基层立法联系点的价值功能与法治进路

张祝圆

摘 要：基层立法联系点制度是公众参与立法的一种创新形式，是全过程人民民主的生动实践。基层立法联系点在立法机关和基层群众之间架起一座有效的沟通桥梁，充分突显了以基层群众为中心、突出沟通双向性、提升立法质量的价值功能。当前这一制度在实践中还存在规范体系不健全、法案征集基准模糊、公众参与积极性不高、立法反馈程序匮乏等问题，有必要在法治轨道上推动基层立法联系点规范发展。

关键词：基层立法联系点；民主立法；基层群众权益；价值功能

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.007

［中图分类号］D624；D927     ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0339（2023）02－0042-06

一、问题的提出

基层立法联系点是新时代全过程人民民主的生动实践，是立法机关贯彻科学立法、民主立法理念时所形成的一种创新制度。基层立法联系点的运行过程表现为上级人大及其常委会将立法的有关信息发送至辖区基层立法联系点，负责人进行统筹规划，联络员（信息员）负责在辖区内通过走访、公告等方式鼓励群众参与征集工作。“立法联系点一头连着立法机关，一头连着普通群众，有效推动基层群众参与立法的深度和广度，使立法更接地气、更具实效。”[1]据统计，2015年以来国家层面分四批设立了32个基层立法联系点，实现31个省（自治区、直辖市）全覆盖[2]。在国家的辐射带动下，各地方也在其辖区内设立多个基层立法联系点，基层立法联系点建设进入深化拓展阶段。

但应该看到，目前关于基层立法联系点的价值研究总体上呈“粗线条”的发展态势，还存在零散化、碎片化、片面化等问题；基层立法联系点规范依据及效力如何、体制机制构建是否完备等问题。因此，进一步探讨解决基层立法联系点现实应用中的价值功能与法治进路很有意义。

二、基层立法联系点的价值功能

立法是统一权利和义务、平衡公益和私权的重大公共决策[3]。公众参与立法是立法获得正当性和合法性的要求，是公民政治参与在立法领域的体现。基层立法联系点作为人大立法的创新形式，具有承载、维持和促进正义、平等、民主等多重功能，在主体、模式、效果等方面呈现独特的价值特征，为基层立法联系点的发展提供价值指引。

（一）主体：以基层群众为中心

国家治理的根基在基层。基层群众法治觉悟越高，法治素养越高，法治机制越健全，社会就越和谐稳定[4]。《立法法》为公众参与立法提供了规范性依据和指导。实践中，公众参与立法的形式多样，如座谈会、听证会、网上征集草案意见等，满足了“开门立法”的要求。参与主体的基層性和多样性恰是基层立法联系点的基本要求和追求。

1.基层性。基层立法联系点的重点在“基层”，立法机关通过直接联系基层群众，听取基层群众的意见和建议，掌握第一手资料，推进公众参与立法的进程。在我国，基层是最能及时、广泛反映群众真实的声音的地方。从本质上讲，立法机关是民意机关，人民选举产生的权力机关将人民的意志通过法定程序予以确认形成法律、政策等，因而立法的目的不仅是为了维护国家、社会秩序，更重要的是为了保障人民权益的实现。此外，基层是各种矛盾冲突的多发、易发地带，也是推进法治化建设的前沿地带[5]。因此，立法机关有必要深入基层，充分集众智、聚共识、谋良策。基层立法联系点无论是字面含义还是实践过程均要求将其设在村镇、街道中，以便于最大限度地吸纳基层群众参与。

2.多样性。形成全社会意愿和要求的“最大公约数”，要求参与人民民主实践主体的多样性，在多维空间上保障和实现人民在政治、经济、文化、社会、民生层面的权益，构成基层立法联系点制度的主题。我国立法涉及经济、健康、安全、住房、教育、养老等方方面面，全过程人民民主要求公众参与立法的全链条、全领域、全覆盖，法律类别的多样化要求参与立法主体类型的丰富性。同时，同一立法内容与过程也应吸纳多主体参与。不同领域群众思想观念碰撞产生的火花，将会促使立法机关在立法过程中兼顾各方利益，使立法内容更加全面、完善。

（二）模式：突出沟通的双向性

习近平强调，我们所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的[6]。那么，具体运用何种途径、模式确立立法决策，保证立法的民主性、科学性是必须深入思考的问题。人民的需求是党和国家一切工作的出发点和落脚点，是中国特色社会主义事业不断取得胜利的根本动力[7]。在实际工作中，经济文化差异、社会阶层分化导致社会主体及其利益诉求多元化，如果这些主体及其利益诉求无法得到合理解决，就可能会导致社会矛盾和冲突的出现。就两者的关系而言，立法是反映人民意志、保障人民利益、满足人民需求的重要方式；而立法的形式、质量和价值的有机结合，则需要人民全方位、全过程参与。在实践中，两者的交互模式仍存在罅隙，直接沟通机制的匮乏和立法内容的专业性在部分地方增加了基层群众参与立法的难度，导致基层群众参与立法效果不佳。面对这一困境，国家立法机关并非无所作为，基层立法联系点制度不失为解决这一问题的有力之举。

基层立法联系点作为立法机关与基层群众联系的桥梁，能有效促进两者沟通与交流。一方面，基层立法点通过把群众的“街谈巷议”“群众语言”梳理整合，转化为专业、明确、合理的立法建议和立法要求。另一方面，基层立法点可以把“法言法语”掰开揉碎，将专业术语转化为生活语言，让群众听得懂、看得明白。“双向沟通”模式为将基层群众诉求融入规范性条文提供了技术帮助，有利于把基层群众的利益诉求用法律的形式固定下来，增强基层群众的主人翁意识，同时避免立法机关盲目立法、跟风立法，突出地方立法特色，提高立法自信。此外，这一模式也有利于将法律的精神实质和具体要求传播到群众中，增强法律实施的实效，维护社会和谐，促进法治发展，形成尊法、守法、学法、用法的社会氛围[5]，促使立法机关和基层群众在制度框架内有序地推动社会治理向纵深方向发展。

（三）效果：提升人大立法质量

全面依法治国、建设法治中国，提高立法质量是关键。立法质量是提高法治水平的重要因素，推动立法从数量主导型转变为质量主导型，事关人民幸福安康，事关国家长治久安。正如学者宋方青所言，“立法质量的标准之一是合法性标准，而大多数公众参与立法是立法合法性来源”[8]。立法与人民群众的切身利益息息相关，只有不断降低公众参与立法的难度，才能真正实现党的主张和人民意志的统一。立法要“接地气”，就要听取基层群众的意见，进而实现提高立法质量、保障人民权益的目标。基层立法联系点突出参与主体的基层性与广泛性，对有效提高立法质量具有积极影响。

立法制度本身的质量对立法质量至关重要，制度实施的效果是评判制度优劣的重要基准。从经济学的角度观察，一项制度只有满足以最小的成本实现制度的预设目标，才有其存在的价值。当前，我国民主立法的方式多样，但个别地方在体现基层群众的精神实质和满足实践要求层面存在局限性，如网上公开征集法案意见存在资源不足等问题，听证会、座谈会等民主立法形式存在参与主体广泛性不足、成本高等问题。基层立法联系点以其独特的运行模式，能有效维护立法的合法性、正当性，弥补现有制度的缺失，以最小的成本实现制度预设目标。第一，基层立法联系点能够为不同意见的交流、沟通、协商提供良好的平台，对于克服意识对立、化解冲突、达成共识具有重要作用。第二，基层立法联系点能有效将基层群众的意见集合、梳理、总结，降低立法机关汇集整理立法意见的成本，提高立法机关民主立法的积极性，从而促进制度良性运转，提高立法质量。

三、基层立法联系点的问题检视

自2015年我国设立首批基层立法联系点以来，各地基层立法联系点的数量日益增多，极大推动了基层群众参与立法的广度和深度，为立法直接反映与体现民意、民智、民心提供了经常性平台，对促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。然而，囿于基层立法联系点建设正处于探索阶段，体制机制建设仍面临诸多困境。

（一）基层立法联系点规范建设有待完善

1.运行依据不明确。由于我国幅员辽阔，人口众多，导致基层立法联系点的数量众多，这一特点对收集公众意见的全面性、广泛性具有一定优势，但会造成管理层面的困难，基层立法联系点网状化、精细化发展极需强有力的运行规则支撑。就现有法规来看，虽然《立法法》中关于基层立法联系点制度的规定为下位法提供了规范、指引作用，但其更多表现为原则性、抽象性的宏观指导。地方层面多表现为规范性文件，效力层级低，其专业性、准确性、权威性在一定程度上受到影响。基层立法联系点运行规则的不完善，影响了地方基层立法联系点的运行效果。

2. 规范内容不完备。“法无明文规定不可为”是国家机关工作人员行使职权所遵循的原则，若缺乏有效法律规范指引，相关人员滥用职权或不作为的可能性将有所增加，这不符合创建该制度的初衷，也不符合全过程人民民主的实践要求。完备的法律规范体系，完善的法律规范内容是约束权力、保障人民利益的前提。分析现有的基层立法联系点运行规则可以看到，虽然对基层立法联系点的基本原则、工作机制、工作职责、设立条件等方面进行了规定，但仍缺乏对责任人员有效的追责措施。合理的法律责任配置是制度健康运转的利器，依据权责一致原则，工作人员行使行政权力时也应当承担相应的职责。有效追责措施的缺失，无法对工作人员产生威慑力。此外，权力的正当性、合法性应当建立在合理怀疑之上，权力的实施存在侵害权利主体的可能，因而追责措施设定是必要的。正如习近平所说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[9]基层立法联系点也不应当成为民主的摆设，更要充分发挥效能，而法律规范的完善正是保障其实效发挥的重要条件之一。

（二）基层立法联系点法案征集基准有待厘定

法案征集基準指立法或立法所涉及的事项需要收集基层群众的意见和建议的标准，即征集基层群众意见建议的法案范围。若立法征集范围过宽，将加大立法机关工作的难度与成本，影响立法工作的效率；若立法征集范围过窄，将压缩公众参与立法的空间，偏离制度建构的目标。因此，如何制定明确、合理的立法征集基准必须得到应有的重视。目前，基层立法联系点可以对哪一层级、哪些领域的立法法案汇集民意尚未有清晰的界定。

基于现实因素的评价与衡量，目前立法征集不能采取全部交由基层立法联系点负责的办法。首先，立法需要吸纳民意，鼓励公众参与并表达意见。立法机关在全局思维、整体利益、长远利益等方面具有较强的优势[10]，而基层群众具有大众化、普遍化特点，其法治水平、法治素养有限，会在一定程度上影响立法法案的专业性和合理性。其次，立法具有一定的时效性，立法是对社会现实的反应，立法所固有的滞后性要求立法机关应当及时制定颁布立法规范，基层立法联系点虽然能够充分保障民主立法，但在一定程度上也应注意效率问题。

（三）基层立法联系点公众参与积极性有待提高

基层立法联系点作为“双向沟通”立法模式的一种载体，基层群众在其中发挥着重要作用。只有公众积极参与，充分表达自己的意志，才能使该制度落地有声，真正发挥效能。民主立法不仅要求立法机关创建各种渠道保障公众参与立法，也要求公众积极参与立法。如果公众被动参与立法，甚至漠视立法，那么立法法案对民意的反映将是不彻底、不完善。从实践来看，公众的法治意识不断提高，但公众参与立法的积极性仍然有很大的提升空间，部分公众公民意识、秩序意识和参与能力不足，不能满足遵守法律和程序规则，进行自觉、自愿、自律参与的要求[11] 。

1. 传统观念的影响。我国传统观念奉行“法自君出，法自上出”的理念，认为立法是国家机关的事情[12]。无论是奴隶制社会时期，抑或是封建制社会时期，立法权均由君主所享有，公众没有参与立法的权利，导致社会公众不参与立法的思想根深蒂固。这种思想造成两方面的影响，一是即使我国目前在法律规范中明确规定民主立法、公众参与立法，但大多数公众依旧认为立法和自己没有非常密切的联系。二是由于立法一直以来都由特定的机关组织进行，国家机关在立法过程中居于主导地位，使得公众参与处于边缘地带，由此降低了公民参与立法的积极性。

2. 有效激励机制匮乏。公众参与积极性根据个人的兴趣和时间而定。就目前基层立法联系点的运行特点而言，基层群众参与会耗费一定的物质和精神成本，若仅以强制方式要求公民参与立法，必然会影响其参与主动性。对大多数的群众而言，经济活动是其主要事务，对政治生活的热情有待激发。激励机制能够为基层群众参与立法常态化奠定基础，而目前大部分地方还缺少对基层群众参与立法有效的奖励制度与实践探索。

（四）基层立法联系点立法反馈程序有待明确

基层立法联系点制度的实践价值是促进基层群众参与立法的过程，对立法活动和结果产生积极影响[13]。这是人民对立法机关立法权的分享和监督，以便充分保障其自身的权益。因此，公众十分重视自己的意见建议有无被采纳，以及为什么没有被采纳。正如蔡定剑所说，制度化的公众参与民主制度应当是由公共权力机构通过开放的途径获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产影响的各种行为[14]。在制度建设之初，基层群众参与的热情较为高涨，但若不能充分反馈立法结果，将会导致两种后果。一是基层群众的法治水平、综合素养无法得到有效提升，在此后的法案征集中，仍然缺乏专业性、合理性和全局性的视角，降低其意见和建议被采纳的可能性。二是基层群众的意见建议如多次不被采纳，也不知晓不被采纳的缘由，久而久之会挫伤其参与立法的热情和信心。可见，立法反馈程序在促进制度良性运转中具有重要作用。但在基层立法联系点实际运行过程中，鲜有立法反馈程序明确规定及相关反馈实践，对于采纳的原则、采纳标准以及反馈渠道尚未形成一套较为流畅的机制。

四、基层立法联系点的法治化进路

基层立法联系点要求保障立法的民主性，尤其是实现基层群众的立法知情权、建议权、陈述权和监督权，推进体制机制的法治化進程，其法治化进路应始终兼顾个人利益与公共利益平衡、个人与国家机关协调、短期效果与长期目标统一，从多个角度激发制度的活力。

（一）健全基层立法联系点规范体系

基层立法联系点的法治化进路必然要求法律规范的完善，应明确由省（自治区、直辖市）级人大及其常委会制定运行法律规范，为低层级的规范文件提供规范依据，避免联系点适用规则的混乱。同时，允许地方根据本地实际进行一定程度的变通。此外，各地应当经常进行交流、沟通，学习其它地区先进的立法理念和立法技术，更好完善本地区基层立法联系点规则，避免相似地区基层立法联系点运行规则差异过大；明确基层立法联系点工作人员职责，明确规定合理的惩戒措施及责任人员滥用职权或者不作为时应当承担的法律责任。

（二）分类确定法案征集范围

首先，对于涉及基层群众切身利益的法案，包括经基层立法联系点解读后，争议焦点与基层群众利益相关的较为专业的法案，明确规定必须发送至辖区内的基层立法联系点，充分征集基层群众的意见建议，便于基层群众从“源头”上保护自身的合法权益。相较于专业性强的法案，基层群众更加关心诸如食品安全、家庭婚姻、妇女权益、未成年人保护、网络信息安全等与自身健康安全息息相关且有一定了解的法案，这些法案内容更加贴近日常生活，对基层群众所产生的影响更大，在立法时应充分吸纳基层群众的意见建议。当立法机关拒绝将此类法案交由基层立法联系点时，应当明确立法机关有说明理由的义务，或规定基层立法联系点可以请求立法机关将法案送至该联系点，征求群众意见建议。这种能够增强基层群众对立法机关的认同和信任。基层立法联系点可以主动请求立法机关将法案送至该联系点进行民意征集。

其次，对于专业性非常强的立法法案，“知识复杂性”成为影响基层群众参与的重要因素[15]。由于大多数基层群众法律专业知识欠缺，无法提出系统的专业性意见，应允许立法机关在说明理由后不交由基层立法联系点，但基层立法联系点主动请求且有正当理由的除外。至于何为专业性非常强的立法法案则由立法机关根据理论和实践情况进行判断，并随着社会发展进行动态调整。

最后，对于存在较大分歧和争议的法案，应当充分尊重基层群众的意愿，交由基层立法联系点征求基层群众的意见建议。

（三）多途径激发公众参与的积极性

公众参与的积极性是基层立法联系点获得实效的基础。首先，要不断培养公民的法治意识，让基层群众意识到参与立法不是负担而是一种权利，可以通过参与立法、影响立法，保障自身权益。通过将真实案例转变为电视剧、小视频等方式，将专业化的法律术语转化为基层群众喜闻乐见的语言，或者让基层立法联系点走进校园、厂矿、社区，开拓实践基地，让群众真正感受到自身在法治建设中的作用，培养公民的主体性价值观和公共理性精神。

其次，建立立法参与激励机制。正如美国学者约翰·克莱顿·托马斯所指出，“管理当局如果想获取公民参与并使其达到某种特定的水平，那么提供与之相当影响的权益作为激励是十分必需的”[16]。就制度层面而言，应当对公众的立法参与奖励予以明确规定，将资金的支出归于立法项目中，提高立法机关对公民参与立法的重视程度，为公众获取奖励提供法律依据，保证激励机制有序运行。就奖励的方式而言，分为物质奖励和精神奖励。物质奖励主要针对参与方式，比如调研、座谈会、听证会、约谈等，给予参与主体一定的补助和酬劳；精神奖励更多体现为精神的滋养，如对多次参与立法的公民授予荣誉证书、公开表扬等。

最后，通过定期举行有奖竞赛等方式，提高公众参与的积极性。这一方式由基层立法联系点组织，将辖区内的基层群众分组，通过公开答题的方式，一方面可以检验基层普法成果，另一方面也可以缓解基层群众由于不了解立法导致参与积极性不高的问题，调动他们参与立法的积极性。

（四）规范立法反馈程序和渠道

立法本身涉及对相关利益的调整。立法是否能真实反映基层群众的意见，有赖于立法机关是否认真了解、整合、分析群众的意见，而这一过程属于立法机关内部的过程，无法为社会公众所知晓。因此，完善基层立法联系点反馈程序的核心是明确公众获得反馈的权利和立法机关应当承担的义务和责任[17]。首先，法律规范是要求某一主体承担责任和义务最直接的方式，应当在基层立法联系点规范中明确规定立法机关做出回应的义务，将其作为立法机关立法行为程序合法性的条件之一，以程序正义保障实体正义的实现。其次，反馈应当尽可能简洁、明确、具体，对专业法律术语进行解释，便于基层群众理解其内涵和外延。再次，受制于立法资源与效率的限制，立法机关没有必要事无巨细，可有选择地对重要的立法意见作出回应。应当回应的事项包括：（1）对立法中公众普遍关注的问题作出回应，说明采纳或者不予采纳的理由；（2）对法案意见和建议中存在分歧或争议的部分作出说明，引导基层群众正确看待问题，同时也为此后意见提出的合理性奠定基础。最后，丰富立法反馈的方式。基层立法联系点可以通过直接传达、公告等方式予以回应，提高意见反馈的精准度，增强针对性和实效性。同时，注意告知的全面性和教育宣传功能，通过各种网络平台，如官网、微信公众号、抖音、快手等予以告知。

五、结语

基层立法联系点丰富了公众参与立法的形式，是社会主义民主政治的重要体现，是全过程人民民主的生动实践，为畅通民意提供了经常性、制度化平台，为实现基层群众的立法知情权、表达权、监督权提供了路径，为进一步保障基层群众的权益提供了体制机制支持。同时也应当看到，基层立法联系点目前还处在探索阶段，还存在理论研究不完善和实践不适应性等问题，未来要充分发挥其在满足基层群众参与立法需求中的作用，必须沿着法治化轨道进行。

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责任编辑：张淑瑛