乡村振兴目标下贵州土地整治实施路径思考

赵眸宇，王 涛，谢元贵，廖小锋，2，金 桃，2，潘伯娟，2，董艳艳，2

（1.贵州科学院,贵州 贵阳 550001；2.贵州省土地绿色整治工程研究中心，贵州 贵阳 550001）

土地整治作为巩固脱贫攻坚成果的有效途径、实现国家粮食安全的重要保障、落实乡村振兴战略的主要抓手，在乡村建设发展历程中发挥了提高资源利用效率、改善资源利用条件、促进乡村转型发展等方面的显著作用。贵州省推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，走具有贵州特色的乡村振兴之路，应有效推进贵州土地整治。

1 土地整治现状

1.1 耕地资源现状

贵州省的自然地理格局是“九山半水半分田”，旱地多水田少、陡坡耕地占比大、耕地资源质量等级差、集中连片度低、石漠化问题突出，耕地资源稀缺。根据贵州省第三次全国国土调查领导小组办公室、贵州省自然资源厅、贵州省统计局发布的《贵州省第三次全国国土调查主要数据公报》数据，全省耕地3472620 hm2，仅占土地总面积的21.39%，其中旱地占比高达74.42%。全省位于2°及以下坡度的耕地145400 hm2，仅占全省耕地的4.19%（图1）。

图1 贵州耕地地类比重、坡度情况

1.2 耕地占补平衡现状

根据贵州省自然资源厅发布的2017—2021年《贵州省自然资源公报》数据，5年来全省获批建设用地2842 宗，新增建设用地年均占用耕地7432.46 hm2，其中2018年占用耕地规模最大，为9689.30 hm2。虽然5年来全省通过土地整治补充耕地36980.29 hm2，且几乎呈现增长态势，但年均补充耕地仅为7396.06 hm2，低于耕地占用面积。此外，截至2021年年底，黔东南州16 个县、市中的9 个县市的耕地占补平衡指标库中的补充耕地数量处于负数，即亏欠状态，全省完成耕地占补平衡困难（图2）。

图2 贵州耕地占补情况

1.3 新增耕地流转现状

根据2017—2021年《贵州省自然资源公报》数据，全省开展土地整治工作，累计投入资金116.29 亿元， 总规模303846.60 hm2。2020—2022年贵州省新增耕地指标流转平台成交数据显示，成交新增耕地指标共计564 宗，流转新增耕地5352.50 hm2（其中水田指标2346.36 hm2），粮食产能4650.1 t，省内统筹流转补充耕地指标5999.20 hm2，成交金额52.4 亿元（图3）。

图3 贵州新增耕地流转情况

2 土地整治实施存在问题

2.1 耕地后备资源不理想

当前，贵州省土地整治工作中面临着可开垦未利用土地稀缺、提质改造资源分布零散、农村建设用地复垦难、整治后期效益无法发挥等问题[1]。一是全省耕地后备资源总量严重不足，且相当一部分资源处于极度缺水区域，全省现有未利用土地后备资源总量小、分布散、开垦难及潜在水田后备资源稀缺等矛盾突出。二是由于全省规模以上坝区耕地、千亩连片缓坡耕地等较为集中的耕地区域基本已实施土地整治，其余需要开展提质改造的耕地主要分布在相对零散地块，存在位置偏远、坡度较大、质量等别低、基础设施条件差等问题，开展提质改造难度大、投资高。三是在农村人口城镇化转移驱动下，大量农村家庭“修新房、留老房”“一户多宅”“空心村”现象频出，受“祖屋”传统观念及利益分配机制不健全等影响，以宅基地为主的农村建设用地腾退复垦实施难度大。

2.2 财政资金投入困难

近年来，贵州省土地整治经费投入规模明显下降。一是从2017年起，新增建设用地土地有偿使用费由政府性基金预算调整转列为一般公共预算，新设立的中央财政“土地整治工作专项”将重点支持高标准农田建设、土地整治重大工程和灾毁耕地复垦等工作[2]。贵州省本级、县级“土地整治工作专项”尽管得到中央财政高标准农田建设补助专项资金支持，但由于县级财政配套投入得不到保障，全省土地整治项目投入规模缩减。二是土地整治资金来源主要以新增费、土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等政府财政资金为主，资金来源渠道较为单一、资金浮动较大、存在一定滞后性，且未形成有效的资金筹措与运作机制，进一步造成土地整治项目难以高质量完成。

2.3 整治后期效益不足

土地整治实施后，产业资金、产业技术、产业人才、耕作意识缺位等问题，造成规模化、集约化、产业化乃至品牌化的土地整治“后效益”无从发力[3]。一是土地整治项目设计初期虽然征求县、乡、村多层级意见，并与当地资源实际、农业产业发展相结合做出长远规划，但多数整治实施后仍按传统小、散经营模式实施耕种利用，从而使得土地整治激发农业产业发展，助推乡村振兴功能埋没。二是贵州耕地碎片化、土层耕力贫瘠、耕地宜机化条件差、设施配套保障低等问题导致农业耕作劳动强度大[4]，农村青壮劳动力向城镇转移造成农村有效劳动力不足，粮食生产收益低进一步造成农民粮食生产意愿弱，继而“非粮化”和“弃耕”现象突出。三是传统的保护和监管方法已难以满足新形势下耕地数量质量变化、永久基本农田、占补平衡、耕地“非农化”“非粮化”等多维监管目标需求，仅靠人力开展调查监测，造成人财物的大量投入、时效性低、现势性不强，无法实现“早预警、早发现、早制止”。

2.4 保护意识薄弱、激励政策欠缺

土地整治参与主体的保护意识和积极性决定着土地整治实施能否取得真正成效和可持续化发展[5]。一是耕地权益主体涉及面广，耕地“粮食化”利用认知难以全面贯彻，部分农民保护耕地的法规政策意识淡薄。二是逐级责任考核尚未落实，耕地保护责任并未形成制度化、常态化、社会化，耕地保护意识亟待加强。三是目前耕地保护侧重于刚性法规政策责任，耕地保护利用配套激励政策有待完善，需要推动耕地保护的“被动责任”向“主动作为”转变，激发耕地粮食化利用意愿。

3 土地整治助推乡村振兴实施路径思考

3.1 国内常见土地整治模式

在土地整治的运行过程中，主要分为传统土地整治模式和社会资本参与模式。

一是传统土地整治多为财政主导下的政府购买服务模式，由政府承担全部的资金、技术、管理风险。资金上，目前除中央财政设有高标准农田建设专项资金外，地方各级财政土地整治预算普遍吃紧，显然土地整治由财政投入的传统模式已不可持续。技术上，第三方技术服务机构技术实力、创新能力及政策理解良莠不齐，为项目运行埋下技术风险。管理上，部分县级部门在土地整治领域缺乏复合型管理技术人才，导致监管不及时、不到位，造成项目竣工数量、质量指标不如预期，甚至超期未完成。此外，土地整治新增耕地的挖掘生产主要由自然资源部门负责组织实施，表现为传统的土地开发、土地整理、土地复垦、城乡建设用地增减挂钩及近年来试点的全域土地综合整治，且多以土地开发为主，存在地方政府未统筹考虑各类涉及耕地的建设项目有机整合补充耕地事务，其他行业部门系列治理等项目无新增耕地挖掘建设任务，造成土地整治新增耕地靶区资源损失。因此，采用传统模式开展土地整治存在资金、技术、管理层面的多重短板，亟须加强资源整合。

二是多元化资金投入的社会资本参与模式，根据投资主体的不同可分为自主投资（如以奖代投的宇田模式、以奖代补的广西“大块并小块”模式）、与政府合作（BOT-PPP 的河间模式、BT-PPP 的陕西模式）、公益参与（公益组织、个人等与政府及其部门合作，如重庆的“地票”模式、土地交易的“成都模式”、土地信托的“益阳模式”等）3 种不同的模式，有效解决了传统土地整治模式下资金来源单一及资金流动滞后等问题，却形成了投资回报不理想、后期管护不善、市场竞争不当等壁垒。投资回报上，地方政府和政府授权各级国有技术机构部门负责实施指标交易具体事务，新增耕地指标交易款项的流转在时限上直接影响资本方的利益回报，阻碍土地整治顺利开展。后期管护上，部分社会资本参与土地整治主要目的仍为利用土地整治平台追求利益最大化，后期管护运营不到位，耕地“非农化”“非粮化”现象时有发生，整治项目社会效益和生态效益得不到保障。市场竞争上，部分企业在资质未齐备情况下，抢占资源进行开发，扰乱正常市场秩序，造成不良竞争，阻碍项目实施。

随着耕地占补平衡政策逐步深入和从严实施，对单纯追求新增耕地数量的传统土地整治、社会资本参与土地整治补充耕地模式带来了严峻挑战，传统的“逻辑核查”“现场人工核查”等手段已不能满足新形势下的新要求。尽管部分地区细化管理，提出了基层政府管护模式、分部门管护模式、村集体管护模式、农业协会管护模式、专业机构管护模式和受益农户管护模式等[6]，力图通过具体操作中采用建后移交的模式解决管护主体不明确、权责划分不清晰和资金投入无法保障等问题，但管护效果因受区域自然环境、经济环境、政策环境、人文环境等影响，具体地区同一管护模式应用效果差异较大。

3.2 助推乡村振兴土地整治实施路径

推进乡村振兴战略加快农业农村现代化的关键在于路径的选择。针对当前土地整治运行模式存在的问题症结，结合新形势下粮食安全、耕地保护及乡村振兴对土地整治提出的内在要求，基于土地整治全生命周期，进行顶层设计、模式构建与运维保障的综合性统筹，实现土地整治助推乡村振兴的根本性变革（图4）。

图4 土地整治助推乡村振兴实施路径

加强顶层设计。基于土地整治全生命周期的精准管理角度，围绕业务运行的前、中、后各阶段统筹开展工作[7]，建立政府、部门、村集体、群众等利益方均可接受的合规可行的耕地保护利用长效运行机制，按照“投（土地整治投资）+建（土地整治建设）+经（在土地整治项目区通过流转土地、“三变”模式运用等方式开展农业产业化乃至三次产业融合发展经营）”一体化全链条路径，充分保障土地整治全生命周期各环节“前、中、后”每阶段需求，进一步形成耕地保护利用效益高效发挥的出发点和落脚点。

构建有效模式。由于土地整治活动牵涉面广、综合性强、涉及方杂，为切实保障各方诉求，以“地方政府+行业部门+投资主体+土地权益集体+土地权益个体”为利益共同体，建立一套高效可行的利益联结机制，有助于新形势下土地整治全生命周期任务的顺利开展。一是对于地方政府在不投入资金的前提下，既实施了县域土地整治落实耕地“数量、质量、生态”三位一体保护任务，又通过留存的部分土地整治耕地占补平衡指标实现了财政创收，促进县域经济社会发展推动乡村振兴。二是行业部门履行了高质量保护耕地、高标准守护粮食安全的职能职责，并为助推乡村振兴战略实施提供了实践范例。三是选择资信良好且愿意反哺“三农”事业的各级各类国有资本作为投资主体，既能缓和各级财政资金紧张态势，又无社会资本逐利商业性，通过应分配土地整治耕地占补平衡指标交易，取得国有资本成本回收、合理收益和可持续滚动发展的可靠保障，并在后期土地有效利用运行中，将收益就地投资，为农村发展作出贡献，履行好国有企业担当和责任。四是土地权益集体在土地整治后效益中，产业得到融合发展，集体经济发展壮大，支撑当地村集体实现自主乡村振兴。五是土地权益个体回乡发展，可选择成为新型农民就地就业、就地再创业，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，共同富裕助推乡村振兴。

科学运维保障。土地整治助推乡村振兴的关键在于后期效益的有力发挥，实现农业产业乃至“接二连三”的架构与自我造血，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“实施藏粮于地,藏粮于技”的战略举措[8]，集地理地质学、生物学、农林学、检测检验、信息化等领域学科基础的科研院所，为土地整治提供全流程、全链条、全方位的科技支撑与运维保障，实现耕地、种子、农业等生产技术科技突破应用，在新形势下加速将传统农业向现代农业、智慧农业和绿色农业转型升级。

4 结语

根据“投+建+经”一体化全链条路径，构建“地方政府+行业部门+投资主体+土地权益集体+土地权益个体”的权益主体利益联结机制，依托科技支撑有效运维，多维度搭建起政策、资本、科研、产业“桥梁”，促进要素多元流动，助力乡村“资源—资本—资产”动态积累，切实优化国土空间布局、增强资源环境承载力、修复受损自然生态系统、提升国土生态安全水平、长效稳定产业发展等，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，助推乡村振兴开新局，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。