“三治融合”视域下社会资本参与乡村治理的逻辑理路及政策建议*

◎白晓明

新型城镇化进程中乡村社会结构发生了深刻变化，在乡村社会治理过程中原来的社会网络体系遭到了严重破坏。村民之间的关系变得疏离，社会资本匮乏，乡村治理面临着前所未有的挑战和困难。乡村作为基层自治组织，在治理过程中一旦内部治理能力弱化，原有制度体系失效，就会导致相关政策落实不畅。因此，从乡村治理角度看，需要重新理顺乡村社会治理结构及各主体之间的利益关系，通过德治、法治、自治等融合治理的方式，持续推进乡村治理能力现代化。

一、“三治融合”背景下乡村治理的现实挑战与力量来源

在乡村治理现代化进程中，乡村治理新问题不断出现，多元利益主体的诉求越来越迫切，进一步加大了乡村治理难度，加之乡村治理本身就具有复杂性，系统性等诸多特征［1］。在治理过程中出现了社会网络断裂，村规民约权威性弱化，传统文化与现代文化碰撞等现实困境。而要想提升乡村社会治理水平，就需要从德治、法治和自治等多个角度入手，对乡村治理资源和力量进行整合，进一步提升乡村治理质量。

（一）乡村治理的现实挑战

第一，乡村社会结构变迁引发的社会网络断裂。传统农村社会相对封闭，加之交通闭塞，很多村民很少外出活动。在农村内部形成了相对稳定的熟人社会，由于乡村社会的封闭性，在乡村社会治理过程中村民参与积极性较高，愿意按照村规民约行事，乡村治理步骤和手段相对简单。但是是城乡二元经济体制逐步瓦解，农村市场经济逐渐活跃，原来的乡村社会结构发生了深刻变化，旧有的关系网络面临破裂，乡村治理内生动力不足。受到内外部环境的影响，原来的熟人关系逐渐转变成为半熟人关系，村民之间的信任度逐渐降低，村民的集体行动力不断弱化，进一步加剧了乡村治理难度。加之部分乡村精英向城市流动，受到城市化的影响，其思维方式和行为方式已经与乡村原住民出现了明显差异，传统的亲情和地缘意识越来越淡漠，参与乡村治理的主动性越来越低，导致乡村治理低效而无序。

第二，传统乡规民约权威弱化导致的村庄秩序危机。在乡村场域中，村民是整个乡村网络关系的基础。村民在日常生活中会遵守村规民约，并将其作为行为规范的依据。可以说，村规民约是乡村社会伦理性和契约性的承载主体对村民的思维和行为方式产生的深刻影响。但随着当前城镇化的不断推进，村民外流以及村民内部的关系度不断下降，使村规民约的约束力越来越低。加之村规民约本身的惩戒作用并不明显，一旦村庄出现生态环境问题或治安问题，村规民约并不能保护村民的合法权益，相应的其权威性和契约性就会遭到质疑，乡村治理将出现信任危机，进而影响村庄秩序。

第三，传统乡村文化与现代文化之间的碰撞与博弈。传统农村社会治理，乡贤和宗族在农村社会治理中发挥着重要的稳定作用，尤其是在日常秩序维护中具有不可或缺的作用，在乡村社会治理进程中传统文化会对治理进程、治理手段、治理方式产生着潜移默化的熏陶和塑造。一方面，虽然新中国成立之后，传统文化思想受到了挤压，在市场经济的影响下，原来的社会结构出现了断裂。但当前在乡村社会治理中我们不能忽视传统文化对于乡村治理的影响［2］。另一方面，随着农村市场经济的不断活跃以及外来文化和现代文化对于乡村传统文化的冲击，传统乡村文化正在被挤压力资本和外来文化带来的利益纠纷影响了乡村治理成效。现代社会多元价值对原来的乡村传统价值体系产生了深刻影响，在不断侵蚀之下，乡村文化出现了衰落和凋敝，在碰撞与博弈过程中传统乡村落于下风，其乡村治理中能够发挥的作用也会越来越弱。

（二）乡村治理的力量来源

现代乡村社会治理既需要兼顾不同利益主体的多元化诉求，也要实现乡村社会公共利益最大化，进而达到乡村社会治理的可持续性。社会资本可以通过社会组织、社会网络、人际关系、价值规范等多种形式参与到乡村治理之中，为特定范围内的成员提供资本支持。从社会治理效能的角度看，通过对乡村内部社会资本的挖掘和整合，能够更好地激发乡村社会内生动力，提升乡村社会治理质量。

首先，发挥社会资本价值有助于建构乡村自治“信任”网络。社会资本包含社会关系网络、价值规范并由此产生的信任。社会关系网络是开展乡村社会治理工作的前提条件，价值规范是一种非正式的规范形式，能够与正式规范形成互补，对乡村社会治理工作能够起到重要的促进作用。责任是乡村居民相互认同、相互不理解的基础。在乡村治理进程中，信用体系的构建能够避免失信行为，从而为乡村社会构建更为完善的信任基础，实现集体利益最大化，有效保障个体的合法权益。在农村集体经济组织中，如果个别成员因为自身行动给集体经济组织造成了损失，势必会失去集体经济组织的信任，进而导致成员自身利益受到损失。信任在社会资本的作用下，能够更好地约束村民的行为，并愿意选择集体行动。

其次，发挥社会资本价值有助于维护乡村法治“秩序”空间。乡村振兴背景下，为了更好地推进乡村发展，国家出台了一系列法律法规，为乡村治理法治化进程提供了法律依据。但同时我们也要看到乡村治理的复杂性，涉及邻里纠纷、抚养、劳资关系、土地纠纷、离婚等多个方面，国家出台的法律法规难以对这些方面全面触及，也有很多问题缺少相应的制度依据，这就需要借助社会资本的力量来弥补乡村治理制度的空白和欠缺，并与之形成互补［3］。在乡村法治“秩序”空间中既能够发挥社会为资本的独特作用，也能够节省乡村治理成本。虽然传统社会资本在市场经济的冲击下受到了影响，但植根于群众生活的村规民约风俗礼仪仍然能够在乡村社会秩序维护方面发挥着重要作用，进而提升乡村治理效率。

再次，发挥社会资本价值有助于夯实乡村德治“观念”基础。当前农村社会关系网络虽然受到了冲击和影响传统社会资本以家族关系为纽带的社会治理基础在现代社会治理模式影响下受到了冲击，但在乡村事务处理、矛盾纠纷处理方面仍然发挥着不可替代的作用。这种社会关系网络既有情感联系，也有利益联系，因此对当前乡村社会治理仍然产生着重要影响。乡村社会人际关系在先进思想和观念的影响下出现了现代性的特征，例如，契约意识和市场精神。但当前在乡村社会问题解决方面，传统的亲族伦理关系、现代的共同价值以及契约意识和公共规则都发挥着一定作用。人情、面子和关系因素在农村社会矛盾纠纷解决上仍能够提供强有力的支撑。从社会治理的角度看，对传统乡村社会信用资源以及社会关系网络整合具有其现实必要性。

二、“三治融合”视域下社会资本参与乡村治理的逻辑理路

“三治融合”背景下，要充分认识到当前乡村治理的复杂性和艰巨性。结合当前乡村治理的具体情况，不断调试乡村社会在新型城镇化发展过程中所面临的问题和困难，实现对文化型资本、制度型资本和资源型资本的有效整合，充分发挥社会资本在乡村治理中的特殊功能和作用，有效提高社会治理效率。

（一）通过社会契约合作实现社会资本培育

乡村治理需要多元主体共同参与，形成契合乡村需求的治理模式和治理结构。这里既包含自上而下的社会契约合作，也包含自下而上的社会资本培育。从前者看，强调的是基层党组织和基层政府在乡村治理中的功能和作用，通过社会契约的形式强制治理主体参与到乡村治理之中，政府契约治理成了重要的管制工具，通过契约形式，由政府和其他供应主体为农村提供公共服务。通过主体权责明确、分工协作等形式，切实保障公共服务质量［4］。从社会资本培育的角度看，主要是发动社会组织、村民等社会力量在信任互惠的基础之上，激发治理主体参与的积极性和主动性。通过互动—信任—互惠的社会资本治理路径，既能够满足民众的利益诉求，也能够进一步提升民众的归属感，在互动过程中生成持续的动力源泉，在相互信任与互惠规则的基础之上，为民众参与乡村治理提供保障。通过社会契约合作实现社会资本培育，一方面，理顺乡土关系，增强乡村治理的灵活性。另一方面，在社会资本培育过程中要以契约精神为纽带，增强乡村治理的规范性，通过多元治理主体参与，实现政府与社会之间的权力共享，增强乡村治理成效。

（二）整合同质性社会资本形成资本合力

同质性社会资本主要是指社会关系网络，包含宗族关系和乡村精英等。在乡村治理工作开展过程能够提供支持和帮助。为了更好地整合同质性社会资本形成合力。一方面，优化宗族关系网络。在乡村治理过程中，可以将宗族转变成为村民表达自身利益诉求的重要载体，充分发挥宗族的组织力量，将更广泛的居民纳入沟通平台之上，培育村民的民主思维和政治参与积极性，在乡村社会中营造和谐民主的氛围。同时，乡村治理主体还可以通过舆论引导、宣传教育、治理规则制定等多种方式实现宗族关系网络的良性循环，有效解决宗族势力过多占据行政资源问题，消解宗族关系网络中的不良社会资本。另一方面，充分发挥乡村精英作用。在新型城镇化进程中乡村精英大量流失，但随着乡村振兴战略的稳步推动，越来越多的乡村精英开始回归农村，作为正式制度和社会资本的重要纽带，乡村精英完全可以成为乡村治理工作开展的重要参与主体。一般乡村精英文化程度较高，且具有一定的经济实力和社会威望，对党和国家的政策相对熟悉，在乡村治理过程中可以发挥乡村精英的独特优势和引领作用，有助于提升乡村事务决策的科学性和民主性。但同时也要对乡村精英的权利范围进行合理限制，确保乡村精英合理使用自身权力，与乡村居民一道共同参与到乡村治理之中。

（三）注重挖掘网络社会资本的桥梁作用

网络作为社会资本的重要载体，完全可以成为乡村治理的重要桥梁，从社会资本的角度看，网络又可以划分为正式网络和非正式网络。前者更加强调权责清晰，分工明确，能够承担起社会职能，并对某种特殊社会关系进行传导。而社会关系就意味着社会资源，通过正式网络能够以更为规范化、专业化的方式为农村居民提供公共服务，为农业现代化培育新动能，为农村经济社会可持续发展提供安全网络体系。而非正式网络则是以农民的兴趣、爱好、利益等因素作为前提条件，以乡土文化的宗教组织作为重要基础，形成的非正式网络。非正式网络既能够为政府政策方针落实提供载体和平台，也有助于凝聚民心，提升农村居民的话语权和组织力。因此，在乡村治理过程中应充分利用社会网络的通达性和覆盖性，使农村居民都能够融入社会关系网络之中，在千丝万缕的社会关系网络互动作用下形成信任互惠关系，并以此不断丰富网络内部的社会资本，有效降低乡村社会资本成本，实现村民之间更广泛的合作，最终达到善治目标。

三、“三治融合”框架下社会资本参与乡村治理的政策建议

“三治融合”背景下，为了充分发挥德治、法治和自治的不同功能和属性，有必要对社会资本进行深入挖掘，并将其融到乡村治理之中。新型城镇化背景下需要突破社会资本不足和错配问题，培育社会资本在乡村治理中新模式。一方面，转变基层政府治理理念，赋予乡村自治更大的空间。另一方面，完善制度性社会资本，实施社会资本存量与增量改革，壮大社会资本力量，为乡村治理提供更为持续的动力源泉。

（一）转变基层政府治理理念

基层政府是乡村治理的重要参与主体，也是宏观政策的制定者和实施者。为进一步提升乡村治理效果，促进社会资本发展，有必要给予乡村自治组织更大的发展空间，赋予乡村自治组织在乡村发展决策和公共事务管理方面对应的权责，同时要构建正式的制度机制，在“三治融合”的框架下建立更为科学有序的合作关系，切实保障广大农村居民的自主权、知情权、监督权和参与权。同时要对村委会和村民自治组织的职责分工加以明确，通过制度的形式加以固化，减少村委会对于村民自身发展公共事务的直接干预，更好地激发村民的政治参与积极性和主人翁意识，形成共建、共享、共治局面，通过多方行动主体利益的良性互动，有效克服村民自治组织一家独大局面，构建更为多元扁平的乡村治理组织架构。同时要注重社会资本中信任关系体系构建，有效协调不同主体之间的利益关系，克服熟人文化、面子观念等道德风险，切实确保决策的稳定性和政策执行的延续性，进一步提升乡村治理水平和治理质量。

（二）完善制度性社会资本

制度性社会资本包含信任制度、村规民约等。作为正式制度的有效弥补，制度性社会资本与正式制度能够相互配合，在乡村治理中发挥着独特作用。为此，一方面，要完善村规民约。将村规民约作为协调乡村社会事务，处理乡村矛盾冲突的重要参照。村民委员会要结合乡村治理实际需要引导乡村居民主动参与到村规民约制定工作之中，充分发挥村民的主观能动性，既要体现出村规民约的地方特色，也要切实彰显国家法律法规价值，既要对村干部去权责进行规范，也要对村民的行为进行约束。通过完善村规民约，既有助于保障村民的合法权益，又能够获得乡村居民的认可，在村规民约落实过程中能够减少阻力。另一方面，完善信任制度。政府要从法律层面对信任制度加以固化，以法律保障的形式倡导诚实守信的重要性，在乡村社会中营造良好的信任氛围。特别是基层工作人员要恪守诚信底线，树立党和国家的正面形象，不断提升政府的公信力，在乡村营造讲诚信的氛围，让农村居民人人都成为守信主体。

（三）实施社会资本存量与增量改革

传统社会制度安排主要以家庭为核心。农村社会资本的主要形式也是以家庭、血缘和地缘关系为主。随着新型城镇化都不能推进，大量青壮年劳动力外流，家庭内部社会资本断裂，在一定程度上影响了家庭治理功能作用发挥。乡村振兴背景下，国家调整了农民的就业政策，积极支持劳动力就地就近就业。随着乡镇和县域经济的发展，能够使原来破碎的家庭关系逐渐恢复，更好地发挥家庭治理在乡村治理的基础性作用。同时，政府还要加大政策引进力度，吸引本土精英回归，有效阻断社会资本外流，营造良好的营商环境，吸引更多人才资源、经济资源回乡创业，为乡村振兴奠定坚实基础。此外，还要重塑传统文化自信，推进乡村文化建设，通过培育和发现新乡贤，进一步丰富社会资本，实现社会资本存量与增量双增。

总之，“三治融合”框架下，在推进乡村治理进程中需要发挥德治、自治、法治的不同功能和作用。乡村社会作为熟人社会，与城市治理截然不同，在治理过程中社会资本具有比较优势，在乡村社会治理过程中也对社会资本产生了一定的依赖性。通过社会资本的重构和优化，有助于乡村自治、法治与德治综合治理作用的发挥，通过三者融合发展，进一步提升乡村治理现代化水平。