我国粮食供需格局演变与开放条件下的粮食安全政策研究

◎张陆

我国作为一个农业大国，用接近9%的耕地面积为全世界近20%的国家和人口输送粮食，因此粮食安全一直是我们需要密切关注的重要问题。改革开放以来，我国农业飞速发展，粮食产量也迅速提升，满足了许多国家的粮食需求。但是目前我国的粮食市场也面临着产量增加、进口量多、储备量和自给率低的状况，以及设施成本、人力成本和土地成本不断提高的问题。同时，我国也是世界上人口最多、粮食需求量最大的国家，目前我国还处在工业化进程中，对于粮食需求的刚性增长依然会延续较长时间。

随着国内外政治、经济局势的变化以及受到近两年疫情蔓延的影响，我国粮食供需矛盾具有更深层次的体现。从供给方面看，我国粮食产量提升受到资源因素和其他支持性要素的限制，耕地数量和质量有所下降、农业产业化发展缓慢、农业生态治理滞后、生产经营成本增加等，再加上科技应用推广水平较低、生产过度以及库存量超标等为粮食安全埋下了隐患。从需求上看，商品粮需求不断提升，为粮食供给带来了不小的压力。此外，粮食市场存在的价格倒挂、产需缺口明显、结构性危机等也一定程度上威胁着粮食安全。为了重新梳理粮食供需格局演变、保障粮食安全，我们需要在农产品自给基础上，将对外开放背景下的适度进口也纳入我国的粮食安全战略体系中。对此，党和政府提出要构建以国内大循环为主，国内外双向循环为辅的多元化发展模式，要将发展的焦点转向推动内需，将稳定内需作为我们维护粮食安全的基础措施。

一、我国粮食供给格局的演变

我国的粮食供给整体比较充足，但是随着资源生态、支持性要素和成本收益的限制，增产压力越来越大，也需要通过提升储备量和适当进口来调整。

（一）粮食生产的具体情况

我国的粮食种植面积的变化按照时间分析，可以划分为四个阶段：1978 至1998 年，我国的种植面积逐渐呈波动下降趋势；1998 至2003 年粮食种植面积直线下降；2013 至2016 年粮食种植面积大幅度提升；2016 年至今，粮食播种面积又开始逐步下降。粮食产量也经历了四个阶段：1978 至1998 年，粮食产量呈现波动式上升；1998 至2003 年，由于种植面积的减少而导致了粮食产量下降；2003 至2015 年，是粮食产量持续递增的一个阶段。［1］主要是由于我国在这一期间相继出台了一系列促进粮食生产的扶持政策，为产量提升带来了非常好的效果；第四阶段就是2015 年至今，粮食产量依然维持波动式上涨。整体来说，我国的粮食单产水平是在持续提升的，总产量也在增加，人均粮食拥有量也普遍高于国际平均水平。但是我国的粮食自给率却存在较大的浮动，从2000 年开始保持在100%左右，到2010 年下降到90%，之后一直在下降，直到2017 年已经跌到了接近80%，处在世界安全标准的90%之外了，此后，则开始有所缓解，到了2019 年，水稻、小麦和玉米这三类粮食作物的自给率达到98%以上。另外，我们还需要处理不断吃紧的非粮化问题所引发的粮食生产危机，使得未来粮食产量的大幅度增长面临很大难度。

（二）粮食生产面临的资源和生产要素的束缚

首先，我国的粮食生产受到土地资源和水资源以及生态环境的限制。第一，目前我国的土地资源存在质量和数量两方面的限制，一方面，由于建设占用、生态退耕还林和农业产业结构调整，人均耕地面积不断缩小。另一方面，受到自然灾害以及过度的耕种和养护不及时等因素影响，耕地质量，尤其是优质耕地质量提升困难。第二，水资源限制。我国的水资源供给原本就不足，降水量低、空间分布不均衡也进一步加剧了粮食种植的水资源束缚。从时间上看，大部分耕种地域的降水量时间仅占全年的四分之一，在空间上，水资源则是东南最大、越往西北则越少，水资源和耕地资源的配比不合理。水资源灌溉应用效率低和开发过度同时存在，为生态安全带来了很大的隐患。第三，环境治理危机。化肥、农药、农业塑膜等使用不科学和治理不及时打破了原有的生态平衡，也造成了耕地质量下降和水土流失问题。

其次，其他支持性要素的限制。我国的粮食生产面临着技术、资金、人才等支持性要素投入不足和生产成本高、收益率低的问题。第一，技术制约。目前我国农业科技的贡献率较低，农业技术研发资金投入不足，科技成果推广转化率不高，这说明了我国农业科技成果没有很好的作用于生产力的提升，科技创新水平较低。农业技术推广体系不完善，推广人才缺乏。第二，其他要素制约。在引导农业走向现代化的道路上，资金和劳动力都面临着离农化和非粮化的危机，生产要素开始朝着非粮种植和非农产业发展。大部分青壮年劳动力也开始选择进城务工，导致农田荒置，农村发展“空心化”的状况。第三，收益成本限制。近几年，随着我国种粮收益的下滑，再加上人口的流动，使得农民粮食种植的热情受到了影响，再加上单产较低，成本升高，使得我们在国际竞争中处于下风。

（三）粮食存储和进口情况

首先，我国的粮食存储主要包含政府储备、政策性存储和企业市场化存储以及个别的农户个人行为的存粮。新中国刚成立的时候，由于我们面临粮食短缺，因此库存量较少。到了改革开放以后，通过农业市场结构的改革，我们开始逐步发展粮食种植，粮食产量增加，因此库存量也开始提升。现阶段我国的各类粮食储备都比较充足。其次，从粮食进口综合情况来看，我国的粮食贸易逆差局势突出，随着对外开放的不断深化，我国的经济结构、消费结构和农业生产成本都受到了一定的冲击。粮食进口数量增加，而出口量则一直维持在较低的水平。我国粮食进口国中小麦的进口国主要是加拿大、法国和俄罗斯等，玉米向乌克兰、美国等进口，而水稻则主要来自巴基斯坦、泰国等。维持粮食的适度进口不仅能够满足我国的粮食需求，也有助于减轻国内粮食生产压力，是我们在生态资源和技术推广限制下保障粮食安全的必然要求。

二、我国粮食需求的基本情况

目前我国的粮食需求情况还比较平稳也相对充足，但是由于我们的消费结构、人口结构和消费理念转变的影响，需求趋势开始朝着多元化的方向发展。现阶段我国的粮食产量还比较稳定，也能够满足国民的基本消费需求。从空间结构上看，我国农村居民的人均粮食消费占整个消费比例要远高于城市居民，这主要受到收入高低、消费习惯和饮食习惯的影响。再分析其变化趋势，城乡居民的整体人均粮食消费呈逐渐下降。而肉蛋奶等农产品的消费趋势则在平稳中稍有增加，这其中，由于城乡差距和受到这些农产品的价格较高的影响，城镇居民人均肉蛋奶消费要高于农村。

随着我国人口数量的增加、饮食结构的优化、人口流动和非农产业的提升。我国粮食需求在很长时间内将维持刚性增长业态，而粮食生产能力由于各项限制提升缓慢，因此粮食的供求关系将长时间处于边缘化平衡状态中。［2］首先，人口数量的增加带动粮食消费需求上涨，人口带来的供给压力依然长期存在。其次，我国居民的饮食结构在不断优化，基本温饱消费开始下降，养殖用粮和工业用粮开始增加，因此粮食需求总量仍表现为上升趋势。最后是人口结构的不断变化也带动了粮食消费需求的提升。改革开放以来，我国陆续出台了城乡一体化和新型城镇化的发展战略，大量农民向城镇转移，也对我们的粮食消费总需求带来了很大的影响。

粮食需求优质化、多元化。消费观念的转变让我们对优质、高端和丰富的粮食品类有了更多的需求。随着我们生活质量的提升，我们的消费理念不仅限于吃得饱，而是转向优质化和多样化，这就推动了粮食深加工的发展，也提升了整体性的原粮需求。这种多元化的需求必须依托于粮食育种技术的研发和推广，否则就只能通过“削肥减药”的绿色食品来提升粮食的口感和质量，但是这又和粮食单产的要求形成矛盾。另外，面对居民消费结构的优化和绿色优质农产品的供应不足的情况，农产品的结构性问题也逐渐“浮出水面”。虽然我们一直在进行农业结构调整，优质农产品持续增加，但是依然面临着低端产品较多的局面。据估测，未来很长一段时间我们的众多粮食品种例如稻谷、小麦、大豆等，为了缓解供需不平衡，还需要利用进口来协调。

粮食产业链面临整体性产后损耗。产后耗损是目前的国际化难题，一般发展中国家高于发达国家，产后损耗的恢复，会增加粮食供给和，降低粮食需求。首先是粮食的收割、存放、运输、加工和市场化等环节都会发生一定程度的损耗。其次，我们还面临着食物普遍性浪费严重问题，也为粮食安全和粮食需求带了极大的威胁。随着我们生活收入水平的提升，外出就餐的比例占整个饮食结构的很大部分，而且还在不断升高，使得餐桌上的浪费量和浪费率都持续增加。

三、开放条件下保障粮食安全的政策建议

随着我国对外开放的持续加深，国际粮食市场已经成为我国粮食供给结构的关键组成部分，同时也为我们的粮食安全带来了一定的冲击。国际粮食市场的波动性、未知性的风险加剧，通过分析我国现阶段的粮食供需格局演变，可以看出降低粮食成本、提升管国际竞争力势在必行。因此，我们要从构建具有国际竞争力的粮食生产机制、设立符合国际规则的粮食贸易政策、完善稳定的粮食供应体系、参与整合粮食安全国际化治理，从而保障我国的粮食安全。

第一，转变粮食安全的目标机制，完成从产量向竞争力的改革。要完成我们粮食安全理念的蜕变，适当调整我们粮食高产量和高自给率的生产方向，将关注点放在怎样降低粮食生产成本和提升国际竞争力上，进而保障粮食安全。一方面，要深入探究我们粮食生产成本不断上升的重要影响因素，寻找有针对性和指向性的解决模式，着力降低粮食生产成本，构筑竞争优势，例如可以借助土地大规模经营、农业机械化含量增加、培育新型农业人才，降低农业生产的人工成本；［3］加紧研发优质作物品种、提升科技研发和农业技术推广，来增强土地种植的单产率和资源高效利用率；加大政府农业资金扶持力度，用公共投资取代个人投资来减轻农民的粮食生产压力；另一方面，也可以借助丰富农产品品类、提升农产品附加值来实现差异化竞争以填补成本上的弱势，通过高端化品质和品牌打造，步入优质低价的竞争道路；通过产业融合、农产品深加工，创新产业模式，来促进我国农业产业链的升级，重塑综合竞争力。

第二，创新农业支持保护体系，将国内粮食贸易支持规则与国际要求更好衔接。根据国际规则的要求，敏锐挖掘我国民生的焦点，将对外开放视角下提升国际竞争力的农业改革和完善我国的农业支持保护体系相结合。首先，我们要优化国际规则限制下的补贴手段，发挥规则允许的补贴空间的最优利用价值。二是要系统分析对外贸易规则的具体内容，通过增强使用规则的意识和水平，来探索国内支持与这些规则之间的契合程度。三是在国际规则商讨和制定的过程中，我们要加强参与，通过提出合理的建议来促进和引导贸易规则的优化和改革。一方面，在对外贸易中涉及的国内支持规则对不同发展水平的国家之间存在区别对待问题，要在未来的谈判和商讨中进行纠正和调整，推动贸易公平的实现。另一方面，在国际对外贸易架构下的农业改革中，我们也要发挥重要的话语权，在粮食安全储备、国内粮食贸易支持，以及出口要求等议题研讨上发挥关键作用，尽量促成谈判有利结果。

第三，建立我国在外部市场的应用管控机制，提升风险管控的主动性。积极提升我国对外开放背景下的粮食市场运营能力和资源配置水平，要主动出击，提升风险预警，加大力度完善设防和管控机制，来分解和降低国际粮食贸易中的输入风险。首先，要增加粮食进口来源路径，打造健康稳定的国际粮源贸易链。其次是要强化支持和保护性政策空间，提升农产品进口整合水平。由于我国协调粮食进口的有效方法受限，急需在未来的贸易商榷中积极维护粮食关税不让、贸易配额稳定、国内支持空间不被弱化。同时，加强贸易救济的应用水平，依照反倾销、反补贴和保障措施的相关协定，使得我们在国际贸易发展中，能够为调节粮食进口保留合理的空间。最后，要及时设置农产品进口监管和产业侵害预警机制，构筑快速反应措施。我们要贯彻落实大规模农产品的国际市场监测、预判和警示，健全农产品贸易侵害补偿政策，积极向受损害的产业、区域和农户施以援手，帮助他们优化生产结构、增强竞争力，通过自身能力的提升来应对国际竞争。

第四，提升粮食安全国际治理和制度创新的话语权，营造健康的外部市场环境。妥善处理国际贸易和外部资源与推动我国粮食安全之间的关系，不光需要提升对进口风险的防控水平，更需要我们先发制人，利用和其他国家或者国际组织的密切合作，积极营造一个健康的国际粮食市场化环境，构筑粮食安全的有利格局。一方面，要正确看待“引进来”和“走出去”这两个对外贸易模式，将两者有机结合，加强农业贸易和对外投资。利用“引进来”，在粮食贸易、境外资本和高新技术的支持下，弥补国内粮食供应的缺口；利用“走出去”，加强我们在农业国际资源和国际市场竞争中的竞争能力。［4］在对外开放的背景下，可以扶持具备条件的企业率先实现“走出去”，通过产业链的优化重组，深化对国际产业市场的掌控。另一方面，要构筑我们在粮食安全国际治理中的话语权，帮助构建良好的治理秩序。尤其是当下全球都面临着新冠疫情的持续蔓延和未来很长一段时间的疫情常态化，我国要在打造人类命运共同体的基础上，与世界携手，共击疫情，通力配合实现全球粮食生产供应的充足，扭转世界范围内的粮食安全困局，实现粮食贸易稳定。同时我们还要在国际治理体系制定中发挥成员国作用，增强世界粮食安全措施的统一性和协调性，推进共讨共建共享的国际治理观。

粮食生产是与国计民生相结合的重要议题，本文主要通过分析我国粮食主产区的需求和供应的具体格局演化，了解我们粮食供应发展历史、现阶段存在的一些限制因素以及未来的趋势走向。挖掘其中潜在的粮食安全问题，进而在对外开放的背景下，探索通过怎样的措施，来保障在国际贸易竞争和粮食输入进口的过程中，实现我国粮食安全的稳定发展。