推进高校项目支出预算绩效管理研究

谢黛楠

（作者单位：中国农业大学）

一、研究背景

（一）我国高等教育的重要地位

高等教育作为我国教育系统的重要组成部分，承载着国家拔尖创新人才培养、基础和前沿科学研究、社会服务等重要功能。

我国对高等教育非常重视，教育经费投入规模逐渐扩大。自2012 年教育部发布《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高〔2012〕4 号）以来，高等教育规模和经费投入逐年增长。我国高等教育办学规模和年毕业生人数已居世界首位，高等教育毛入学率从2012年的15%增长至2019 年的51.6%；财政教育支出占GDP比重从2012 年起，连续八年超过4%。即使是在我国经济增速放缓、国际形势严峻、国内财政收支矛盾加大的背景下，GDP 由2013 年的7.3%降低至2020 年的2.3%，而国家财政性教育经费增速却由2013 年的5.79%上升至2020 年的7.15%；2020 年教育经费在一般公共预算支出中占比16.47%，在一般公共预算的24 类支出项目中占比最高[1]。《中国教育现代化2035》中进一步明确了“保证国家财政性教育经费支出占GDP 的比例一般不低于4%，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减”[2]。

（二）高校预算绩效管理研究的重要意义

高等教育在我国具有战略高度的重要性，特别是在近年来国家财政收支矛盾加大的情况下，高等教育不再是规模扩张式的发展，而是追求内涵式发展，向资金使用要效益。如何建设教育强国，培养符合时代发展需要的人才，是解决现实问题的重要突破口，是提升国家核心竞争力的根本出发点。2020 年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”。预算管理是战略目标落实的手段。为了提升教育质量，预算绩效管理的重要性日益凸显。高校应坚持正确的办学思想，探索教育发展的规律，将培养拔尖创新人才、建设一流师资队伍、推进科技创新研究、促进社会服务融入绩效指标体系中，做实预算绩效管理，提升学校治理能力，切实提高资金的配置效率和使用效益。

（三）我国预算绩效管理的发展历程

近20 年，我国预算绩效管理发展的主要时间节点及事件如下：

2003 年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，正式开启了我国预算绩效评价工作；2005 年财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86 号）；2009 年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76 号）是关于绩效管理的第一个规范性文件，此后中央和地方开始逐步推进绩效试点评价工作。

2014 年新预算法发布，六次提到“绩效”，首次以法律形式将预算管理和绩效管理相结合；2015 年财政部印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88 号），首次对绩效目标的设定、审核、批复、调整和应用进行了详细的规定。

2017 年党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”；2018 年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，作为我国预算绩效管理里程碑式的文件，标志着我国预算绩效管理进入新的发展阶段，文件明确提出“力争用3 ～5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

2020 年财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），明确了项目支出绩效评价的对象和内容、评价指标和标准、组织管理与实施、结果应用及公开等方面的内容；2021 年财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号），进一步明确了绩效指标的设置思路、原则、类型和设置要求等方面的内容，成为绩效指标框架的最新标准[3]。

二、高校预算绩效管理发展现状

高校预算绩效管理工作目前还处于起步阶段。评价对象以项目支出为主，高校整体评价还未全面开展。评价方式以自评为主。高校财政项目和非财政项目自评已经全覆盖，但是委托第三方中介机构进行外部评价尚未广泛开展。财政部针对重点项目进行再评价，例如2020年、2021 年财政部预算评审中心分别组织第三方机构和专家对2017—2019 年累计81.03 亿元的中央高校基本科研业务费专项和2018—2020 年累计304.44 亿元的中央高校改善基本办学条件专项开展了绩效评价。通过评价，发现问题，总结经验，进一步加强项目管理，提高财政资金的使用效益，为下一步预算资金安排提供重要参考依据。

对于高校来说，目前预算绩效管理工作内容主要是填报“三张表格”：预算申报时填写《项目支出绩效目标申报表》，预算执行过程中填写《项目支出绩效监控表》，决算后填写《项目支出绩效自评表》。但是整个工作实际上只是在完成填表上报的工作程序，并没有深化管理改革。高校预算绩效管理未将绩效管理、项目管理与预算管理进行有机融合，一方面影响预算执行进度，另一方面影响资金使用效益。

三、高校项目支出预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理意识不足

由于利益出发点不同，政府和高校之间、高校和校内各部门之间都存在着委托代理的问题。用最小的成本获得最多的收益是委托方的利益所在，但这不是受托方的利益出发点。二者的利益出发点不同，导致二者对预算绩效管理的重视程度不同，部门之间协作不紧密，有些高校认为预算绩效管理是上级部门对学校工作的监督检查，有的工作人员甚至存在抵触情绪。基层单位、业务部门预算绩效管理意识不强，配合程度低，影响预算绩效管理的改革发展。预算绩效管理呈现“上级部门热，基层单位冷”“财务部门热、业务部门冷”的局面，难以合力完成预算绩效管理工作。

（二）顶层设计不完善

预算绩效管理改革的顺利实施有赖于完善的顶层设计，具体包括预算绩效管理制度建设、组织架构的建立。多数高校没有建立预算绩效管理相关制度，更没有对预算绩效管理各环节制定实施细则；组织架构尚未建立或者建立得不科学，各部门职责和分工不明确；绩效管理和预算管理相割裂，没有将绩效管理融入预算编制、执行和监督全过程管理中去；没有将绩效管理、预算管理和业务管理有机融合，建立各部门各环节衔接有序的工作机制。

（三）预算编制和安排不科学

1.项目库建设不完善

项目是国家政策、学校规划发展目标落实的载体，贯穿预算绩效管理事前评估、运行监控、事后评价的全过程，将预算管理和业务管理进行有效衔接。2021 年国务院印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”。

高校只有做好项目库建设，做实项目储备，才能为预算绩效管理奠定重要基础。但是，多数高校没有重视项目库建设，或者项目库建设形同虚设。一是缺乏项目库建设方面的制度文件。二是未将所有项目纳入项目库建设范围，影响后续预算安排的统筹能力。三是项目库未按照业务类型进行分类，而是按照资金类别进行划分，各资金口各自为政组织项目申报，导致项目安排交叉重复。四是项目事前评估不充分，没有对项目实施方案的可行性、必要性进行论证，影响后续预算执行和项目实施效果。五是项目库未进行排序管理，或者未根据轻重缓急的原则、未结合学校发展规划进行排序。六是项目库未进行三年滚动管理，项目未及时清理，存在大量僵尸项目。

2.预算编制不科学

一是预算与规划相脱节。规划的周期一般为3 ～5年的中长期，而预算编制是以年度为单位，中长期规划难以在年度预算中完全体现。此外，规划和预算往往分属不同的部门负责，各部门出于本位主义，难以从学校整体的角度进行考虑，导致跨部门沟通的成本较高、沟通效果不好。规划和预算相脱节导致规划难以实施，目标难落地，或者预算执行方向迷失，出现短期行为。

二是未对预算支出明细进行详细测算，缺乏预算评审，容易导致预算支出编制出现超标准、不合理的情况。例如，某工程项目预算编制未经过严格的预算评审，工程造价出现单价过高的问题。

三是预算安排没有充分考虑项目的特点，没有引导项目发挥最大的效益。例如，有些高校没有区分拔尖人才和普通人才，在“一流学科”人才中普通人才经费比例超过一半，或者经费支出多以劳务费、讲课费为主，难以实现培养拔尖创新人才的目标。

（四）绩效指标设定不合理

1.指标数量

存在指标设置过多的问题，过多的指标无法聚焦项目的效果。一般来说，项目支出的绩效指标在10 ～20个为宜，高校整体的指标在20 ～30 个为宜。

2.指标设置

绩效指标的设定是后续绩效运行监控、绩效评价和结果应用的重要依据，是衡量项目产出和效益的标尺。绩效指标分为一级指标、二级指标和三级指标。其中，一级指标和二级指标由财政部确定；三级指标由预算单位根据实际情况自行设置。以下是高校指标设置的常见问题。

（1）成本指标：成本指标主要包括经济成本指标、社会成本指标和生态成本指标。成本指标设置容易出现如下问题：若将成本指标制定为“在预算范围内”毫无意义，误将成本和投入画了等号；若将成本指标值制定为“成本节约率”，隐含着允许预算编制不准确，这和预算编制的要求相违背。

（2）产出指标：产出指标主要包括数量产出指标、质量产出指标和时效产出指标。产出指标设置容易出现如下问题：一是过度关注数量指标，但是产出数量值高不一定意味着资金使用有效。二是将质量指标和效益指标混淆，质量指标衡量的是产出的质量，如采购设备的质量，而效益指标衡量的是资金使用产生的效益，如设备的使用。三是时效指标多设置为“在规定时间内完成项目”，仅考虑了项目整体的完成时间，未考虑项目实施过程中关键时间节点的完成情况。

（3）效益指标：效益指标主要包括经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标。生态效益与高校关联不大，高校较少使用经济效益指标和生态效益指标。效益指标设置容易出现如下问题：效益指标设定过于宽泛，没有量化或对标，缺乏可衡量性。例如，效益指标多描述为“提高……水平”“改善……环境”，至于水平提高到什么程度，环境改善到什么程度，难以衡量。

（4）满意度指标：满意度指标主要是指服务对象满意度。满意度指标设置容易出现如下问题：一是服务对象确定不合理，如为疫情防控建立的校门人脸识别系统，服务对象应为学校管理层而非校内师生。二是满意度设置值过低，如图书馆文献资源购置项目，师生满意度设置为30%明显不合理。

3.指标权重

财政部对一级指标的权重进行了相关规定。二级指标和三级指标的权重由高校进行自行设定。指标权重设定时存在如下问题：一是一级指标权重未严格按照财政部规定进行设置，或者各级指标权重合计与上级指标权重不一致。二是指标权重设置不合理，误导项目执行方向。例如，某科研项目对论文发表数量这一数量指标权重设置较高，而高水平论文数量这一质量指标权重设置较低，容易导致科研人员追求论文数量的发表而忽视科研的质量和效果。

（五）绩效评价质量不高

高校绩效评价存在如下问题：一是有些高校绩效评价范围不全，未覆盖所有财政和非财政项目。二是绩效评价过度关注预算执行情况，形成奖励浪费的错误导向。三是高校层面对业务部门自评的复核力度和深度不够，业务部门“自己评自己”导致评价结果客观性不足。四是对于校内项目单位来说，要完成项目绩效自评、学校评价复核、第三方中介机构评价、上级部门再评价等多类绩效评价工作，项目单位将精力过多放在绩效评价工作上，不利于聚焦业务的开展。

此外，有些高校委托第三方中介机构进行外部绩效评价，有助于提高评价结果的科学性和公正性，但是外部绩效评价存在如下问题：一是由于委托方和被评价单位都是预算单位，第三方出于“取悦”委托方的考虑开展绩效评价，不利于提高绩效评价报告的客观性和公正性。二是评价客体量很大，若对金额较小且重要性程度不高的项目进行绩效评价，收取较高的中介费用，则不符合成本效益原则。三是中介机构对国家政策掌握深度不足，对高校情况了解程度有限，难以形成全面、客观的评价。

（六）结果应用效果不佳

绩效评价结果应用效果不佳主要表现在：一是绩效评价存在时滞性，上一年完成的项目，在第二年进行评价，评价结果在第三年进行应用。二是绩效评价结果很难与预算安排直接挂钩，有的项目是刚性支出不能随意削减，有的项目执行效果不好可能正是因为预算支持力度不足。三是绩效评价结果主要以报告的形式展示，没有提取报告内的关键信息，难以对项目绩效评价进行分析，或者横向进行对比。四是不能简单地依据评价得分进行项目之间的对比，如常规运行类项目成效的衡量方式就是产出类指标，比较容易实现；科研创新类项目成效的衡量方式是效益类指标，相对于常规运行类项目来说更难实现，如果简单地依据评价得分进行对比，容易挫伤科研人员研究的积极性，不利于创新科研活动的开展[4]。

四、提升高校项目支出预算绩效管理水平的建议

（一）加大宣传培训力度，增强预算绩效管理意识

全面预算绩效管理是全局性、系统性的工作，需要全校各部门密切配合，全员参与，通力完成。预算绩效管理工作看似只是在填写表格、撰写报告，其实是融合了业务、绩效和预算的多角度、多层次的管理，是对学校各项工作投入、产出和效益的深入分析和总结，需要各部门之间信息有效对接、工作密切协作。高校各部门应充分沟通，处理好“办事”和“花钱”的关系，将业务规划与预算管理进行有机融合。高校应加大宣传培训力度，增强预算绩效管理意识，建立激励约束机制，使二者目标和利益趋同，缓解委托代理问题。

（二）加强顶层设计，完善制度建设和组织架构

一是加强制度建设。制度的建立，不仅是确定规则和程序的过程，更是实现目标的一种权威性手段、一种约束管理。预算绩效管理方面的制度建设应包括绩效目标管理、事前评估、运行监控、绩效评价和结果应用五个方面的内容。可以根据实际情况，将上述五个内容集合在一个文件内，也可以将这五个内容分别制定成不同的文件。各个学校根据自身管理需要，可以逐步细化文件内容，建立相应的实施细则或者工作方案，不断完善预算绩效管理制度体系建设[5]。

二是建立健全组织架构。党委常委会、校长办公会是学校预算绩效管理的决策机构；成立预算绩效管理领导小组，负责审议绩效管理制度和工作中的重要事项；领导小组下设办公室作为日常办事机构，一般设在财务部门，负责绩效评价的日常工作；各项目实行归口职能部门管理，如“双一流”项目由发展规划处归口管理，教育教学项目由本科生院归口管理，科研项目由科学技术发展研究院归口管理，设备购置项目由国有资产管理处归口管理，工程项目由基建处归口管理；各预算执行单位负责组织实施本单位预算绩效管理的具体工作。通过明确各部门职责和分工，细化工作任务，形成工作联动机制，保证预算绩效管理系统的协调运转。

（三）做好项目库建设，科学进行预算编制和安排

1.做好项目库建设，做实项目储备

项目是预算管理的基本单元。项目作为基本单元的优势：对于项目负责人来说，能够了解其负责的项目具体情况；对于学校来说，可以加强预算的精细化管理，也有助于对预算进行汇总统计；对于教育部、财政部来说，能够更加针对性进行精准监督和管理。

做好项目库建设，要注意以下几点：一是项目库建设要依据中期规划，不要受预算年度限制，以事定费，理顺花钱和办事的关系，让“资金跟着项目走”；二是要做好项目事前评估，项目经过评估论证通过后方可入库，挤出项目的“水分”；三是要做好项目的排序管理，将预算优先安排到目标明确、方案合理、筹资合规、投入经济的项目上去，从源头提高预算编制的科学性，防止资金沉淀；四是加强业财融合，将项目申报、论证评审、项目执行和项目验收与项目预算编制、执行和监督全过程有机衔接。

2.加强预算评审，科学进行预算安排

预算就是规划的具体行动方案。高校应探索建立周期性预算平衡，将中长期规划分解成年度预算、将年度预算细化成具体项目；将年度预算安排与三年中期预算、五年发展规划相衔接，实现预算管理跨期平衡。

为了提高预算编制的科学性，高校应编写各类项目的《预算申报指南》，明确项目申报文本填报的格式、口径和要求，项目单位必须细化项目实施方案和预算支出明细；通过三方比价、委托专家等方式加强对预算支出的评审，重点关注预算支出的完整性、可行性、必要性和合理性，压减超标或者不合理支出，从源头防止资金沉淀；科学进行预算安排，统筹财政和非财政资金，注意项目的协同管理。

（四）做好绩效目标管理，科学设定绩效指标

1.建立绩效指标体系，合理设置绩效指标

与绩效指标体系相关的政策文件是2013 年财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号）和2021 年财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号），前者为政策、部门整体、项目支出搭建了绩效评价共性指标框架，后者建立了项目支出一级指标和二级指标框架，但是高校尚未建立领域内整体或项目支出绩效指标体系。

不能一刀切，不能按照一个模板套用所有的高校，应建立数据共享平台、上下联动、共同建立绩效指标体系。高校应结合办学特点、发展目标设定绩效指标体系。下面是对各指标设置的相关建议。

（1）成本指标：建议增设预算管理类指标，将成本控制反映在预算编制管理过程中，将成本节约反映在预算执行管理过程中。

（2）产出指标：数量指标不应设置过多，要合并同类的指标。时效指标应根据项目工期，设置各关键节点的时效指标，对项目的执行进行有效控制。

（3）效益指标：效益指标应尽量进行量化，难以量化的可以进行对标。

（4）满意度指标：要确定好服务对象，指标评价时可通过问卷调查等方式进行衡量。

2.确定指标标准，为评价提供依据

指标值一般是预算单位或者项目单位自行设置。指标标准是衡量指标值的尺度，是绩效评价和结果应用的重要参考依据。一般来说，指标标准按照行业标准、计划标准、历史标准进行设定。为确定指标标准，还可考虑将不同项目单位或者不同高校的项目进行横向对比，或者委托专家进行充分的论证。

3.确定关键指标，科学设置指标权重

财政部对一级指标权重进行了相关规定，二级和三级指标权重由高校自行设置。指标权重的高低意味着指标的关键程度。例如，对于基础研究类科研项目，应将权重侧重于产出类、数量类指标；对于应用类科研项目，应将权重侧重于效益类指标。

4.指标维护和调整

指标设定后，不是一成不变的，要随着预算的调整或者环境变化及时进行动态维护。指标体系要随着社会经济发展、物价水平变动、财力状况变化而动态调整。

（五）严格进行绩效运行监控，确保目标顺利实现

一是加强预算刚性约束，减少预算调剂。在项目执行过程中，严格按预算批复使用经费。学校应定期审查项目经费的使用情况，严查超预算、无预算或预算外支出。对不符合经费使用要求、不按照批复的经费预算执行的项目及时通知项目负责人，严令限期整改。但是也要注意的是，预算执行过程中会发生各种情况，执行不可能完全按照预算安排进行，应允许一定范围内的调剂。因此，要在允许的范围内对预算调剂放权，同时对预算调剂的幅度和范围进行控制。

二是要对预算执行进度和绩效目标实现程度进行双监控。定期出具资金执行简报，发现数据背后的业务问题，与归口管理部门和业务部门深入沟通，全面跟踪；组织项目单位填报《绩效目标执行监控表》，发现绩效实现程度与原定目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正，保证项目顺利完成，实现预期绩效目标。

（六）做实绩效评价，提高评价结果质量

1.确定评价对象和评价周期

高校应依据业务对评价对象进行划分，对项目整体进行评价。例如，有的项目由财政资金和非财政资金两方面支持，若按照资金分别进行评价，不能够掌握业务整体的情况。此外，对于跨年度的项目，短期难以见效，要对项目整体进行跨年度的评价，让教学人员专心工作、科研人员安心研究，防止出现短期行为。

2.提高评价结果质量

为了提高自评结果的质量，学校层面需要加强对项目单位自评结果的复核。必要时委托第三方中介机构，选取金额重大、重要程度高或者随机抽查的方式对项目进行外部评价，充分利用专家经验等外部力量。委托第三方中介机构进行评价时，要注意选择行业经验丰富、资质信誉好的机构。

3.深入分析评价结果

对于绩效评价结果偏差，无论正负偏差都要写原因。完成值若远小于设定值，说明没有完成既定目标，或者既定目标设置过高；完成值若远大于设定值，说明情况发生改变导致超额完成目标，或者目标设置偏低。此外，要深入分析偏差原因，若因项目管理导致偏差，则应梳理原因，改进管理；若因环境发生变化导致绩效目标值变化，则应及时调整目标。

（七）积极探索结果应用，提高结果应用效果

建立结果应用管理台账，列明绩效评价方式、得分、存在的关键问题、取得的重大成效及改进措施。结果应用时，不要过度关注预算执行情况，不要刻意追求预算100%执行完毕，可以根据项目实际情况设定一个比例。比如，工程维修类项目执行率达到97%即可。对评价发现的重大问题，如存在不合规情况、资金使用效益严重低下，应明确责任承担主体，加大惩罚力度。

五、结语

为做好预算绩效管理，高校应坚持“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的原则。在预算编制环节明确绩效目标，体现学校年度工作目标任务；对预算的执行过程和完成结果实行全面追踪问效，积极探索结果应用，形成事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价的预算绩效全过程管理。高校应从预算绩效管理改革入手，提升资金使用效益和学校治理能力[6]。