农业保险对农业产出的影响机理与对策研究*

◎张宇驰 欧阳涛

一、引言

农业保险是我国政府应对“三农”问题、促进农业经济发展的主要工具，能够为提升农业产出、保障粮食安全等工作有序进行提供支持。2022 年，我国在“强农惠农政策”中明确指出需要进一步提升农业保险保费补贴比例，如中央财政对于中西部省份、东北省份种植业主体对应的保险保费补贴比例进行适当提升，由之前的35%或40%直接统一提升至45%，使得产量大县能够实现补贴政策全覆盖，这不仅有助于激发农户参与农业保险的热情，也能够为农业经济可持续发展带来积极影响。农业保险与常规灾后救济存在一定差异，需以农户为主体，由农户支付一定保费，在风险转移的模式下保障农业稳定发展。在灾害出现之后，农业保险能够统筹民间资本资源，降低政府财政压力，并切实提升抗灾能力。除此之外，农业保险不光能够有效降低灾害事件对于农业经济发展的影响，也能够更好挖掘农户参与生产经营的热情，为农村地区先进技术工具普及提供推动力。在这样的背景下，探究农业保险对农业产出的影响及农业保险的发展现状具有重要的意义。

二、农业保险对农业产业的影响机理

（一）提升农业生产经营技术水平

农业生产经营涉及的技术内容较多，在农业技术水平提升过程中，需关注技术创新活动开展。国内外学者对技术进步能够为经济发展带来的积极影响做出众多论述，在农业经济过往发展历程中，农业技术进步也能够推动农业生产经营能力提升。农业技术一般是指与农业生产、加工以及农村生活相关的科学技术，如种养殖技术、化肥产品创新、农业资源高效开发利用等。从整体角度而言，农业技术进步能够促进农业生产经营水平提升，为市场提供高品质农产品，同时也能够更好普及农业先进技术和生产经营理念。但农业技术创新也同样或面临一定风险，尤其农业产业本身具有特殊性，在技术创新的过程中容易遭遇失败。首先，农业领域技术创新周期相对较长，这主要是由于农作物生长规律不同，且受自然条件影响较大；第二，农业技术创新往往缺乏参照，属于前沿科研课题，因此成功率不高；第三，农业技术创新较难在短时间内获得全面推广，一些农业先进技术在普及时需关注是否满足当地实际需要，或考虑是否匹配农户文化素质和农业生产能力。因此农业技术创新推广需面临一些不确定性因素，造成农户在生产经营中较难充分应对可能面临的风险事件，而农业保险能够为农户带来风险转移帮助，从而有助于农业经济稳定发展。农业保险可以分散参保者农业生产经营风险，引导农户积极参与技术创新和新技术运用，这一方面可以提升农业生产经营水平，另一方面也能够提高农业生产资源开发利用效果，为农业产业长效发展打牢基础。

（二）促进农作物规模化生产

我国人多地少，所采用的农业经营模式主要以家庭为单位，在推动家庭联产承包责任制之后，整体农业生产效率相对较低，且随着时间推移和新型城镇化建设推进，我国农业比较收益进一步下降，这也导致农户生产经营积极性降低。有效应对农村地区小规模分散生产经营的现象，需从全局角度出发推动农作物规模化生产。长期以来，家庭为单位的农业生产经营具有风险较小的特点，但全面推动农业规模化、集约化发展，会造成参与主体面临技术层面、经济层面以及市场层面风险，且农产品营销也容易面临困难，而农业领域经营主体普遍风险抵抗能力不足。农业保险可以分散农业生产经营风险，使得参保者提高农业规模化生产的热情，且在风险分散之后，社会资本能够积极参与农业领域发展，助推农业生产经营单位扩大自身生产规模，而农业保险单位所获得的农业保费资金能够直接以金融资金注入的方式为农村基建设施完善、规模化生产、先进技术引入等带来资金支持。在新经济形势下，农业适度规模经营能够助推农业现代化发展，为农户经济收入增加、农业社会效益提升、农产品品牌价值提高带来帮助。

（三）优化农业生产结构

农业生产结构通常被认为是一定区域内的农业产业内部生产经营组成，且这些生产经营主体之间存在一定关联，一般可通过农林牧副渔等细分产业所占比例进行表示。优化农业生产结构，需要结合市场供需关系变化，梳理不同农业细分产业发展需求，使得农业生产能够满足社会发展需要。我国农业存在弱质性特点，同时农业保险具有准公共物品的特征，因此农业保险市场发展与政府支持之间存在密切关联，这是由于农业保险中的一定比例保费来自政府补贴。如福建省水稻种植户在进行农业保险购买时，可获得政府提供的保费补贴，其中中央政府及省级政府提供七成，市县级政府提供一成。但受农业产业特殊性以及政府财政压力影响，政府难以对所有农业经济活动相关的险种提供补贴，即便是已广泛推广的农业保险补贴险种，相应的补贴比例也存在差异。目前中央财政主要补贴与民生建设、粮食保障有关的农业保险险种，如稻谷、玉米、薯类等，地方财政优先考虑具备当地特色且可以展现比较优势的农业保险险种，如当前福建省政府对茶叶、食用菌等特色农业产业经营发展提供一定的保险补贴。由此可见，政策性农业保险制度在制定和实施过程中，与政府扶持倾向存在关联，或推动弱势农产品生产加工，或促进特色农业产业进一步发展，这意味着农户通常会结合政府导向开展农作物种植，且会倾向于种植保费补贴相对较大的农作物。政策性农业保险制度能够对区域农业生产结构进行一定优化，使得农业产业生产要素得到统筹，确保农产品能够满足市场需求，从而为农户带来更多经济收入。

（四）完善银保互动机制

我国农村信贷业务规模逐年提升，与农业保险相比能够获得更多农户关注，所形成的信息网络也更为完善。农业保险和农村信贷之间具有一定共通之处，如目标客户对象基本一致、业务范围相似等，因此保险公司可在农村信贷业务主体处获得相应资源。我国农村信贷市场较为成熟，可以为保险公司带来基础设施支持，这一方面能够提高保险公司信息收集能力，另一方面也能够规避由于信息不对称而引发的市场风险。而农业保险体系完善，也可以推动农村信贷市场进一步发展，这是由于农业保险可以缓解农村金融单位风险压力，为普惠金融政策实施创造良好的外部环境，并有助于提高农户对于金融产品的关注度，因此为农村金融单位长效发展带来机会。农业保险制度健全可以使得金融机构、保险公司之间的信息交流更为密切，相应的银保互动机制更加完善，进而共同为农业产业整体发展提供支持。

总体而言，农业保险能够结合四种渠道推动农业经济发展，具体包括提升农业生产经营技术水平、促进农作物规模化生产、优化农业生产结构和完善银保互动机制，这些渠道均能够在一定程度上推动农业竞争力提升，为农户收入增加、农村社会发展带来正向影响。但由于农业经营风险存在不确定性，保险公司承保热情较低，农业保险整体发展仍然较为缓慢，既有政府、保险公司层面的，也有农户层面的原因。

三、当前我国农业保险发展存在的问题

（一）基于政府层面的问题分析

1.财政补贴力度不够且资金拨付滞后。2008 年，我国政策性农业保险全面启动后，财政补贴开始在农业保险中起作用。通过财政拨付的方式为农业保险提供一定比例的保费补贴，能够大幅降低农户保费压力，使得农户能够提高主动参与农业保险的积极性，进而有力推动农业保险市场繁荣。但财政补贴往往在农业保险保费中所占比例较大，而财政补贴资金在实际工作中往往存在着“仅部分到位”“正在拨付”等情况，使得开展农业保险业务的保险公司不得不先行垫付赔付资金，长此以往可能会造成保险公司资金链的断裂。同时，这种“补贴难落实”的现象也会严重打击保险公司开展农业保险的业务积极性，使得承保农业保险的经营机构数量不足，难以满足农业保险的业务需求。

2.农业巨灾保险机制缺失。受地理位置及气候因素的影响，我国农业生产屡遭自然灾害的毁坏。仅2021 年湖北省的农作物受灾面积就高达2487.9 千公顷，损失惨重，承包机构为此支付了4.77 亿元赔付金。任何商业化保险公司都是以盈利为目的的，对于小额赔付保险公司具有一定的承受能力，但是过高的赔付率会导致保险公司入不敷出，难以维持公司的正常运转。在缺失巨灾保险机制的情况下，一旦大型灾害发生的频率过高，就会加重保险公司的赔付压力，严重时甚至会导致保险公司濒临破产。然而，我国许多地方目前还并未建立较为完善的农业巨灾保险机制，使得巨灾发生时保险公司无法有效转移或分散自身所承担的赔付风险，从而导致保险公司的农业保险业务难以继续大范围开展下去，进而限制农村经济的发展。

3.相关法律法规不健全。拥有与农业保险相配套的法律法规是农业保险快速、健康发展的保障，许多国家都依据各自农业保险的概况制定了相匹配的法律规范，以作为农业保险顺利开展的坚强后盾。然而，湖北省农业保险在经历了四个发展阶段、几十年的发展历程后，在保障水平等方面取得了一定程度上的进步，但湖北省政府却并未以省农业保险的发展特色与经营情况为依据对农业保险的组织形式、保险责任、保险金额等方面做出明确的法律规定。这使得湖北农业保险在具体的实施过程中缺乏相关的法律依据，各保险公司在开展农业保险业务时只能以银保监会及《农业保险条例》的相关指导精神为执行依据。缺乏法律的制约，保险公司在经营农业保险的过程中行为较为随意不规范，不光会造成农业保险难以全面展现保障农业生产经营的功能，也不利于农业保险参与主体权益维护。

（二）基于保险公司层面的问题分析

1.农业保险险种不全，保险产品体系单一。截至2021 年，我国农业保险仅有16 个中央财政补贴险种，仅占中国农业保险财政补贴险种总数的37.5%。虽然我国各地区根据地域特色试点发展了一些特色农业保险业务，例如茶叶险、烟叶险、山羊养殖保险等，但这些特色险种仅存在于少数试点区域，并未全面覆盖到全国，不能满足广大农户的需求。除此之外，受传统农业思想的影响，农业保险的投保人主要是经营面积小、经营数量少的小农户。农业市场十分分散，农业保险产品体系单一，差异化不明显，这种传统的经营方式难以满足新时期现代农业与新型经营主体的发展。农业保险险种不够全面，覆盖面不广，保险产品体系单一，缺乏能够满足市场需求的专属性产品，使得湖北省农业生产过程中的许多风险仍暴露在外，没有得到有效的分散。这不仅不利于保险公司对农业保险业务的拓展，减少了农户参保的成交量，而且增加了承保机构的赔付风险压力。

2.成本费用高、利润低，保险公司经营困难。商业性保险公司经营的第一原则是利润，当农业保险经营成本高于经营收益产生负效应时，就会造成保险公司农险业务上的收不抵支。这必然会降低保险公司对农业保险的承保积极性，使得农户面临的农业风险不能被有效地分散出去，最终导致保险公司与农户双方利益均受损。经营农业保险业务的公司正面临着经营成本过高，公司业务推广积极性不足、经营收入低于预期的问题，造成保险公司普遍并不倾向于扩大农业保险业务范围，许多保险公司仅仅是为了促进其他保险业务在农村地区的发展才勉强维持农业保险业务的发展。造成农业保险经营成本居高不下的原因主要有以下三点：一是农业保险依托于农业生产，农业生产的分散性及交通的不便利使得农业保险经营也十分分散，这导致保险公司在宣传、承保、定损及理赔上成本过高，收益有限；二是农业每年因自然灾害造成的损失额都十分庞大，从而导致赔付率居过高；三是农业保险投保人即农户受文化背景、生活环境等因素的影响诚信意识较差，关于农险投保人道德风险及逆向选择的问题十分严重，骗保、重复索保及假保真赔的不良事件时有发生，大大增加了农业保险承保机构的理赔费用及赔付支出，从而给承保机构造成巨大的损失，缩小了本就微小的利润空间。

（三）基于农户层面的问题分析

1.对农业保险认知不足，投保意愿较低。农业保险的开展能够有效分散农业经营风险，保障广大农户的切身利益。但农户是否购买农业保险会受到农户对农业保险的了解程度、农户对农业损失承担方式的选择、农户家庭年收入水平以及农户对农业灾害损失的承受范围等因素的影响。造成农户投保意愿低、农业保险有效需求不足的原因主要有以下三个：一是对农业保险的宣传力度不够。农村本就保险意识相对淡薄的地方，宣传力度不够使农户无法准确和充分了解农业保险，难以深入明白农业保险对于降低农业风险、保障农民收入的重要性，使得农户的参保积极性无法得到提高；二是农业保险的许多条款专业性太强、复杂难懂。农户受教育水平的制约难以准确理解保险条款的真正含义，从而对农业保险产生抵触情绪，这严重阻碍了农户购买农业保险的积极性；三是受传统思想的影响，农户在面对自然灾害造成的农业损失时，主要以自身承担为主，或者通过政府救济来转嫁部分损失。

2.保障水平低，赔付不够物化成本。农业保险是一种能够有效降低农业风险的保障方式，其目的就是为了降低农民因灾受损的程度，保障农民收入水平。农业保险在三十多年的发展历程中，农业保险覆盖面逐年扩大，参保农户也日益增多。但农业保险的保额赔付在多数理赔案件中都难以抵消农业生产的物化成本，保障水平过低。再加上农业保险理赔过程烦琐，耗时过长，农户从开始索赔到最后收到赔付金额需要耗费四个月左右，其间农户的资料收集及交通成本也至少过百，使得广大农户对农业保险为农民谋福利的宗旨持观望态度。以湖北省水稻保险为例，参保农户只需缴纳25%的保费即3.5 元/亩，就可以在水稻秧苗田间存活后至成熟收割这段保险期间享受因暴雨、洪涝、霜冻、冰雹等自然灾害造成的经济损失的赔付金额200 元/亩。但是水稻的如种子、肥料等直接物化成本合计约500-600 元/亩，当遭遇严重的自然灾害后二百元的赔付额度实际上难以弥补农户的损失，并不能真正起到保障农户收入的作用。

四、推动我国农业保险发展的政策研究

（一）基于政府层面的政策建议

1.优化农业保险财政补贴制度。财政补贴是农业保险发展最基本、最重要的保障，是一种能够通过影响农户参保需求增加社会福利的有效率的经济手段，无数国家、地区政府都希望通过政府补贴这一措施来促进农业保险的快速健康发展。例如，美国联邦政府就积极地运用了财政补贴措施，不仅有效降低了农业保险赔付率，使其赔付率保持在70%以下，而且有效地促进了美国农业经济的发展。农业保险财政补贴机制的缺失或是财政补贴力度不够、财政补贴资金到位不及时等都会严重降低农业保险的有效需求或有效供给，甚至导致承保机构出现严重亏损。因此，加强政府财政补贴力度，优化农业保险财政补贴机制对切实保障农业发展，维护农民利益具有至关重要的作用。

2.建立、健全农业巨灾保险机制。我国自然灾害频发，自然灾害的不可控性使得农业风险愈发增大，每年因洪涝、干旱、霜冻等气候灾害而引发的农业损失较大。虽然农业保险可以分散一些农业风险，同时政府财政补贴和自然灾害救济费也能弥补一定损失，但对保险公司和投保人--农户而言还远远不够。对保险公司而言，巨额的赔付会严重影响公司的财务稳定与正常经营，甚至会造成保险公司业务资金入不敷出而引发破产危机；对投保人--农户而言，即使农业保险保额赔付能弥补因灾致成的农业生产损失，但是保额有限，难以完全覆盖农户的损失，直接降低了农户的家庭收入水平。因此，建立、健全农业巨灾保险机制十分必要，对增强农户对农业生产过程中遭遇的大型灾害的抵抗能力具有重要作用。这就要求我们在满足市场需求的前提下，积极建立各级政府与保险公司共同参与的巨灾风险保障体系。

（二）基于保险公司层面的政策建议

1.丰富农业保险品种，增加可保风险的种类。现阶段农户对水稻、棉花、油菜和能繁母猪的投保意愿都较为强烈。除此之外，农户对水果、蔬菜、水产养殖等险种也具有较大的投保需求。因此，农业保险经营机构应在现有农险品种的基础上，积极开发农业保险新品种，将农户种植或养殖比重较大的农作物和畜禽纳入农业保险新品种的开发范围内，争取使农业保险能够覆盖绝大部分农产品，实现农产品“有保可依”。农业生产经常因遭受自然灾害而损失惨重，严重影响了农业生产的正常进行和农民的生活水平。因此，农业保险应紧密贴合农户的需求，依据湖北省农业生产的实际情况，逐步丰富农业保险品种，把洪灾、旱灾、霜冻、病虫害等农户最担心的灾害纳入可保风险，从而增加农户的投保意愿，扩大农业保险的覆盖率。

2.推进农业保险再保险，降低保险公司经营风险。农业保险再保险作为“保险中的保险”，其目的在于为农业保险的发展保驾护航，是对农业巨灾风险保障机制的补充。在农业保险的发展过程中如果只单纯地依靠农业巨灾风险保障机制，无法保证农业风险能够得到有效防范与分散，连续多次遭遇巨灾损失可能会给农业保险承保机构造成巨大的财务压力。推进农业保险再保险，可以部分分散承保机构的赔付风险，从而使赔付率保持在农业保险公司可接受的合理范围内。缺少政府的支持，农业保险再保险业务就无法持续开展下去，构建农业保险再保险体制的愿望也将破灭。因此，政府必须为农业保险再保险的发展提供多方面的支持，如财政支持、法律保障等，为农业保险的健康可持续发展提供强有力的再保险保障。

（三）基于农户层面的政策建议

1.加大农业保险的宣传力度，扩大有效需求。受文化水平等因素的影响，大部分农民根本不能真正了解农业保险对分散农业风险、保障农民收入的重要性，因此不少农户缺乏参与农业保险的热情，这使得农业保险业务推广面临困境。针对此问题，政府及农业保险经营机构都要积极宣传农业保险，帮助农户更好地认识农业保险，从而提高农户的参保意愿。对政府来说，要充分利用其行政手段或法律手段，通过免费发放农业保险宣传册或利用电视、网络、报纸等宣传途径，使农户对农业保险的保障内容、保费比率、保险赔付原则等内容有更清楚的认识，帮助农户做出更有利于自身利益的决策；对保险公司来说，可以通过在农村刷墙体广告的途径来提高农户对农业保险的认知欲，醒目的标语可以迅速地吸引农户的关注。此外，保险公司还可以通过在农村大肆宣传农户获益良多的理赔案例以及耐心为农户解答关于农业保险的疑惑等方式，来达到扩大农业保险参保面的目的。

2.适当提高农业保险的保障水平。作为一种特殊的险种，农业保险的保障水平应呈现出由低到高的发展趋势。初期保费较低，保障水平也较低，随着农业保险发展到一定的程度，其保障水平也应随着提升到较高的水平，至少能够满足农户的保险需求。但是在发展三十多年后，农业保险的保障水平仍然不高，再加上农业生产投入的逐年增多，保险赔付金额与农户物化成本之间的差距越来越大，这更加削弱了农户的投保积极性。因此，为了提高农户的投保意愿，促进农业保险的发展，必须结合农业保险的发展现状及农业生产情况适当调整农业保险的保障内容，提高农业保险的保障水平。