政策激励、农户认知对农户耕地保护意愿的影响——以辽宁省朝阳市为例

刘晓晨，初琢明，边振兴，曲若瑄

（沈阳农业大学土地与环境学院/辽宁省自然资源厅耕地立体保护与监测重点实验室，沈阳 110161）

耕地是人类依存度最高的生态系统，为社会发展提供物质保障，也是乡村景观的主要基质[1]。为了保障耕地生产力和耕地安全，我国政府提出了基于耕地数量、质量和生态的三位一体保护[2]，并采用调控、补贴和宣传相结合的政策激励方式来激发农户耕地保护的主观能动性。然而，耕地保护所面临的政策环境复杂性，使得政府法规或激励工具在实施过程中出现了各种困难[3]。作为耕地保护最直接、最基层、最重要的参与者，农户对耕地保护政策的响应程度与保护意愿普遍不高，没有形成耕地保护的内在动力[4]。因此，厘清农户参与耕地保护的意愿逻辑对政府宏观制定耕地保护政策具有重要意义。

近年来，基于农户视角进行耕地保护意愿的研究多侧重于影响因素方面：一是农户特征因素，包括农户个人或家庭特征、资源禀赋、农户认知水平等[4-6]。其中，农户认知水平被认为是影响耕地保护意愿的重要一环。左巧丽等[7]研究表明，经济价值和生态价值认知对农户化肥减量替代意愿有正向影响。吴亚群等[8]验证了资本禀赋可以作用于技术认知影响农户的耕地低碳利用意愿。二是政策环境因素，认为耕地保护相关的政策激励可以有效提高农户耕地保护意愿。研究表明，实施有机肥政策激励地区的农户对施用有机肥的态度更加积极[9]。而且耕地保护意愿一般的农户可能在补贴政策激励下强化耕地保护意愿[10]。政府的非经济激励手段，如宣传和培训等也能显著增强农户耕地保护意愿[11]。

尽管学者们对政策激励和农户认知与耕地保护意愿的关系进行了探讨，为本研究提供了理论基础，但仍然存在一些不足之处。第一，目前的研究集中于政策激励或农户认知对耕地保护意愿的单一影响，没有将二者纳入同一分析框架。耕地保护政策激励一方面可以约束农户的不合理耕作行为，提高农户耕地保护意愿；另一方面，由于农户获取信息渠道的有限性使其常常处于不完全信息环境中，因此政策在很大程度上拓宽了农户了解耕地保护信息的渠道[12]，改变了农户认知水平，而这通过何种路径影响耕地保护意愿还知之甚少。第二，目前的研究多集中经济发达地区[4,13-15]，对于欠发达地区农户耕地保护意愿的关注较少。经济发达地区的农户通过土地非农化，已在工业化和城镇化进程中体会到了实实在在的好处，收入来源多样化导致这部分农户群体耕地保护意愿较低[16]，而欠发达地区的农户收入来源单一且有限，农业生产仍发挥着重要的生计保障作用[14]，提升欠发达地区农户的耕地保护意愿存在较大的潜力。基于此，本研究选取了辽宁省典型的欠发达地区朝阳市作为研究区，利用Tobit 模型和中介效应模型研究了政策激励、农户认知和耕地保护意愿三者之间的关系，并检验了农户认知在政策激励影响耕地保护意愿过程中的中介效应。本研究对于促进欠发达地区农户参与耕地保护、提升耕地保护政策实施效率具有重要意义，并可丰富欠发达地区农户耕地保护相关研究，为完善耕地保护政策提供理论支持。

1 理论框架与研究假设

1.1 理论框架

农户认知源于农户在农业生产和土地利用过程中对客观世界信息进行加工的活动[8]，受外部信息影响[6]。学者发现农户对耕地生态功能认知的缺失与政府对耕地保护重要性的宣传力度不足有关[4]。目前我国务农农户主要以祖辈流传的方式使用耕地，缺乏相对正确的耕地保护知识[14]。因此，政策激励是提高农户认知水平的重要手段，农户建立起对耕地保护的全面认知对提高耕地保护意愿有积极作用。基于此，本研究将政策激励、农户认知和耕地保护意愿纳入同一分析框架，探究政策激励和农户认知对耕地保护意愿的影响，并进一步检验农户认知在政策激励和耕地保护意愿之间的中介效应。

1.2 研究假设

1.2.1 政策激励对农户耕地保护意愿的影响 激励是心理学术语，指持续激发人的动机的心理过程[19]。政策激励是行动主体运用相关政策手段激励目标对象，使其达到行动主体所期许的目的[20]。任何一项执行绩效高、政策行动者行为意愿强烈的政策背后“都一定有与之相对应的强大的激励和提供这些激励的制度安排”[21]。近年来，国家实施一系列的政策激励对农户保护耕地的行为动机进行诱导，对破坏耕地的行为加以约束，以促使农户提高耕地保护意愿，具体涵盖了宣传、培训、补贴和约束等方式[10-11,22]。

宣传和培训向农户传递了耕地保护重要性，促使农户了解掌握农业知识和政策，进而对耕地保护决策起到正向引导作用[11]。朱利群等[23]研究表明，农户在采用农业施肥技术的过程中重视政府的执行态度，相信政府农技推广员的宣传。农业补贴政策是政府为提高农户生产积极性的最常用手段[22]。陈美球等[24]研究表明，农业补贴政策可以激励农户进行耕地保护。当政府补贴越全面，补贴力度越大，在一定程度上会增加农户收益，使农户积极响应国家政策，绿色生产意愿越高[25]。法规约束是正式的制度约束，通过行政和经济处罚等手段规范农户的耕地利用方式[22]。农户在考虑到违反政府条文所需承担的法律责任后[26]，会规避一些损害耕地的行为，提高耕地保护的可能性。基于此，本研究提出假设H1：政策激励对农户耕地保护意愿有正向影响。

1.2.2 农户耕地保护认知对耕地保护意愿的影响 农户在农业生产过程中不断形成对耕地保护的基本认识和知识储备，并且将这种价值观念践行在生产过程中。因此，可以认为农户认知越高越利于耕地保护，而较低的认知水平会使农户产生畏难心理，抑制耕地保护的积极性。相关研究表明，农户对绿色农业生产技术的了解程度与采用意愿表现出明显的正向关系[6]。当农户可以获得更多农业生产技术方面的帮助时，农户认为自身耕作行为被重视且可获得更高收益，其耕地保护意愿也更高[5]。农户对耕地价值的认知也正向影响耕地保护支付意愿[27]。农业补贴政策既可以激励农户主动把自身拥有的耕地更多地用来种植粮食，也能帮助农户降低粮食作物的生产成本，提高农户收入[28]。当农户对于政策本身以及政策的积极意义更加了解时，其保护耕地意愿也会更高[5]。基于此，本研究提出假设H2：农户认知对耕地保护意愿有正向影响。

1.2.3 农户耕地保护认知在耕地保护政策激励和农户耕地保护意愿之间的中介作用 耕地保护意愿是农户对耕地保护行为的认可程度，是愿意开展耕地保护相关行动的想法[29]。良好的意愿建立在正确认知的基础上。认知一方面来源于农户自身实践和学习，另一方面通过外界因素的影响获得[30]。政策激励不直接作用于农户耕地保护意愿，而是通过认知形成这一过程来发挥作用。面对同一项政策，可能会因为农户特征的差异导致其对政策分析后产生差别化认知，进而呈现出不同的耕地保护意愿。政策的实施能够有效提高信息消费群体的整体素质及技术、生态效益、操作难度等多方面的认知，使得农户更容易对保护性耕作技术产生需求意愿[31]。相关研究表明，政策激励对农户施用有机肥的行为过程中，生态认知起到中介作用[9]。王太祥等[32]研究表明生态认知在社会规范促进农户地膜回收意愿的过程中起到中介作用，社会规范可以内化农户生态认知，增强其作为地膜参与者的角色认同，进而影响其生态行为意愿。因此，认知作为一种心理机制，可作为农户影响行为意愿的间接因素。基于此，本研究提出假设H3：农户耕地保护认知在耕地保护政策激励和农户耕地保护意愿之间起中介作用。

2 数据来源与变量设置

2.1 数据来源

本研究数据为2021年8月对辽宁省朝阳市农户的实地调查数据，包括北票市、双塔区、龙城区、凌源市、建平县5个县区的16个村庄，共收集260份问卷。由于存在一些数据缺失和前后逻辑不一致的无效问卷，剔除后得到有效问卷252份，有效率96.92%。

2.2 样本描述

对所有样本的调查结果显示(表1)，受访者年龄普遍偏大，45周岁以上农户占90%以上；受教育水平普遍较低，以小学和初中为主，与中国农民受教育程度不高的事实较为吻合[33]。人均年收入在3 000～5 000元与7 000元以上的农户较多，与朝阳市农村现实状况相符。农业劳动力占家庭总人口一半以上的样本较多；农业收入占总收入比重较大，是家庭收入的主要来源。此次调研结果符合朝阳市当前农村现状，说明农户样本具备代表性。

表1 农户基本特征分析Table 1 Basic characteristics of the farmer households

2.3 模型方法

2.3.1 Tobit模型 本研究中，因变量“农户耕地保护意愿”是有序离散变量，取值范围受到限制，因此常用的多元线性、Logistic和Probit 回归分析不适用于本研究[34]，而Tobit模型可以较好地解决受限因变量的问题，并且为了避免最小二乘法估计产生的偏差，可以采用Tobit模型进行极大似然估计[26]。假设yi为因变量，xi为自变量，模型为：

结果表明，当瓷介质磨矿时，随着pH值升高，方铅矿矿浆电位逐渐下降。但在铁介质磨矿下，随着pH值升高，方铅矿矿浆电位先略微下降，而后逐渐上升，且两种介质矿浆电位的差值随pH的升高而减小。因为当瓷介质磨矿时，方铅矿表面一直存在局部电池作用，消耗了溶解氧含量，磨矿系统氧化性越来越弱，导致矿浆电位下降。而当铁介质磨矿时，不仅矿物自身氧化溶解，存在局部电池作用，铁球介质还会发生氧化反应生成Fe2+和Fe3+，在低pH值情况下矿浆电位降低是两者的综合作用结果。但是随着pH值的升高，铁介质氧化加剧，不断生成高价铁离子，矿浆电位又会迅速上升。

式中：xi为k+1 维向量；βT为k+1 维回归参数向量；y*为耕地保护意愿的潜在变量；yi是实际观测的因变量，代表农户耕地保护意愿。

2.3.2 中介效应模型 通过中介效应模型检验农户耕地保护认知在政策影响农户耕地保护意愿过程中的中介效应。公式为：

式中：Y为因变量；X为自变量；M为中介变量；e1、e2、e3为随机误差。首先利用式(3)检验对Y的直接效应；然后检验M的中介作用，即检验式(4)和式(5)的系数a和b。两者都显著时进行下一步检验，如果a和b中有至少一个不显著，要通过Bootstrap区间检验进行验证，当a*b的95%置信区间中包括0，那么中介作用不显著。接下来检验系数c'，如果c'不显著，则M为完全中介，如果c'显著，c'＜c，则M为部分中介。

2.4 变量设置

自变量为耕地保护相关的政策激励。以中共中央和国务院政策为导向，梳理了辽宁省相关的耕地保护政策激励手段，包括耕地数量质量保护政策激励和生态保护政策激励。耕地数量和质量保护政策激励包括保护耕地用途政策、土地流转和建立新型经营主体政策、农业补贴政策；生态保护政策包括秸秆还田推行政策，有机肥、高效低毒农药推广政策，绿色生产技术培训政策，低碳生活方式宣传政策(表2)。因变量为农户耕地保护意愿，包括耕地数量质量保护意愿和生态保护意愿。具体的变量设置和赋值情况见表2。中介变量为农户耕地保护认知，对应政策激励手段设置相应的农户认知变量。以李克特量表为依据，对认知情况的“重要程度”“满意程度”“了解程度”“是否有益”进行赋值(表2)。利用探索因子分析法(SPSS 22.0软件)对农户认知进行测度[8]，分析得出KMO值为0.83，适合进行因子分析，并运用最大方差法进行旋转，根据公因子得分和累积方差贡献率计算耕地数量质量保护政策激励得分、耕地生态保护政策激励得分、耕地数量质量保护认知、耕地生态保护认知、耕地数量质量保护意愿、耕地生态保护意愿认知指标的综合得分。

表2 变量分类与描述性统计Table 2 Variable classification and descriptive statistics

本研究将农户基本特征作为控制变量(表2)，其中个人特征包括年龄、受教育程度、人均收入；家庭特征包括农业劳动力占比、农业收入占比、化肥农药施用情况、农机使用情况和排水灌溉设施。

3 结果与分析

3.1 政策激励对农户耕地保护意愿的影响

多重共线性检验结果显示各变量方差膨胀因子(VIF)均小于5，处于合理范围内，表明各变量不存在严重的共线性问题。

政策激励对农户的耕地保护意愿影响方面，Tobit模型结果(表3)显示耕地数量和质量保护政策激励与农户耕地保护意愿(Y)无相关关系。耕地生态保护政策激励中只有秸秆还田政策(X21)与耕地保护意愿(Y)为显著正相关(p＜5%)，相关系数为0.138。因此，假设1部分成立。

有研究表明，政府秸秆禁烧监管政策是影响农户秸秆还田采纳意愿的重要因素[35]。这是由于政府监管对农户产生警醒或抑制作用，能够降低农户秸秆焚烧意愿，从而提高秸秆还田意愿[31]。这一研究结果与本研究一致。然而，其他的政策激励与提升农户耕地保护意愿之间没有必然的因果关系。可能的解释如下。根据马斯洛的需求层次理论，农户只有在满足最基本的生理需求后才会产生更高层次需求[36]。农户首先需要获得一定的经济收益确保生存，而朝阳市农业生产的自然条件较差，十年九旱，人均耕地面积较小，粮食种植的边际收益相对较低，耕地生产不足以满足农户保障生计的基本需求。这不仅导致农户转换耕地用途，弃耕从事非农活动等[19,37]，也导致农户排斥绿色生产方式和技术，因此耕地数量和质量保护政策激励无法调动农户耕地保护意愿。具体来说，政府的土地用途管制政策直接限制了农民的部分农业经济活动，如限制农田用于挖塘养鱼、农田种树或改成果园等，致使农户的农业收入更低，而较低的补贴资金并不能够弥补由于农业经济活动限制所带来的损失，不能够明显改进农户的低收入状况[38]。因此，尽管土地用途管制政策强制农民经营农业[39]，但这是农户不得已的选择，并不意味着农户会真正提升耕地保护意愿。另外，相较于化肥，施用有机肥和高效低毒农药需要支出更多成本，如果政府可以对农户额外成本支出或正外部性进行经济补偿，那么农户可能对此会表现出较强意愿[22]。但根据实地调研发现，朝阳市农户不满意现有的补偿标准，导致了耕地生态保护政策激励无法进一步调动农户耕地保护意愿。赵连杰等[40]在对1023个农户的微观调查时发现，超过50%的农户对政府激励政策的长期性和稳定性表现出不信任。因此，这种政策激励环境的不确定性直接阻碍了农户进行耕地保护的积极性。

3.2 农户耕地保护认知对耕地保护意愿的影响

农户耕地保护认知对耕地保护意愿影响方面，模型结果总体显示假设2部分成立。其中，农户的耕地数量和质量保护认知中，农户对耕地用途的认知(M11)正向影响农户耕地保护意愿(Y)，说明较高的认知水平使农户认识到了合理使用与保护耕地资源的重要性与必要性。土地流转或建立新型经营主体认知(M13)在p＜5%水平上与农户耕地保护意愿(Y)为正相关关系，符合前期假设。结合调研数据发现，承包地面积较多的农户受益于规模化经营，能够从耕地中获得较高的收益，因此对土地流转认知和认可程度越高，越倾向于耕地保护。农业补贴政策认知(M12)与农户耕地保护意愿(Y)无相关关系，与假设2不符，这侧面反映出当前的补贴政策并未将经济刺激转化为农户耕地保护意愿。余威震等[22]发现政府补贴对提升农户耕地保护的作用较为有限，只有当农户意识到环境危机存在时才能发挥一定作用。

在农户耕地生态保护认知对耕地保护意愿影响方面，秸秆还田认知(M21)、有机肥和高效低毒农药认知(M22)、绿色生产技术培训认知(M23)、低碳生活方式认知(M24)在p＜1%水平上与耕地保护意愿(Y)为正相关关系，符合前期关于农户生态认知正向影响耕地保护意愿(Y)的假设。其中，低碳生活方式认知(M24)、绿色生产技术培训认知和有机肥(M23)、高效低毒农药认知(M22)的相关系数较大，分别为0.307，0.133，0.110。可能的解释是，尽管宣传可以提升农户认知水平，但农户更倾向于接受简单易懂的政策条款[37]，更关注与生产生活息息相关的农村环境[41]，因此与生态环境相关的认知对农户耕地保护意愿的影响更大。培训的过程让农户接受生态农业并提升生态认知[11]，较高的生态认知与农户参与相关培训意愿形成了良性循环，从而推动农户提升耕地保护意愿。另外，农户对秸秆还田的资源价值和环境保护效用了解的越全面，就越愿意采纳秸秆还田技术并进行耕地保护。因此，为了提升朝阳市农户耕地保护意愿，政府应该从以下几方面入手：调整农业补贴标准和形式，提升农户对农业补贴政策的认可和认知程度；加大对耕地质量和数量保护的宣传力度，并且考虑到新时代农户对生态环境拥有更多的诉求和期望，继续开展耕地生态保护相关政策宣传，以更好地激发农户耕地保护意愿。

3.3 农户耕地保护认知对耕地保护意愿的中介效应分析

根据中介效应检验步骤，首先检验政策激励对农户耕地保护意愿的直接效应，对应回归1，回归系数为0.221，通过了p＜1%水平的显著性检验(表4)，说明政策激励对农户耕地保护意愿有显著正向影响。耕地数量和质量保护政策激励中，回归4 中回归系数c不显著(表4)，说明相关政策激励与农户耕地保护意愿无相关关系，后续回归无意义，且农户耕地数量和质量保护认知不存在中介作用，与假设3 不符。耕地生态保护政策激励中，回归9 显示耕地生态保护政策激励和生态保护认知的回归系数分别在p＜10%和p＜1%水平显著，回归系数为0.068和0.513，并且回归系数由0.310降至0.068(表4)，表明生态认知在政策激励和农户耕地保护意愿中起到部分中介效应，与假设3相符。综上，假设3部分成立。Bootstrap区间检验如表5，耕地保护认知、耕地生态保护认知中介效应置信区间分别为[0.152,0.321]和[0.137,0.419]，置信区间均不包含0，说明中介效应显著；而耕地保护数量质量认知的中介效应置信区间分别为[-0.007,0.111]，置信区间包含0，说明中介效应不显著。

表4 政策激励、耕地保护认知与农户耕地保护意愿关系Table 4 Relationships among policy incentives, farmers' cognition and intention to protect cultivated land

表5 农户认知在政策激励与农户耕地保护意愿间的中介效应Bootstrap检验结果Table 5 Bootstrap test results of mediating effect of farmers' cognition on policy incentives and farmers' intention to protect cultivated land

以下原因可以解释上述现象。首先，耕地数量质量保护政策中的概念，如“基本农田保护”和“土地用途管制”为土地相关从业者熟知，但在农户中鲜为人知[15]，且调研发现政府对耕地数量质量保护政策实施效果一般，直接导致农户对其认知程度较低。另外，农户进行耕地保护的前提是获得相应的收益，保障生计。由于朝阳市农业生产受限于自然条件，目前的政府补贴相较于农户在生产和采取耕地保护行为过程中付出的成本相比较为微薄，耕地效益低下，那么此背景下农户产生耕地保护意愿可能是考虑到违反政策规定后带来的后果而做出的迫不得已的选择，而不是耕地数量质量保护的认知起作用。

4 讨论与结论

耕地保护是中央及地方政府、农民集体和农户等相关利益主体对耕地保护重要性的认知度、意愿和保护行为综合作用的结果[16]。未来能很好保护耕地者，其收入主要来源于耕地[42]。因此，研究以农业为本业的欠发达地区农户的耕地保护意愿影响因素，明确政府和农户在耕地保护中发挥的作用，可为提升耕地保护政策实施的效率、促进农户参与耕地保护提供理论依据。

本研究发现政策激励7 项政策中仅秸秆还田政策与耕地保护意愿为显著正相关，其他政策与耕地保护意愿并无显著相关关系。这说明近年来政府通过强力实施秸秆禁烧和利用核查[43]等手段发挥了政策激励的引导作用。然而作为理性经济人，农户在特定的社会经济和制度环境中会权衡自身利益进而作出经济活动优化选择[39]，比如选择成本低、见效快的化学农药来减轻生产投入压力[9,44]，当补贴方式和力度达不到农户的心里预期时会降低耕地保护的积极性等。陈美球等研究发现农业补贴政策对种植绿肥面积和施用农家肥基本没有发挥作用[24]。另外，由于宣传教育时间跨度长且见效慢[32]，在短期内一些政策无法提升农户的耕地保护意愿，造成了相关政策激励实施效果不佳的后果。因此，运用政策激励手段提高农户耕地保护意愿的关键在于通过建立地方政府耕地保护长效机制，结合实际调整补贴力度和形式，降低农户耕地保护的实施成本来提升农户的耕地保护意愿。

农户认知中除对农业补贴的认知，其他认知均正向显著影响耕地保护意愿。总体上，相较于耕地数量和质量保护认知，农户的生态保护认知与耕地保护意愿的相关性更显著，说明耕地生态保护认知水平的提高更能提升农户耕地保护意愿。一方面，耕地数量和质量保护中的一些概念在农户中普及度不高，比如大多数农户只是停留在知道“基本农田”这个词的阶段，而对于基本农田的内涵了解并不多[45]，这种认知的表面化直接限制了农户持续提升耕地保护意愿的可能性。在我国生态文明建设进程中，低碳绿色的生产生活方式已经通过多样的途径传递给农户，大部分农户形成了生态保护观念和认知，进而对耕地生态保护意愿起到了内在激励作用。尤其在耕地提供的经济收益持续下降的情况下，农户在生产学习过程中形成的生态理性和耕地保护过程中获得的精神满足感已经成为耕地保护的主导因素[46]。LI等[47]研究也表明农民意识到更多的环境价值是提高绿肥种植计划生态补偿政策可持续性的有效措施。这也在一定程度上解释了本文的另一发现，即农户生态认知在政策激励与耕地保护意愿中发挥中介效应，但耕地数量质量保护认知并没有中介效应。因此，在耕地质量和数量保护方面，应着重加强对农户的宣传教育力度，提升农户认知水平，并辅以必要的政策工具，确保农户理解并认同耕地保护政策的内涵及其重要性；在耕地生态保护方面，需要将生态认知作为推进农户耕地生态保护的重要抓手，加强农村生态环境保护的宣传教育，使农户充分认识到耕地保护的长远生态和环境效益。

本研究在现有研究基础上做出了一定创新。结合我国耕地三位一体保护内涵，将耕地的数量、质量和生态保护作为有机整体，将政策实施、农户认知与农户耕地保护意愿纳入同一分析框架，明确了欠发达地区农户耕地保护意愿的影响机制。主要结论为：(1)政策激励中，仅秸秆还田政策对农户耕地保护意愿产生显著正向影响，其他激励方式没有发挥作用。(2)农户认知中，对耕地用途的认知、土地流转或建立新型经营主体认知、秸秆还田认知、有机肥和高效低毒农药认知、绿色生产技术培训认知、低碳生活方式认知与农户耕地保护意愿为显著正相关关系，农业补贴政策认知与耕地保护意愿无相关关系。(3)农户的耕地生态保护认知在政策激励与农户耕地保护意愿中发挥中介效应，但农户耕地数量质量保护认知没有起到中介效应。

为实现欠发达地区耕地保护政策的有效落实，提升农户耕地保护意愿，实现耕地三位一体保护目标，本研究提出的建议为：（1）落实耕地保护政策激励，强化地方政府在耕地保护中的作用。政府不仅要依靠权威性和监督考核力度来提升政策效果，也要结合农户实际需求完善政策激励手段，充分发挥宣传培训等的政策效力，并根据本地自然条件和经济发展水平调整补贴力度和形式，从而降低农户耕地保护的实施成本，不断提高农户耕地保护积极性。(2)重视农户认知在提升耕地保护意愿中的作用，培养农户对耕地保护的综合素养。政府需要继续将提高生态认知作为推进耕地保护的重要抓手，并且加大对耕地质量和数量保护的宣传力度，通过扶持农村信息化建设来帮助农户掌握最新政策信息或通过新媒体来扩大耕地质量和数量保护相关信息的传递渠道，从而建立起农户对耕地保护的全面认知体系，以实现农户对数量、质量和生态保护认知真正的“内化于心”，提升农民自觉保护耕地的意愿。