北京中小学营养餐地方化采购与区域农业发展初探

摘要：为打造具有韧性的区域食品供应链，保障特殊时期的基本食品供给能力，北京市“十四五”发展规划明确要求本市应保留一定的城市生活必需品生产能力。当前北京已实施中小学生在校营养午餐政策，如实施本地化采购机制，可为北京农业发展提供稳定的区域性市场，并带来环境与社会红利。中小学午餐地方化采购需要地方政府发展地方集采平台，建立校餐采购委员会等措施。

关键词：中小学营养午餐；地方化采购；农业发展

引言

新冠疫情警醒我们，北京现有的食品体系具有天然脆弱性，因而保留一定的城市生活必需品生产能力是北京可持续发展的重要部分。虽然2021年北京农林牧渔业总产值按可比价格计算比上年增长了2.8%，但仅占地区生产总值的0.3%，[1]无法满足特殊时期北京市民的基本生活需求，农业发展急需新的可持续政策支撑。当前北京已基本实现全市范围内的中小学生在校午餐，客观上形成了一个有规模的农副产品市场。如实施中小学营养午餐地方化采购政策，既可通过稳定的市场预期激励农业投资，促进北京都市型农业的良性发展，也可以改善中小学生午餐健康程度，培育中小学生的乡土认知，无疑是一种可实现多方共赢的政策举措。

近年来西方学者就中小学校营养午餐如何促进本地农业发展（Betty T. Izumi，2010[2];Jessica M. Bagdonis，2008[3]）、降低中小学生肥胖率（Rainbow A，2008[4]）、提高家乡认同感（Anupama Joshi MS， 2008[5]）等方面进行了讨论，而我国在这一领域的研究则较为稀缺。农产品本地化市场研究主要体现在社区支持农业（马越，2020[6]）与菜篮子领域（张婷婷，2016）[7]，而在中小学校营养午餐领域则主要探讨了中小学校午餐的供应方式（王良，2015[8]）与喜好程度（代旭，2017[9]）、剩餐现象（王焱焱，2019[10]）等问题，而对中小学校营养午餐与本地农业发展的关系尚未涉及。下文将首先探讨北京市中小学营养午餐的政策安排与发展现状，其次介绍校餐地方化采购的国际经验，最后给出北京市中小学午餐地方化采购的可行性与政策进路。

一、北京市中小学营养午餐的政策安排与发展现状

1999年北京市正式启动了中小学校营养午餐计划，逐步在全市范围推广中小学生在校午餐。截止2019年已有70万中小学生选择在校午餐，其中50万人由学校食堂供餐，20万人由送餐公司送餐。北京市中小学校营养午餐主要采用外送午餐、托管食堂、学校自办食堂三种供餐方式。由于我国饮食的适口性主要取决于食物保存期，而外送午餐出餐时间普遍较长，因而学生、家长普遍喜欢食堂模式。北京市相关部门也在积极推动自办与托管食堂建设，但因需要较多的资金与人力投入尚需一定时日。

为确保北京市中小学营养午餐供应链的稳定与安全，外送午餐、托管食堂、学校自办食堂均需获得北京市相关部门的认证与监管。北京市先后制定了《学生营养午餐营养供给量》《学生营养午餐生产企业卫生规范》《北京市送餐企业卫生规范》《学生集体用餐卫生监督办法》等法律法规。近期则通过食品安全校长（园长）负责制，督促学校配备专（兼）职食品安全管理人员、建立学校食堂、供餐企业食品安全监管信用档案，记录食品安全监管信用信息等举措完善中小学校营养午餐的安全问题。另一方面为促进中小学校营养午餐食材供给的可靠性，北京市也实施了一定程度地集采配送策略，例如投资建设了京育营养餐配送中心，基本可满足当前中小学校营养午餐对于米面粮油、蔬菜水果、奶制品和厨房用品的采购需求。但营养午餐的食材采购主要采取全国范围内的公开招标方式进行，只是制定了统一的采购标准，实施一定的集团化采购，并未对营养午餐的食材产地有所规定，而由于北京地产食材缺乏价格与规模优势，北京市中小学校营养午餐的食材来源主要是京外。

总体而言，北京市中小学营养午餐实现了健康发展，尤其在食品安全方面成绩斐然，但在供应效率、营养搭配，食物口感方面尚存完善空間。调查表明北京市中小学营养午餐中肉类超标严重，蛋类和鱼虾类供应不足，水果和奶类供应最低，[11]这在一定程度上导致了北京市中小学生的肥胖问题。据《北京市2020年度体检统计报告》显示，2020年北京市中招体检男生超重肥胖率43.12%，较2019年增加8.74%，[12]而校餐的地方化采购可增加本地新鲜蔬果的摄入量，潜移默化改变学生饮食习惯，降低儿童肥胖症。

二、北京都市型农业发展状况

近年来在城市产业升级与疏解非首都功能政策的推动下，北京农业生产结构进行了深化调整，都市型现代农业成为新的发展方向。然而农业生产空间缩减、资源投入不足等现象依然客观存在，尤其是主要农副产品产量逐年递减，具体情况见表1。

本地主要农副产品产量的大幅下降削弱了北京食品供应链的韧性，为北京的食品安全带来了诸多隐患。例如因蔬菜自给率仅为14.6%，2020年新冠疫情初期北京只能从外省市紧急调运巨量蔬菜入京。[13]这让北京市政府认识到，维持自身农副产品生产能力是构建北京发展韧性的重要组成部分，并已采取了一些支持性政策措施。在相关政策支持下，近两年北京市的蔬菜、水果和生猪出栏量都有所提升，只是农业生产的结构化矛盾依然存在。一是农业生产空间日益缩小，2010—2020年农作物播种面积从45.4万公顷缩减到10.2万公顷；二是农业生产成本日益提高，尤其是先进技术获取的红利被清洁能源等生产成本挤压，所剩无几。[14]

在生产空间日益缩减与生产成本不断提升背景下，打造稳定、可持续的本地农副产品市场乃是北京生活必需品生产能力的必选路径，而强调生产、生活与生态等多功能目标的都市型现代农业，尤其适合于将本市中小学校营养午餐作为目标市场。

首先从供需规模角度来看，北京中小学校营养午餐符合本地都市型农产品的利基市场特征。按照2020年北京市中小学生1，558，789名在校生，15-18元的午餐价格间测算，北京市中小学校营养午餐可为本地农业生产提供一个年规模为514400-617280万元（10个月，每月22天）的稳定市场。而2020年北京市的农牧总产值为1527805万元（出于安全原因，北京市中小学校营养午餐基本不包含鱼类），可知中小学校营养午餐市场可占北京市年农业产值的33.4%—33.8%，具有明显的市场拉动影响。同时目前北京本地农产品销售依然以传统的销售模式为主，生鲜农产品从地头采收、流通及销售等过程中损耗率可高达 40%—50%，而农超对接和农社等直销模式因市场进入费高发展也较为缓慢，[15]中小学校营养午餐的地方化采购实现了农餐对接，可降低蔬果农产品运输损耗。总之，北京中小学校营养午餐食材的地方化采购可为本地农户与农业投资者提供一个稳定的市场预期，避免北京市农业生产空间进一步萎缩，以维持本地农副产品生产能力。

其次从供需结构角度分析，北京的都市型农业生产结构契合于中小学校营养午餐的采购需求。一是北京市的设施型蔬果生产模式可满足中小学校营养午餐的需求结构与周期。目前设施农业已占北京市菜田面积的98%，形成了以冬淡季设施蔬菜生产为主的南菜园，以夏淡季蔬菜供应为主的北菜园，以特色、精品、高档蔬菜为主的东厢菜园，[16]同时北京已具有一批规模化、专业化的蔬菜冷链物流、加工、包装、配送经营主体，具备了净菜加工、蔬菜腌制、速冻蔬菜的规模化供给能力，还有包含3.79万户农民的蔬菜产销一体化农民专业合作示范社，这些生产模式完全可以满足中小学校营养午餐的采购的周期性需求，也符合中小学校营养午餐对于蔬果品种、规模的采购标准与类型。此外，中小学校午餐食材的地方化采购可建立中小学与本地农户的长期联系机制。学校可通过组织营养午餐食材的产地体验活动，了解本地农产品的生产过程，理解食物的来之不易，在潜移默化中提升家乡认同，而农民也可实现一、二、三产业的融合发展，培育潜在消费群体，促进乡村振兴。

三、中小学校午餐地方化采购的国际经验

20世纪90年代以降，世界上许多国家和地区兴起了地方农业保护运动，如日本的“地产地消”、美国的社区支持农业等。这些地方农业保护运动，均包含了一定形式的校餐食材地方化采购的政策安排，并取得了为地产农副产品提供稳定市场，改善中小学生的膳食结构，提升中小学生的家乡认同等红利，[17]具体实施情况见表2。

实践证明只要地产农副产品供应稳定、质量合格，学校是普遍乐于购买本地农副产品的，[18]而成功实施的条件则为中小学校与农民双方协商解决生产周期与需求周期的契合性，并在政府支持下解决校餐食材地方化采购的财务增加问题。对于中小学校而言，由于其在寒暑假期间并不需要采购校餐食材，提前购买既会造成食材腐坏也可能增加仓储成本，反之则可能面临校餐食材供给链不稳定的风险。此外由于缺乏规模效应，本地农产品尤其是蔬菜、水果的总体价格偏高，这些都会增加学校财务压力，降低学校采购本地农产品的意愿与能力。而对于本地农户而言，如果本地农产品成熟期与学校寒暑假期重合，则会面临生鲜农产品无法及时售出的风险。因而世界各国成功的校餐食材地方化采购案例，都离不开各级政府认识的改变与因地制宜的推动举措。

一是校餐食材地方化采购并非简单的商业行为，其有着经济、环境与教育的多重红利，具有准公共品的属性。这也就是说经济成本并非实施校餐食材地方化唯一决策基础，成功的校餐地方化政策均体现了社区关系与社会公平、生态与健康关切。比如虽然美国加州的校餐采购额仅为本地农产品總体销售额的5%左右，却有80%以上地区开展了“从农场到学校项目”。对于加州的农场主而言，虽然出售给学校的农产品长期维系在1%—4%之间，销售价格也常低于市场销售价格，但却可以培养潜在的消费群体，维护本地饮食传统，促进社区联系。[19]

二是政府要给予恰当且充足的支持政策，才能实现校餐食材地方化采购的顺利进行。在推进校餐地方化采购过程中，政府需在本地农产品与校餐的供需匹配性、学校财务可行性等方面给予支持。近年来各国政府开始将校餐纳入公共产品范畴，除了积极的财政资金投入外，清晰且具有支持性的地方农产品准入机制亦是重要举措。[20]例如美国政府创造了有利于本地中小农场主的监管环境；[21]意大利政府明确要求校餐采购招标限定于本地农产品供应商；英国则以强制性营养标准法案提升本地农产品的竞争力。[22]

三是打造高效合理的中介组织与交易平台，以少聚多形成规模效应，降低交易成本。由于高度分散的本地农户缺乏市场开拓资源与能力，中小学校也难于应对众多的分散供应商，中小学校餐地方化采购一般通过中介组织来解决这一问题。中介组织可通过搭建产销平台将本地中小农业生产者组织起来，一方面提供仓储和运输等服务来降低学校地方化食材采购运行成本，另一方面可将中小农户分散化的农产品转化为规模化的，可追溯的地方特色农产品，保持食材供应链的稳定。例如美国加州的加州种植者协会（CGC），通过与本地中小农户的伙伴关系，形成了规模效应，大幅降低了本地农产品的运输与处理成本，已成为旧金山湾区学校重要的校餐食材供应商。[23]

四、北京市中小学营养午餐地方化采购的政策进路

北京市中小学校午餐食材的地方化采购政策，应充分借鉴国内外已有经验，并结合北京市中小学校餐需求情况与都市型农业发展态势，在市政府的统一部署下，各有关部门稳步推进，具体的政策进路可包括：

（一）尽快出台相关支持性政策

中小学校营养午餐属于公共物品范畴，其发展离不开政府的推动与支持。当前北京市尚未出台中小学校餐食材地方化采购的政策或指导性意见。在新发展格局下，北京市相关部门应改变单一的经济思维，制定基于区域经济、环境与健康多元价值的校餐采购政策，将地方农产品作为供餐企业食材采购的硬性标准。同时各级政府也应给予中小学校合理的财政资金支持；实施成本分担机制，由政府和家长根据实际情况按比例承担中小学校营养午餐食材地方化采购所增加的财务成本。

（二）发展本地农产品中介机构

由于北京市农业生产成本相对较高，又缺乏规模效应，因而普遍存在价格偏高问题，有效解决途径就是通过农产品中介机构降低交易成本。需要特别指出的是，农产品中介组织既可以由农民和学校自发形成，也可以由第三方投资建设，但中介机构不能以营利为目标，而是由学校、政府与农民或投资者共同组成的为中小学校提供特定服务与商品的非营利性组织。此外为确保中小学营养午餐食材应链的稳定性并保证食材质量，中介机构应接受政府相关部门的有效监管。

（三）灵活的采购与使用方式

在本地农副产品供给规模与结构约束下，北京市中小学校餐食材地方化采购可采用长期集采与季节性采购相结合的方式。一是对长期大量采购的农副产品实施能用即用原则，不断提高本地农副产品在中小学校餐食材采购中的比例；二是对于季节性较强的农副产品采用订单农业方式。例如平谷大桃、昌平草莓、门头沟京白梨、海淀香白杏等季节性农特产品就可定期采购，一方面满足中小学校餐的水果需求，同时建立起北京中小学生对于本地特色农产品的认知，提升地方认同感。

（四）组建校餐管理委员会

当前北京市中小学校营养午餐的餐费由学生家庭负担，而具体采购方式则由学校后勤部门或是教育管理部门的集采单位负责，某种程度上属于弗里德曼所说的“你为别人花别人的钱”现象，[24]存在着一定的低效率风险。解决思路就在于提升学生和家长在校餐食材采购中的参与程度。相关研究表明学生与父母参与具体的采购过程，可显著提升校餐的健康程度，更是实现校餐食材地方化采购政策可持续性发展的重要因素。[25]具体做法可由学校、家委会和供餐单位成立校餐管理委员会。委员会既可以依据农副产品价格适时调整校餐费用价格，形成中小学校营养午餐动态价格机制，更可以监督中小学校餐的食品质量，改善学生膳食结构，提升学生健康水平。

突发的新冠疫情告诉我们，本土化食品供应体系对于保障区域食品体系安全不可或缺，其发展应未雨绸缪，在平时就建立相对独立的食品供应链。中小学校午餐地方化采购即为发展地方韧性食品供应链的有效途径，其既可赋能本地第一产业稳定发展，维护区域食品供给网络的潜在能力，同时也可改善学生膳食结构，增强中小学生的地方认同感，是一种可实现经济、社会和环境多重红利的政策举措。

参考文献：

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A Study on the Local Procurement of School Meal and the Resilience of Agriculture in Beijing

Li Qiang

（Central University of Finance and Economics，Beijing， 100081）

Abstract：In order to respond to sudden public crises and ensure the supply capacity of basic food in special periods， Beijing's "Fourteenth Five Year Plan" clearly requires that the city should retain a certain production capacity for urban necessities. At present， Beijing has implemented the school nutrition lunch policy for primary and secondary school ， and faithfully implemented the localized procurement mechanism， which can provide a stable regional market for Beijing's agricultural development and bring environmental and social benefits. The localization of lunch procurement in primary and secondary schools requires the development of local centralized procurement platforms and the establishment of school meal procurement committees with the support of local governments.

Keywords： school meal; local procurement; agricultural development

（責任编辑：霍晓荣）

收稿日期：2022年12月7日。

作者简介：李强 （ 1976－ ） ，男，辽宁鞍山市人，副教授，博士，主要研究方向： 区域经济、北京财经问题。

基金项目：2021年北京市社科基金决策咨询项目“北京市十四五时期经济发展韧性与政府培育策略研究”（21JCC068）。