我国数字政府建设的行政法规制

2023-09-11禹竹蕊吕悦

广西社会主义学院学报 2023年2期

禹竹蕊　吕悦

摘要：随着经济社会数字化转型不断深入发展，政府管理迫切需要由传统向数字政府转型，加快数字政府建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要要求，但这必然会带来一定的挑战和潜在的价值冲突。当前，我国在数字政府建设方面取得了诸多成绩，为全面转型奠定了良好基础，但同时面临法律规制框架不足、数据共享不足、数据信息安全存在隐患以及公众参与度不高等问题。为有效防范化解这一系列潜在的安全风险，应针对数字政府建设进一步加大行政法规制力度，完善数字政府建设法律框架，健全数据共享法治规则，构建数据安全管理法律制度，不断健全有效的公众参与制度。

关键词：数字政府；建设；行政法规制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.017

［中图分类号］D63；D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0339（2023）02－0104-09

信息技术开发、使用、升级的速度不断加快，引领时代新一轮变革，世界各国均凭借信息技术提升政府职能，加快政府由传统向现代转型。数字政府是一种以数据为载体，依靠技术赋能对传统政府全方位覆盖，对传统政府组织形态进行颠覆性转换的网络虚拟政府，是正在发展中的、运用现代化信息手段并符合数字时代治理理念的新型政府[1]。数字政府建设的根本目的不是创设一个与原有行政管理模型相一致的镜像政府，也不是实现“行政信息管理”对政务信息流提取的理论和技术路径的创新，而是要“将数据阐释为信息，合理使用信息以推动知识生成和决策”，旨在推动“数字”行政向“数智”行政转变，通过政务信息的传递服从于组织系统的目标和规范，适应组织系统的结构和制度，实现公共信息治理的转变[2]。

2018年广东、广西两地发布数字政府建设规划，标志着我国的数字政府建设从理念层面真正走向实践，随后数字政府这种新型行政模式迅速在全国各地推广开来。党的十九届四中全会明确提出推进数字政府建设，党的十九届五中全会强调建设“数字社会”“数字政府”，中共中央、国务院于2021年发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》提出要“全面建设数字政府”，党的二十大报告也提出加快建设网络强国、数字中国，这表明了党中央建设数字政府的决心。当前，数字政府建设已经成为我国政府向数字时代接轨的前沿阵地，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方向。但相较西方发达国家而言，我国数字技术起步发展时间较短，传统政府向数字政府转型还处于起步阶段，顶层设计不足、数据壁垒、数据泄露等问题较为突出①。在“互联网+政务”背景下，政府转变传统治理模式是时代发展大势，急需法治保障。

一、数字政府建设面临的挑战与冲突

信息网络技术的不断发展导致人类生活方式发生翻天覆地的变化，政府行政模式也悄然发生改变。与传统政府相比，数字政府有三大突出变化：一是组织结构由金字塔型垂直管理的层级型节制变化为扁平型横向的结构[3]，由自上而下的命令与服从变为由左至右的制约与协同，极大缩短权力传导距离，使政府公权力流转更加高效透明；二是行政管理由各职能部门“单打独斗”变为部门间的“群聊对话”，真正实现让数据跑路、部门深度合作，大大提升行政管理质效；三是由“面对面提意见”变为政民“云对话”，公众可以非常方便地通过数字政府的政务APP、门户网站、官方微博、公众号等渠道在网络上进行意见反馈，参与并监督政府管理公共事务，轻松实现政民在线互动[4]。为了重塑传统政府组织形态，一方面是数字政府建设采用大量数字技术，优化行政方式、降低行政成本，为行政管理提速增效；另一方面是数字技术的广泛运用有利于统一执法标准、简化行政执法流程，促使行政执法更加规范、高效，推动政府管理更加精准、智能、透明、民主。但是，引入数字技术将不可避免地给传统政府带来冲击挑战，衍生出潜在的价值冲突。

（一）数字政府建设带来的冲击挑战

经由数字技术赋能，传统政府的组织形态发生了颠覆性转换，物理意义上的时间空间被不断压缩，人力成本大大减少。然而，数字技术在提高行政效率的同时带来了一定的冲击挑战。一是数字政府建设中采集、制作、生成的大量数据及其衍生的算法等新生事物逐步成了信息时代新的生产要素，一系列有别于传统的新生权利、义务與责任分配问题逐渐凸显，需要建构相应的数据制度来解决。二是数字政府建设会对传统行政程序造成一定冲击。随着数字技术水平不断提升，“秒批”“秒办”等自动化行政方式大量涌现，传统行政程序不断受到挑战和冲击，需要在坚持正当程序原则的前提下建构新的程序规则，以满足建设数字政府的程序要求。三是数字政府建设对传统行政组织体制形成冲击。数字政府建设无论是在供给端还是需求端都要依赖数字技术的支撑而进行深层次变革，这势必要求更多的数据共享与部门协同。因而，传统的组织体系很难满足整体政府的需求，数字政府建设必将重塑组织结构，联通数据孤岛，建设集约化的公共支撑平台。

（二）数字政府建设导致的价值冲突

数字政府的建设有赖于社会转型、经济发展、职能优化、技术赋能等各种要素，是大势所趋，但政府的产生和存在本就面临着多重价值，数字政府建设过程中难免遭遇潜在的价值冲突。一是创新与稳定的价值冲突。数字政府建设是前所未有的重大变革，对传统政府的组织体制、行政方式、行政程序等都会产生史无前例的影响。面对全新的政府样态，现有的法律制度难以全面落实，法律框架所要维系的稳定可能被创新一再打破。二是效率与公平的价值冲突。高效是数字政府建设的追求目标，也是这场变革的核心价值。借助数字技术的高效，政府在降低行政成本时也使一些过去难以实现的治理场景变为了现实，但因为数字鸿沟的存在，强调高效就可能难以周全地保护数字弱势群体的合法权利，从而对公平价值形成冲突。三是便利与安全的价值冲突。数字政府建设当然能给行政管理和群众生活带来双向便利，但这种便利更多地源于数字技术，背后隐藏着一定的安全风险，尤其是当政府自身掌握的大数据挖掘、算法等数字技术跟不上一些数字平台和企业时，便利高效与安全隐私就会形成冲突。

显而易见，要想有效应对数字政府建设中出现的冲击挑战，化解潜在的价值冲突，就应该积极建构相应的数字法律制度，规范各种现实问题，确保数字政府始终在法治轨道上运行。比如，美国就非常重视在数字政府建设中建立相应的法律体系。早在1998年，美国就先后颁布了《数字千年著作权法》《电子签名法案》等多部法律。随着信息网络技术的发展普及，政府信息泄露、网络攻击、网络诈骗等数字政府建设新问题层出不穷，美国又及时制定关于公共数据使用与保障的法律，不断更新完善数字政府建设的法治体系[5]；通过创制首席信息官制度和数字政府行政办公室的管理体系，广泛运用大门户链接和绩效评估的管理手段，推动数字政府建设中的部门协作，促进跨层级信息共享和业务协同[6]；通过建立数字政府管理标准来更好地保护数据安全和公民隐私权，并引入区块链平台，积极化解系统数据的密闭性和协调性等问题[7]。这些做法与实践，为我国的数字政府建设提供了有益借鉴。

二、我国数字政府建设面临的法治困局

近年来，随着我国不断推进国家治理体系和治理能力现代化建设，大数据、云计划、人工智能等新一代数字技术融入数字政府建设，“掌上办”“指尖办”“一网通办”等成为政务服务标配，我国数字政府建设工作已经取得一定成绩。但应该看到，我国数字政府建设还存在诸如法律框架不完备、信息共享不足、数据安全存在隐患及公众参与缺失等问题，这在一定程度上减弱了数字政府的智能服务功能，掣肘了数字政府建设向纵深发展。

（一）法律框架不完备

科学规划是数字政府工作的基础和起点，也需要成体系的法律框架对数字政府行政行为进行指引和制约。当前我国数字政府建设的基础性立法存在空白，数字政府建设赖以运行的制度多以地方规范性文件为主。2018年以来，已公开试行的相关制度呈现出“各自为政”的现状，各省区市相继出台短期发展纲要、意见和通知，但这些文件多只是原则性规制。同时，这些发展纲要均以当地实际需求制定，不同地区发展需求不一致，导致数字政务服务标准不一致。这就为各地行政机关推进数字政府建设带来诸多问题。虽然国务院已出台《数字政府建设实施纲要（2021—2025）》（以下简称“《纲要》”），但内容偏向宏观层面，亟需出台规制数字政府建设的专门法律和保障其运行的统一规则，以指导数字政府有序建设和规范运行。

1.尚未出台规制数字政府建设的专门法律。当前，我国各地数字政府建设进入全面提升阶段，并已经在提升政务效率和改善民生方面取得较好的成绩。但是数字政府建设是一项长期性的变革性工作，随着建设进程的不断深化，其法治化程度不足的问题逐渐显现。首先，数字行政法缺位导致数字政府行政行为界定不明。传统实体政府的行政行为界定十分清晰，而数字政府可以借由数字技术做什么、何时做、怎么做等问题目前依然较为模糊。其次，数字行政法缺位一定程度上弱化了数字政府行政控制程序，导致正当程序瑕疵。在数字政府的具体实践中，出于对提升行政效率的考量，自动化裁量似乎已成大势所趋，数字政府利用人工智能等数字技术进行行政决策，彻底改变了传统依靠人工服务进行行政决策的政府形态，执法过程不再强调与行政相对人的直接接触。但技术是把双刃剑，忽视人的审核作用、仅仅依靠智能设备对个案进行共性裁决，易形成“一刀切”式“秒批”执法。当前，数字政府建设过程中还未出台规制其行政行为的专门法律，导致数字政府部分行政行为缺乏矫正程序，未能更好实现限制行政权、保护相对人权益的行政目的。

2.尚未配套制定数字政府服务规则。目前电子政务作为数字政府建设的前沿工程正在大力推进中，各级职能部门纷纷推出集成化的政务APP等一系列云政务窗口，让“数据多跑路”成为现实。但实务工作也反馈出各地数字政务服务缺少统一的程序规范，不同地区不同职能部门间电子公文的认定标准不同、网络信息公开范围不同、政务审批程序不同、服务收费标准不同等。即便是同一地区，也存在有的部门网络平台建设做得好，有的部门不能及时更新网站信息，甚至网站都做得十分简单。例如，新冠疫情防控期间各省（区、市）的健康码不能互认，因工作需要途经多省（区、市）的公民需要下载多个应用程序（APP），关注多个公众号，再多次重复填报个人信息，这是缺乏统一的数字政务服务程序规范导致的问题。

（二）数据开放共享不足

数字时代，信息的重要性不言而喻。如果数据共享和开放的相关规定不明确，数据壁垒就难以打破，导致各职能部门缺乏数据沟通，部门協同不足，数据重复采集、数据资源利用水平低等现象。从实践来看，造成政府数据共享不足的原因，除长期存在的“条块管理”组织结构外，最重要的还是因为当前数字政府建设中对数据共享及开放的具体制度欠明晰，保障数据共享的规则机制支撑不足。已出台的《政务信息资源共享管理办法》（以下简称“《办法》”）主要从宏观层面对政府数据开放共享进行顶层设计，对职能部门数据共享的权责则未明确，各级政府在处理政务的现实工作中缺乏实现数据共享的具体制度支撑。

1.政务数据共享制度有待更新。《办法》对政务数据共享作出规范，明确数据共享应以无偿为原则，各职能部门需根据国家发改委负责制定的《政务信息资源目录指南》建立数据共享清单，同时宏观性地对数据共享的范围进行了界定。但自2016年《办法》实施以来，政务数据流通效果并不让人满意。同时，自2018年以来我国数字政府建设呈现迅猛发展的趋势，日益更新的数字技术和逐渐成熟的行政方式要求数字政府政务对数据资源的流通做出新回应，提升数字政府数据共享效率。首先，《办法》针对政府数据开放共享的规定尚不够明确，可共享数据与不可共享数据的界限不够清晰，数字政府运行需要共享哪些数据，共享这些数据是否具备法律依据；如何共享这些数据，是全部放在共享平台还是应其他部门申请才予以开放，是对原始数据进行整体拷贝共享还是裁剪关键信息再共享；接收数据方是否有权对享有数据方所提供的数据进行二次编辑；在共享过程里出现数据安全问题风险由谁承担；等等。这些问题在《办法》中没有予以明确规定。其次，《办法》未对数据享有方拒绝共享的依据进行罗列（现实工作中存在部分享有数据的政府部门以“该数据为本部门内部机密”为由拒绝开放共享），也未对政府收集到的数据进行分类，哪些属于机密数据不可共享，哪些属于公共事务数据应该共享，都缺乏具体明确的规定。

2.职能部门共享权责待明确。当前数字政府实务工作中较常采用的数据共享方法分为两类，一类是一对一模式，它主要由一个部门主动向另一个部门提出共享数据请求（提出请求方称为数据使用者，提供数据方称为数据享有者），数据享有者根据数据使用者的请求内容自行决定是否予以开放共享。这种模式下如果相关职能部门容易被领导或负责人的私人情感关系影响，就不能很好担负《办法》和《纲要》里对职能部门关于数据共享提出的责任要求。另一类是中心化模式，其核心是数据管理者承担“共享平台”的责任，可以主动向数据享有者采集政务数据，并接收数据使用者的共享请求，起着“门”的作用。这种中心化模式虽然搭建起了专门的数据共享平台，但仍存在许多法律问题。比如，数据多一道传递程序造成失真，数据的有效性得不到保证，这种情况由谁负责暂不清楚；先收集再共享的方式容易造成数据过度采集和供需不对等的现象，共享平台是否有权对数据进行主动采集和整理也没有法条规定。总的来说，目前两种数据共享和开放规则都存在权责不明的问题，需要制定明晰的制度进行规范。

（三）数据安全存在隐患

保障数据安全是数字政府建设的重要环节，也是论证数字政府是否可行的客观标准。数字政府建设则需要对国家和公民的各方面数据进行采集、分析、利用和共享，随时可能因为技术崩溃、黑客攻击、人为因素等造成数据安全隐患和个人信息保护不足问题，这成为阻碍数字政府建设的关键因素之一。

1.数据安全保护不足。数字政府在公共事务管理中嵌入数字技术，技术不成熟容易导致电子系统的突然崩溃或者被黑客入侵，从而引起政务数据泄露。当前数字政府建设实践中，受技术水平制约导致信息数据出现安全问题是一种常态，而政府对数字技术的使用和数据流通的保护不足是造成数据安全隐患的最主要原因。政务数据流通过程里较常见的问题，主要体现在以下四个方面[8]。一是保密性低。不够严谨的算法程序会威胁数据安全，后台数据在未经主体授权情况下擅自被提供给第三方并常遭营利性利用。二是完整性低。在已实现数据共享的政府部门间并未给数据设置“防火墙”，数据接收方轻易篡改数据导致该数据原始性、真实性存疑。三是可控性低。云端传播始终有迹可循，由于數字政府建设存在技术“卡脖子”难题，共享的数据并不能保证其有限传播范围，威胁数据安全。四是可审查性低。当前并未建立起统一的数据库，以公民个人信息为例，可能不同行政部门采集到的个人数据完整程度并不一致，但最基本的信息一定是交叉的。若公民部分个人信息被泄露，而多个职能部门都曾使用过该泄露数据，出现安全问题时则会难以追溯责任源，风险责任划分不明，这就需要攻克后台监管技术，实现对数据流向的精准把控，依托数字技术形成数据链管理，提高对数据泄露或滥用的审查效度。

2.个人信息保护不足。当前，数字政府建设在数据安全保障方面对公民个人信息的保护严重不足。《办法》并未对政务信息和个人信息作出严格区分，其他涉及数字政府建设的制度规范也暂未对此划分界限，导致未经当事人同意，擅自将公民个人信息公开或者给第三方使用的行为，严重侵犯公民的个人信息自决权，对公民隐私造成一定威胁。通常情况下，公民使用应用程序（APP）登陆或者身份验证时需要人脸识别、指纹识别或证件号码识别，这些数据在采集、保管、交换过程中都可能出现信息泄露，造成安全隐患。例如，学生个人信息（如姓名、年龄、年级、家庭住址、家庭关系等）一旦泄露，就有可能被某些课外辅导机构或灰色产业机构非法买卖，轻则不断骚扰学生家长购买各种产品或教学服务，重则可能导致不法分子踩点诱拐儿童，出现严重后果。

3.追责机制欠缺。数字政府建设虽已持续推进多年，仍有部分政务人员数据操作能力有限、职业伦理感不够强，以致有意或无意地泄露了数据。但抛开人为因素，更重要的还是因为缺乏有力的追责机制，导致某些政务人员行使权力过于恣意，随意泄露数据。例如新冠疫情防控期间，个别地方出现流行病学调查信息泄露，甚至当事人与防控无关的隐私信息被泄露的现象，这说明现有的追责机制存在缺陷、震慑力不足，导致某些公职人员肆无忌惮。前些年，个别警察利用职务之便私自查询他人的隐私信息，2010年《公安机关人民警察纪律条令》出台后，警察侵犯公民个人信息这一违法现象便得到了有效遏制。可见，要遏制政务人员泄露数据，最为有效的方式是建立健全规范且严肃的追责机制。

（四）公众参与机制存在缺陷

建设数字政府的目的是打造一个全面智能的服务型政府，它需要人民群众参与。当前，各地的数字政府建设都强调从政府需求出发，打破数据壁垒、建设信息网络基础工程、注重产能转型、优化数字经济环境等，但对吸纳公众参与重视不够，这对建设惠普共享的数字政府形成了掣肘。

1.公众参与数字政府建设的法律保障不足。数字政府建设高度依赖数字技术，但由于存在数字鸿沟，政务服务在越来越智能化和便捷化的同时，受众面却逐渐受到挤压。以老弱群体为例，以往的政务服务虽然程序繁琐，但对这一群体基本能实现全覆盖；现在的政务服务依赖智能设备极大提高了效率，却往往因数字鸿沟使老弱群体受到忽视。他们难以参与数字政府建设衍生的一系列线上政务服务，同时原本的线下走访制度也逐渐式微，老弱群体大多不能直观享受到数字政府建设带来的数字红利。究其原因，除数字鸿沟这一客观现象之外，还是因为在数字政府建设过程中，公众参与数字政府建设的法律保障严重不足。

2.公众参与数字政府建设的具体制度欠缺。现有的公众参与机制呈现出公众参与意识薄弱和能力不足问题。传统的官尊民卑封建思想在一定程度上仍影响着当代公民的参与兴趣，不少公民习惯于等待政府“安排”。公众参与数字政府建设积极性不足，应该思考其淡漠背后的制度缺陷问题。譬如，数字政府建设的一大标志是政府的门户网站、各类政务APP、公众号多了起来，公民在享受到数字技术带来的便利时也面临着信息被单边采集和访问的风险。如许多网站只注重提供政务信息不重视回收反馈信息，即使在平台上开放服务满意度调查问卷表也多以选择题的形式向公众展示，这种固定问卷题目的单一形式采集到的公众反馈意见相对笼统。而现实中，公众的诉求多元多样，很难简单地被一张模板式问卷固定。同时，政府并未建立信息筛选机制，没有一套合理的意见筛选机制和意见整合办法则无法保证公众参与数字政府建设的有效性。

三、行政法规制数字政府建设的路径选择

2023年国务院新闻办公室发布《新时代的中国网络法治建设》白皮书指出，在全面建设社会主义现代化的新征程上，网络法治既是数字治理的重要方式，也是数字文明建设的重要成果，应以法治力量护航中国数字政府高质量发展[9]。数字政府虽是网络虚拟政府，但其实质仍是行使公共权力的行政机关，其建设应该与法治政府建设同频共振。作为在法治轨道上良性发展的“法治政府”，数字政府建设要坚持正确价值导向，嵌入数字技术、实施数字行为都应受到行政法的规制。以行政法规制数字政府建设并非意在用法律限缩其行政职权，而是通过法律法规保障其在法治的轨道上良性建设与运转[10]。规制数字政府行政行为应坚持协同、效率、公平、法治和以人为本的原则，从顶层设计层面为数字政府建设和运行提供法治保障。

（一）完善数字政府建设法律框架

推进我国数字政府建设，首先要加强法律保障和制度规范，制定数字政府服务的统一标准，解决当前数字政府建设法律框架不足的问题。

1.制定数字行政法。数字政府是政府的必然发展趋势，数字政府是高度依赖数字技术的行政方式。技术本身在不断发展，虽然想用法律法规对数字技术进行统一规范从而一劳永逸的设想不切实际，但是建设数字政府应充分考虑数字时代下政府对数字技术的依赖，制定数字行政法规范数字政府行政行为。一方面用法律规范数字政府行政程序，在推进自动化行政中保证程序正当。针对依靠人工智能进行自动化裁决的新型执法程序，数字行政法理应对行政程序公开机制做出规定，保证执法的透明性和公众的知情权、参与权。另一方面数字行政法要对网络和算法进行监管，防止数字滥用。例如，对大数据杀熟、算法歧视及政府过度采集公民信息做出规定，扼杀一系列依靠网络和技术优势地位进行信息剥削的行为，发挥数字行政的敏捷作用，为数字政府运行营造良好法治环境。制定数字行政法以构建新的政府行政管理和公共服务机制。应以顶层设计为抓手，对数字政府建设提出切实可行的发展规划，实现自上而下的政策传导与自下而上的分散式地方立法相结合，处理好中央与地方数字政府建设的关系，更好地利用数字智能为数字政府行政管理和公共服务职能赋能，推动数字政府在政府治理、社会治理和应急管理等方面的政策研究。

2.制定配套实施条例。建设数字政府，要明确其重点目标是按统一标准实现部门间的统筹协调。当前，国家层面已出台《纲要》，地方层面各省（区、市）也陆续出台了实施办法，但数字政务服务缺乏统一的执行标准。应坚持标准化思维，制定数字政府的政务服务统一标准以回应当前数字政府行为界定不明等问题。可考虑从规范信息网络基础工程建设、明晰数字政府行政管理规则、捍卫数字政府服务公平正义、完善数字政府服务保障四个维度对我国数字政府的政务服务标准进行规范和完善。

一是筑牢网络安全防线。网络安全是实现数字政府健康发展的重要前提和基础，而规范信息网络基础工程建设是筑牢网络安全防线的硬件要求。建议参照《网络安全法》《计算机软件保护条例》等法律法规，通过加强网络基础技术建设、完善预警机制等举措，降低数字政府遭受非法攻擊的风险，强化安全保障，完善网络生态治理。在普及使用5G网络的同时，努力研发6G网络，通过建立数据安全监测体系、实施数据分级分类管理制度、构建重要系统和数据库的容灾备份和补救措施，在网络数据领域提升数据安全保护监管能力，为数字政府建设营造高效、安全、智能、绿色、可控的云端环境，保障网络空间规范有序。

二是明晰数字政府行政管理规则。主要包括厘定数字行为的边界、明确数字执法中违法违规行为的法律后果，制定统一的数据共享机制以及政务服务审批流程等内容。

三是捍卫数字政府服务公平正义。坚持人民主体地位原则，坚持从群众实际利益出发处理政务工作，为群众提供实实在在的便利。加快推进不同职能部门间的电子文件互信互认，推动线上线下一体化服务，实现政府服务全程在线，提升人民群众享受政务服务的体验。

四是从人才、财政和监督制度三方面完善数字政府服务保障能力。要大力培养适应数字政府发展需求的复合型人才，保障数字政府能提供高质量的政务服务；加大对数字政府建设的财政拨款和基础设施建设资金保障；制定对服务标准的监督和评审制度，从政府和公民两个层面对数字政府政务服务进行全流程监督、多主体评审，对不符合服务标准的行为和有关政务人员按照相关规制进行惩治。

（二）健全数据共享法治规则

改善当前数据共享不足、部门协同低下的难题，最首要方法是完善信息数据互通共享制度，通过法律形式确认政务数据共享范围、方式、边界及风险承担问题。建立可信数据共享平台和有效数据共享机制，并通过法律形式确认共享数据的归属权、管理权和使用权，明确归属方、管理方和使用方共享数据的权力和责任，提升数字政府数据治理能力，推动我国数字政府建设。

1.明晰政务数据共享开放制度。数字政府的构建必然打破传统政府部门间的信息壁垒，实现部门间的交流沟通，从而形成新的政府部门内部联动机制[11]。改善政务数据共享开放规则不明带来的一系列问题，最佳办法是健全政务数据共享开放制度。对此，可从以下三个方面进行立法考量。一是通过法律明确共享范围，在整合清理过去共享清单旧版本的基础上充分挖掘沉积在政务中的数据资源，弥补过去因法律滞后导致的数据共享不足问题。二是通过法律确认共享方式，无论是要求数据享有者定点自动更新共享数据还是对数据享有者发出请求共享的指令都需要以法定形式进行确认。三是通过法律明确共享级别，建立数据分级管理制度，厘定共享边界，对普通数据和涉密数据进行区分管理[12]。数据分级管理制度是指对信息设置分享级别，一般性数据直接共享，专业数据设置可共享范围，只有被行政法规授权的部门享有提取该数据的密钥。例如，公安机关可将本系统掌握的信息数据分为普通数据和涉密数据，普通数据可直接提供给其他政府部门使用，涉密数据根据机密程度分别设置不同层次的共享数据，例如一级、二级、三级机密信息，政府部门只有获得授权才可以提取与授权内容相对应的机密信息。

2.明确职能部门数据共享权责。要以法律形式明确共享数据的归属权、使用权、管理权以及相关部门在共享数据的过程中所承担的责任，解决各职能部门数据共享的后顾之忧，促进数字政府数据开放共享。制度建设一方面要赋予数据享有者归属权、共享管理者管理权、数据使用者使用权，另一方面则要明确三方在数据共享中应负的责任。数据享有者负有保证其共享数据真实有效的责任，享有采集、更新、整理和维护本部门共享数据的权力；共享管理者负有协调、仲裁共享争议和追溯共享数据泄露及滥用的责任，享有决定被申请共享的数据是否可以共享以及如何共享的权力；数据使用者负有不篡改、不滥用共享数据的责任，负有在法定权限内使用该共享数据的权力。

（三）构建数据安全管理法律制度

建设数字政府必须加强对数据安全的保障力度，可从宏观层面继续完善对网络数据的保护制度，从微观层面健全具有操作性的规章制度和工作条例，同时注重对公民个人信息的保护和强化对政务人员人为因素导致数据泄露的法律追责。

1.增强数据安全的法治保障。数字政府具有高度依赖数字技术开展行政活动的特点，因而更应该加快出台法律法规，对技术带来的潜在法律风险设置好应对方案。我国已出台《数据安全法》《网络安全法》《关键信息基础设施保护条例》《网络安全等级保护条例》等多部涉及网络数据保护的法律法规，在电子政务初级阶段对保障网络数据安全起到了积极作用，但是由于法律自身的滞后性，现阶段解决建设数字政府遇到的数据安全问题还存在法律空白。未来可针对行政工作人员的行政行为制定管理条例，针对企业采集制定行业自律条例，由地方层面制定地方性数字政府数据安全条例或者数字政府行政行为条例等[13]，从不同维度完善立法，强化对数字时代数据信息的安全保障。

2.加强个人信息权益保障。虽然数字政府强调数据开放共享，实现部门协同共治，但并不是要将所有数据无差别公开，而应坚持以“公开为常态，不公开为例外”的原则厘清数据开放和个人隐私的边界，因地制宜地实现数据开放共享。对于个人信息安全问题，应参照刑法、民法及专门法律中关于个人信息保护的规定，健全个人信息保护工作机制，完善数字技术产品对个人信息保护的具体规则，构建个人信息全链条保护的法律屏障。例如，以法律促使数字政府在公众极易接触到的政务服务平台、政务小程序、官方公众号中设置隐私声明，承诺对公民个人隐私信息、国家安全敏感信息以及原始性数据等进行保密。

3.健全数据泄露追责机制。数字政府建设应设置严格的法律主体责任，建立健全政务人员人为原因泄露政务数据的追责机制。要通过制度建设加大惩戒力度，警示政务人员切实履行保护政务数据的义务。对素质不达标的政务人员不仅要进行责任溯源，依靠法律倒逼相关责任主体履行法定的追责义务，真正实现各级行政主体数字化行政行为有法可依、有法必依、违法必究，从而保障数字信息安全。

（四）健全有效的公众参与制度

公众是否满意是评价数字政府建设成果的重要标准，数字政府建设需要实现从以行政需求为中心到以公众需求为中心的转型。虽然我国暂未出台有效、统一的数字政府绩效评估制度，但从中央到地方都已针对这一问题开展了积极的制度探索。例如，工信部中国软件评测中心制定的数字政府服务能力评估体系、国脉研究院制定的数字政府建设风向指数、中央党校制定的一体化政务服务能力调查评估体系，以及浙江省、四川省制定的关于本省数字政府能力评估体系的探索，都将“在线服务成效度”“用户满意度”作为重要考核指标，反映出健全公众参与制度、提升公民满意度对数字政府建设起着举足轻重的作用。当前，要拓宽公众线上参与渠道的法律保障，完善线下服务的政策支持。

一是在數字行政法中明确规定公众对数字政府建设的参与权、知情权和监督权，赋予公民通过合法渠道与政府对话的权利，传达公众实际需求，检验政府工作成绩，切实保障公众参与数字政府建设相关公共事务管理的权限和地位，保障公众参与有法可依。

二是探索出台专门针对老弱群体的线下服务政策，并制定公众和社区、街道代表等群体的参与激励制度，打通数字政府便民服务最后一公里，保障特殊群体的数字权利，增强政府与公众之间的情感交流，提升公众对数字政府的信赖感。

四、结语

数字政府建设是多层次、多维度、多时空的动态工作，也是一项长期且艰巨的工程，不可能一蹴而就。大量运用数字技术，会给数字政府建设带来冲击挑战，也会引发潜在的价值冲突，需要从法治建设入手，加大数字政府建设的行政法规制，确保数字政府建设在法治轨道上科学有序地开展、规范良性地运行。从我国的实际情况来看，应该加强数字政府顶层设计，从宏观层面构建制度蓝图，积极破解数字政府建设面临的法治困局；深入思考当前行政组织结构与数字政府建设的适配性，通过行政模式的优化升级实现部门协同；将公众对该地区数字政府服务的评价结果作为政府绩效考核的一项指标，将绩效考核与本单位政府行政能力排名、政务人员晋升考核指标以及单位绩效奖励挂钩，激励政府加强与公众的交流，加快促进我国数字政府职能转型。

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