与遏制腐败之间具有显著的正相关关系，数字政府建设能够帮助政府提升打击腐败犯罪活动的能力和效率。

2.数字化建设的不同内容对治理质量影响的检验结果。

EGDI是政府数字化程度的一个综合测算结果，包括在线服务、人力资本价值和电信基础设施建设三个方面。另外公众参与治理过程中应用信息与通信技术（ICT，information and Communication Technology）的程度即电子参与程度同样能够反映政府数字化建设情况。虽然通过表3的实证检验结果可以认为数字政府建设能够提高治理质量，但是无法明晰哪一方面的数字化建设真正发挥作用。此处按照EGDI包含的内容，分别检验在线服务和电信基础设施建设对政府治理质量的影响。另外，鉴于公众参与治理的重要性，也给出了电子参与程度与政府治理质量关系的检验结果。

表3第3行至第5行呈现了政府数字化建设的不同内容对治理质量影响的检验结果。关于在线服务，OSI度量了政府在提供公共服务过程中使用ICT的程度，从公共服务供给角度衡量了政府数字化建设效果。OSI的系数估计结果分别为0.648、1.019、1.177、0.589和0.518，t值分别为5.64、14.59、15.04、7.06和5.62，均在1%水平下显著大于零。在线服务与五项政府治理内容均存在显著正相关关系，意味着政府在提供公共服务过程中利用ICT越广泛，数字化程度越高，政府治理质量就越高。

关于电信基础设施建设，TII从数字化所需的基础设施建设方面度量了各国政府的数字化程度。基础设施建设是数字技术得以运用的前提，电信基础设施规模越大，越能够保障政府的数字化建设和运行效果。TII的系数估计结果分别为2.048、1.900、1.880、1.768和1.989，t值为10.71、16.09、13.85、12.87和13.23，均在1%水平下显著大于零，电信基础设施建设能够对多方面的政府治理产生显著影响，提高治理质量。

参与是治理的一种重要方式，电子参与通常与数字治理紧密相关。EPI从信息提供、咨询反馈和参与决策三个方面较为全面地度量了数字治理程度，是政府数字化建设中的重要内容。电子参与帮助政府提供更加符合公众需求的公共服务，提高政策制定和立法质量，加强政府法律法规制定，增强公众对于政府的信任程度。EPI的系数估计结果分别为0.400、0.688、0.810、0.402和0.381，t值为3.86、10.59、11.15、5.33和4.59，均在1%水平下显著大于零。显著的统计相关性说明公众电子参与程度越高，政府治理质量也就越高。

（四）稳健性分析

1．剔除异常样本。

鉴于2008年美国金融危机造成主要研究变量出现了剧烈波动，可能会影响系数估计结果，因此剔除2008和2010年样本，重新进行数字政府与治理质量关系的实证检验。表4呈现了新的系数估计结果，对比表3可以发现，即使剔除了2008和2010年样本，无论从系数绝对值还是显著性上来看均没有发生显著变化。数字政府和治理质量的关系较为稳健，相关实证结论并未发生任何改变。

2．更换变量度量方式。

更换被解释变量政府治理质量的度量方式，采用相对排名重新检验政府数字建设与治理质量的关系，表5给出了新的实证检验结果。不难发现，新估计结果的符号和显著性均没有发生改变，再一次说明前文关于两者关系的检验结果具备稳健性。

（五）异质性分析

文章从数字政府建设所需的物质保障角度探究数字化建设治理效应的异质性。关于物质保障，建设数字政府需要大量的资金、技术和人才投入，后期的运行、维护和升级要求上述投入具有持续性。例如电信基础设施建设，前期需要大量投入才能产生集聚效应和协同效应。因此，政府的经济实力是决定数字政府能否真正发挥治理效应的关键因素。缺乏资金、技术和人才的国家，可能由于数字政府建设的投入力度较小导致治理效果并不显著。以经济发展水平度量一国为数字政府建设所提供的物质保障，在实证模型中引入经济发展水平和政府数字化程度的交互项，如果此项系数显著大于零，则意味着经济发展水平越高的国家，数字政府建设对治理质量的提升作用越大。表6给出了相关检验结果，可以很清楚地发现，数字化建设对治理质量的影响受到经济发展水平的显著作用，经济发展水平越高的国家，数字政府建设对治理质量的提升越显著。EGDI×LnGDP的系数估计结果分别为0.375、0.368、0.383、0.528和0.717，t值为6.07、9.93、9.11、12.10和15.26，均在1%水平下显著大于零，说明经济发展水平正向调节数字政府和治理质量的关系。

表7给出了不同数字化建设内容对政府治理质量影响的异质性检验结果。关于在线服务，OSI×LnGDP的系数分别为0.127、0.153、0.156、0.271和0.409，t值2.40、4.81、4.38、7.20和10.03，至少在10%水平下显著大于零，说明经济发展水平越高，政府在线服务对治理质量的提升越显著。关于人力资本价值，HCI×LnGDP的系数分别为1.111、0.679、0.792、0.811和0.934，t值为13.79、12.88、13.42、13.78和14.65，均在1%水平下显著大于零，说明经济发展水平正向影响人力资本价值和政府治理质量的关系。值得注意的是，前文关于人力资本价值的回归结果多数并不显著，甚至出现系数显著为负的现象，加入经济发展水平后，交互项系数显著正，更加说明数字政府建设对治理质量的影响受到经济发展水平的制约。

关于电信基础设施建设，TII×LnGDP的系数分别为0.0670、0.146、0.101、0.377和0.563，t值为0.96、3.39、2.04、7.67和10.70，除了VA_S外，其余系数均至少在5%水平显著大于零。电信基础设施建设对政府治理质量的影响同样受到经济发展水平的显著作用。EPI×LnGDP的系数分别为0.0581、0.0968、0.0880、0.206和0.324，t值为1.12、3.00、2.43、5.53和8.00，除了VA_S外，其余所有估计结果均在1%水平下显著。经济发展水平越高，公众电子参与对政府治理质量的促进作用越大。

四、研究结论与政策建议

新一代信息通信技术的发展正在加速改变公众生活方式、企业经营模式以及政府运行机制。文章围绕数字政府建设和治理质量的关系展开分析，从话语权与问责、政府效率、监管质量、法治水平以及遏制腐败五个方面分析数字化建设对政府治理质量的影响。利用联合国关于各国电子政务的调查数据，应用计量模型对数字政府建设和治理质量的关系进行实证检验。研究发现数字政府建设提高了治理质量。遵循世界银行关于治理的定义和分类，围绕话语权与问责、政府效率、监管质量、法治水平以及遏制腐败五个方面的治理内容，理论分析指出数字政府能夠显著提高治理质量。以2003-2018年共计1316个国家作为研究样本，实证检验发现政府数字化程度与治理质量显著正相关。进一步发现在线服务、电信基础设施建设和电子参与均能够显著提高政府治理质量。而人力资本的影响并不稳定。数字化建设的治理效应受到经济发展水平的显著影响。经济实力雄厚的国家能够为数字政府建设提供资金、技术、人才等物质保障，为ICT的应用、维护和升级提供持续性支持。因此经济发展水平越高，数字政府的治理效能越大。实证检验结果也支持上述判断，经济发展水平越高，数字政府建设对治理质量的提升作用越大。

基于文章的研究内容和研究发现，提出如下三点政策建议：第一，加大电信基础设施建设力度，从技术创新和共建共享方面提高建设质量和效率。在信息化时代的背景下，大力发展5G等新型数字基础建设，更新和创新现有信息通信技术，通过技术创新提高数字政府所需基础设施的建设效率和运行效率。第二，加强信息通信技术人才队伍建设，提高人力资本质量。近年来我国人力资本质量虽然有所提升，但是与部分发达国家之间还存在一定差距，是制约数字政府建设最为重要的因素。目前仍缺乏项目架构分析和设计人才，缺乏关键难点攻关人才，更加缺乏同时熟悉政府行政事务和精通信息通信技术的人才。因此需要有针对性地培育和挖掘该类型专长人才，在党政机关内部组织开展数字技术与行政业务相结合的培训活动，完善考核机制和激励机制，为建设数字政府提供人才保障。第三，警惕过度投资，提高数字政府建设效率。近年来各级政府纷纷出台关于建设数字政府的政策文件，项目开展可以称得上如火如荼，但其中不乏盲目跟风现象。各级政府在开展数字政府建设过程中，需要充分考虑自身经济基础和业务需求，避免舍本逐末。要在全面深化改革实践中，转变原有建设思路，积极拓宽融资渠道、建立共享共建机制，谨慎评估、有序推进数字化转型。