协同治理视域下农村人居环境整治提升路径研究

卫小希

摘要：农村人居环境整治提升是乡村治理面临的一个重大挑战，关乎广大农民的生活质量。文章以河北省Z镇为例，以协同治理为分析框架，阐述Z镇人居环境整治提升的实践，从主体、合作和制度协同三个角度对河北省Z镇人居环境整治提升困境进行了分析，在此基础上，提出了农村人居环境协同治理的路径，以期对农村人居环境整治提升提供一定的借鉴。

关键词：人居环境；协同共治；乡村治理

文章编号：1674-7437（2023）07-0043-03       中国图书分类号：D422.6        文章标识码：A

农村人居环境整治提升是乡村振兴战略实施过程中关键的一步，国家对此给予了高度关注。2018年的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了持续改善农村人居环境的战略目标[1]。2021年12月中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》提出，要巩固拓展农村人居环境整治三年行动成果，全面提升农村人居環境质量[2]。由此可见，中央文件为实施农村人居环境整治提升指明了发展方向和目标任务。河北省Z镇积极落实党中央和国务院出台的各项规章制度，在农村人居环境方面探索形成了一套自己的经验，但该镇在人居环境整治中也存在诸多问题。因此，结合Z镇实际，探讨其在农村人居环境整治过程中面临的困境与协同治理的实现路径，以为农村人居环境整治提升行动提供借鉴，尤为必要。

1   文献综述

学界对于改善农村人居环境从多个角度进行研究，主要分为四种：第一，政府方面。徐瑾（2017）[3]指出要强调政府在农村环境保护中的主导地位，在农村环境监管过程中，政府要起主导作用，强化政府对环境监管的法律责任。第二，市场方面。张燕妮、黄六招、张国磊（2022）[4]以PPP模式为农村环境治理的切入点，打破传统的政府作为单一治理主体的模式，发挥市场在资源配置中的基础性作用。杜焱强、刘瀚斌、陈利根（2020）[5]以农村生活垃圾处理为案例，阐述了PPP模式的有效性及内容，指出了在农村人居环境整治中PPP模式可以通过灵活机制的方式介入。第三，社区方面。黄云凌（2020）[6]基于社区能力视角，指出农村人居环境整治与农村社区息息相关。第四，村民方面。冷波（2021）[7]指出在农村人居环境治理中通过设置村落理事会激活村民自治，树立农民的主体地位，提出“行政引领自治”的模式。罗萍嘉、苗晏凯（2019）[8]基于村民参与治理视角，提出要以村民为根本，激发村民自主治理，让村民从内心深处感受到自己是乡村的主人。综上，关于农村人居环境整治的相关研究已经形成了较为丰富的研究成果，但在协同治理视域下论证农村人居环境整治提升何以可能、如何可行等方面仍存在一定的空间。

2   协同治理视域下农村人居环境整治提升的实践探索

2.1   协同治理的生成逻辑

首先，协同治理具有政策保障。2021年中央办公厅、国务院办公厅出台的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》明确指出，要构建“政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”[2]。其次，协同治理要有多元主体共同参与。在农村人居环境整治提升过程中，政府要强化其引导支持方面的积极作用，市场要发挥助推作用，同时，要以村民的需求为出发点，应在尊重农民意愿、保障农民的权益的基础上，鼓励农民积极参与到农村人居环境整治提升行动中。最后，协同治理有技术支持。随着互联网技术的发展，实现了多元主体从线上与线下的结合，为协同治理提供了平台，改善了以往主体间沟通不畅的问题，提高农民现代信息素养[9]。

2.2   河北省Z镇农村人居环境整治提升的实践探索

河北省Z镇位于县城中心东北部，交通便利，吸引许多企业前来设厂，这也给Z镇带来了相应的经济收益，但同时也引发了环境脏乱、污水横流、私搭乱建等环境问题，导致人居环境质量下降。Z镇因势利导、顺应民意，与各主体协同治理，力求打造人居环境优美、民风淳朴、安定和谐的新村庄。

2.2.1   主体协同：形成政府主导、农民主体、市场辅助的多元参与机制

Z镇强调全镇一盘棋，举办人居环境擂台赛，以现场观摩和交流座谈的方式，使得有关部门及各村庄积极地参与到人居环境整治提升工作中。在协同治理的过程中，最主要的参与者是村民，农村人居环境整治是否有效、环境是否改善与村民的日常生活有着密不可分的联系。Z镇采取“村民选人员，村民提建议”的方式，让广大村民成为参与者、受益者、决策者，发挥村民的主体作用，使村民的个人与村集体的利益紧密结合在一起，形成“有事好商量”的协商议事氛围。环保企业在人居环境整治过程中承担了辅助者与支撑者的角色，在垃圾治理方面提供了垃圾分类的垃圾桶、环卫车及垃圾清理人员。

2.2.2   制度协同：以构建长效管理机制为核心

构建长效管理制度，实行建管并重，实现生活垃圾、污水、厕所改造等一体化运行管护。首先，设置了奖惩措施与村庄环境卫生管理体制。对随意倾倒垃圾、污水乱排的等现象依据考评办法严格处罚，对于遵守规章制度的行为进行奖励。其次，将改善农村人居环境为突破口，推行“网格员包片、党员包户、村民自治”的长效管护模式。完善村级网格化管理，网格员不定期对网格内厕所改造、垃圾倾倒以及污水排放的处理情况进行走访，以网格为单位做到村内外卫生的日常管护，确保清洁效果常态化保持。

2.2.3   内容协同：统筹推进农村人居环境整治提升工作

河北省Z镇在农村人居环境整治提升过程中，首先，聚焦于废弃坑塘、房前屋后闲置地，科学利用废弃物，打造生态宜居的生活空间；其次，将人居环境整治提升与乡村治理体系改革相结合，将人居环境整治的公共基础设施管护融入乡风文明建设活动中，统筹规划。再次，为解决Z镇农村人居环境整治提升的资金问题，提高村镇环保基础设施的质量，Z镇镇政府积极对接环保企业，为乡村环境基础设施建设提供了资金支持，在村庄内建设公园、老年活动中心等。最后，随着互联网技术的发展，河北省Z镇将政府与村民的交流平台从线下转变为线上，“微信群”为主要的交流和传达方式，以线上线下相结合的方式，让更多的村民参与到农村人居环境整治提升中。

3   农村人居环境整治提升的现实困境

3.1   主体困境：治理主体的参与积极性低

一是Z镇人居环境整治提升工作推进缓慢。Z镇镇政府作为基层行政单位，不仅有人居环境整治提升方面的工作，同时还有其它日常事务性工作，需要消耗大量的人力、物力，导致农村人居环境质量的改善进展缓慢。二是村民作为重要主体力量，农村生活质量的好坏与村民有着直接的联系，但是在农村人居环境整治提升过程中，Z镇乡村村民的参与意识较低，村民主体作用的发挥不足。三是环保企业的参与积极性低。由于农村环卫面积广、基础设施损坏率高，很难形成规模化、标准化的垃圾分类和清理转运体系，这些因素使得环保企业参与农村人居环境整治提升的积极性低。

3.2   合作困境：主体之间难以形成合力

在农村人居环境整治提升过程中，各主体之间在合作中面临着许多问题。一是农村人居环境整治涉及多个主体，各主体在价值取向、利益诉求等方面存在分歧，在具体的实践过程中难以统一行动，出现相互推诿的现象，阻碍了治理工作的开展。二是各主体在农村人居环境整治过程中缺乏信任，导致协同困难，政府与村民之间的信任是协同治理的基础，但由于社会的快速发展，由以往的熟人社会转变为半熟人社会，主体之间信任的缺乏，影响了人居环境的整治效果。

3.3   制度困境：治理制度不完善

监督管理机制不健全导致农村人居环境整治提升工作进行缓慢。在村级层面上，未建立村民环境监督制度，导致部分区域出现脏乱差反弹的现象。虽然设立了相应的奖励惩罚制度，但是对于接受奖惩的标准没有进行规定，奖惩尺度不一，最终使奖励惩罚制度流于表面，使得农村人居环境整治提升工作无法按照既定目标展开实施。

4   农村人居环境协同治理的实现路径

4.1   治理价值理念：协同共治的基础

在治理价值理念方面，首先，要明确“以人為本”的理念。在农村人居环境整治中，村民是环境改善的关键，同时也是协同治理目标实现的基础，为此，必须要改善村民对于农村人居环境整治提升的看法，让村民自觉地参与到其中[10]。通过这种“理念传输”的方式，既能加速提升农村生活环境的质量，又能让村民对乡村的认同感和归属感得到加强。其次，协同治理的关键就是责任意识，指的是基层政府、村“两委”、村民、企业等多元主体在参与到农村人居环境整治提升等公共事务中展现出的责任感[11]。在农村人居环境整治提升过程中，及时对各主体做出的举措进行登记，完善奖惩的具体条例，对于那些在垃圾治理过程中积极主动参与的各个主体进行物质奖励，而对于那些不主动遵守的主体，设置相应的惩罚，这样，既可以加强各个主体之间的集体意识，也加强了各主体之间的信任，做到信息的透明公开。企业作为农村人居环境协同治理的重要载体，要积极主动地承担起社会责任。政府要通过政策的支持和引导引入市场主体，通过契约的方式约定各主体之间的责任。

4.2   治理主体的参与：协同共治的根本

首先，乡镇政府要发挥自己的统筹协调作用，精准定位自己的职能，创新农村人居环境整治提升方式，善于运用网络技术，形成多元的协作平台，使其成为多元主体对话与协商的重要媒介，以便于各主体之间的沟通，促进各主体之间相互协作。其次，村民可通过电视媒体、公告栏和微信群聊的方式主动了解学习人居环境整治的相关宣传与政策以及关于垃圾治理、污水处理、厕所改革等方面的知识，改善认知偏差，强化自身的主体意识，自觉地参与到人居环境整治提升行为中，合法合规合理地表达自己的意见。最后，环保企业在农村人居环境整治提升中应起到辅助作用，企业要注重自己的科研开发水平和自主创新能力，研发出便于农村人居环境整治提升的技术，满足其治理的技术需求。同时，乡镇政府要给予环保企业一定的支持，如人才支持、金融支持、政策引导等。

4.3   治理制度完善：协同共治的前提

首先，建立信息共享平台。在农村人居环境整治提升过程中，治理信息是否公开会影响到协同治理的效果。网络技术的广泛应用为各主体进行平等协商提供了良好的环境，通过搭建开放共享的交流平台，建立基层政府、村“两委”、环保企业、村民等多方协同的规定，公示相关数据资料及下一步的治理措施，以满足各主体对于人居环境整治信息的需求，协调各个主体之间的利益[12]。通过公告栏、公众号等方式公开信息，设置“红黑墙”，各主体之间可以相互监督与交流，政府可以收集村民和企业对于农村人居环境整治提升的建议，村民也可以对企业和政府的工作进行监督，而环保企业也可以结合收集到的建议不断完善自己的技术。其次，健全长效的监督管理机制[13]。在农村人居环境整治提升过程中，应当对各个主体的权利、责任和义务进行清楚的界定，并构建相应的监督管理机制，使各个主体规范参与到垃圾治理中，防止各主体之间产生相互推诿的现象；设置公益岗，公益岗位的保洁员对村民不规范行为进行监督；同时，村民也可以对农户、党员干部等治理人员的失职行为进行监督与举报，让多元主体更深入地参与到农村人居环境整治提升过程中，实现长效管理与可持续发展。

5   结束语

农村人居环境整治提升是一项长期性、全局性、系统性的任务，在协同治理视域下，通过多方协调和协作，进而形成一套相对稳定、科学合理的协调机制。借助政府的财政资金、政策工具及职能划分，激励村民从被动到主动参与，并积极引入环保企业力量为Z镇农村人居环境整治提升提供技术与资源，解决人居环境整治提升中面临的技术难题，将各主体的资源有机地整合到农村人居环境整治提升中，以实现稳定且持续的目标。

参考文献：

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[2]中国政府网.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》[EB/OL].（2021-12-05）[2021-12-05].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-12/05/content_5655984.htm.

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[8]罗萍嘉，苗晏凯.“外因到内生”：村民参与视角下乡村人居环境改善影响机制研究——以徐州市吴邵村为例[J].农村经济，2019（10）：101-108.

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[13]胡溢轩，童志锋.环境协同共治模式何以可能：制度、技术与参与——以农村垃圾治理的“安吉模式”为例[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2020，47（03）：88-97.