党的十八大以来农村基层党建政策的实践逻辑

2023-09-03马召伟陈飞

青岛行政学院学报 2023年4期

马召伟　陈飞

［摘要］党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，要坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴战略，加快建设农业强国。实现乡村振兴离不开党中央的顶层设计，需要充分发挥农村基层党组织的引领带动作用。文章采用政策文本的分析方法，以党的十八大以来中共中央、国务院颁发的11个关于“三农”工作的一号文件为文本参考，通过对中央一号文件文本的研究，梳理出农村基层党建政策的实践逻辑和创新理论，找出农村基层党建工作的“变”与“不变”，对新时代农村基层党建工作高质量发展作出新的思考。

［关键词］中国共产党基层党建中央一号文件实践逻辑

［中图分类号］ D267 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）04—0038—06

2013—2023年，中共中央、国务院连续发布11个关于“三农”工作的一号文件（以下简称“中央一号文件”），明确指出将破解农业农村农民问题作为全党工作的重中之重，重视加强农村基层党建工作，坚持以党建促“三农”发展，推动我国农业农村事业取得历史性成就、发生历史性变革。

一、一以贯之：始终坚持党对“三农”工作的领导

办好中国的事情，关键在中国共产党；办好中国农村的事情，关键在农村基层党组织。农村基层党组织是党在农村的“神经末梢”，是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”［1］。回顾党的十八大以来的11个中央一号文件，一个鲜明的一以贯之就是始终坚持党对“三农”工作的领导。无论“三农”工作重心如何调整转移，11个中央一号文件都明确提到，要始终坚持和加强党对“三农”工作的领导、发挥好农村基层党组织领导核心作用。这体现了农村基层党组织在“三农”工作中的核心领导地位，反映了党对“三农”工作全面领导必须一以贯之的必然要求。

（一）坚持和加强党对“三农”工作的领导

做好农村工作，关键在基层党组织，党的领导是做好“三农”工作的根本保证。在2013年到2023年的中央一号文件中，关于坚持和加强党对“三农”工作的领导历年都有具体表述。2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》明确提出：“各级党委和政府要切实加强和改善对‘三农工作的领导，确保劲头不松懈、力度不减弱、力量有加强。”［2］2014—2019年的中央一号文件中都明确提到“党对‘三农工作的领导”，2016年、2018年、2019年更是将“加强党对‘三农工作的领导”作为文件的标题内容提出。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》还将“坚持党管农村工作”作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，强调毫不动摇坚持党对农村工作的领导。2020年的中央一号文件指出，“做好‘三农工作，关键在党”［3］，首次将党对“三农”工作的领导上升为全面领导，明确党对农村工作的领导不是单向的、抽象的，而是涉及农村经济、政治、文化和乡村治理等各领域和农业农村现代化的全过程。在2020年之后三年的中央一号文件中，围绕全面推进乡村振兴战略也都强调了党对“三农”工作的全面领导，推动农村基层深化改革。不难看出，坚持和加强党的领导是确保“三农”工作顺利开展、实施乡村振兴战略的关键所在，我们必须清楚地认识到党的领导在农村基层的重要性。

（二）发挥好农村基层党组织领导核心作用

基层党组织的领导核心作用，主要表现在贯彻落实党在农村的路线方针政策、领导农村各级组织、确保农村各项工作完成等方面。可以说，充分发挥基层党组织的领导核心作用，是坚持党对一切工作领导的内在要求，也是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化发展的根本保证。2013—2023年，历年中央一号文件坚定正确地贯彻执行党中央关于“三农”工作的方针政策，围绕实现农业农村现代化、推进乡村振兴战略，充分发挥农村基层党组织领导核心作用。“十二五”时期是农业农村发展的黄金时期，农业农村发展实现质的飞跃，农业生产综合能力明显提高、农村基础设施和公共服务明显改善、农民收入持续较快增长。2016年中央一号文件明确提出：“实践证明，党的‘三农政策是完全正确的，亿万农民是衷心拥护的。”［4］“十三五”时期，脱贫攻坚目标任务如期完成，现代化农业飞速发展，乡村振兴实现良好开局，农业农村发展取得新成就，充分发挥出农业农村在党和国家事业发展过程中的“压舱石”和“稳定器”作用。2021年中央一号文件同样明确强调：“以习近平同志为核心的党中央驰而不息重农强农的战略决策完全正确，党的‘三农政策得到亿万农民衷心拥护。”［5］

二、一脉相传：农村基层党建政策文本的共性内容

农村基层党组织作为“三农”工作的组织者和执行者，是党在农村全部工作和战斗力的基础，必须适应不同时期“三农”工作重点的调整转移带来的要求和挑战。关于农村基层党组织的思想建设、作风建设、组织建设等农村基层党建工作政策，11个中央一号文件都有专门论述，集中体现了农村基层党建理论与实践的一脉相传。

（一）农村基层党组织的思想建设

思想建设是农村基层党建的基础性建设，是广大基层党员干部坚定理想信念、坚守初心使命的根本所在。党的十八大以来，11个中央一号文件始终坚持抓党建促脱贫的思想，以党建为引领推动农村经济发展，农业产业结构得到优化，农村各方面发生变化，加上市场经济的快速发展让农民有了更多接触外部世界的条件和途径，农村思想政治教育工作和精神文明建设亟待加强，农村基层党组织思想建设面临极大挑战。为此，11个中央一号文件都强调了要以社会主义核心价值观为引领，切实加强农村精神文明和思想道德建设，弘扬文明乡风、良好家风、淳朴民风，提高农村基层党组织的思想引领力，发挥好基层党支部“领头羊”作用，守好党在农村的思想阵地。为做好党中央开展的集中性教育活动，2015年、2018年中央一号文件分别提出，围绕培育和践行社会主义核心价值观，深入开展中国特色社会主义和中国梦宣传教育，弘扬民族精神和时代精神，加强农村思想文化陣地建设；2020—2022年还提到，在乡村开展“听党话、感党恩、跟党走”宣讲活动，加强农村思想政治教育工作；2022年中央一号文件还明确指出，“创新农村精神文明建设有效平台载体”［6］，进一步拓展了基层乡风文明建设和思想政治教育的活动载体，推动了新时代农村精神文明建设，为推进新时代“三农”工作提供强大精神动力。

（二）农村基层党组织的作风建设

作风建设是农村基层党建的关键一环，直接影响基层党群关系，影响到党的性质和宗旨的彰显。基层是“四风”问题的重灾区，近些年来，人民群众反映的部分党员干部“边玩游戏边工作”、态度蛮横粗暴、生活奢靡浪费等，暴露出基层作风问题［7］。从2013年提出加强农村党风廉政建设到2023年提出开展乡村振兴领域腐败和作风问题整治这十年，中共中央高度重视党风廉政建设，严格贯彻落实各项作风建设要求。2014年、2015年中央一号文件分别提出加强农村党风廉政建设，坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题；2016年作为“十三五”规划的开局之年，面对全面实现小康社会新目标，中央一号文件突出强调，“着力转变基层干部作风，解决不作为、乱作为的问题，加大对农民群众身边腐败问题的监督审查力度”［4］；2017年中央一号文件为加强基层党组织作风建设，将查处农民群众身边的不正之风和腐败问题作为作风建设的主要任务；2019年中央一号文件提出对两委换届进行“回头看”，坚决把基层涉黑涉恶党员干部清理出去，营造农业农村发展好风气，确保小康社会如期实现；2020年、2022年和2023年中央一号文件还要求加大巡查力度，将基层纪检监察组织和村务监督委员会衔接起来，形成基层监督合力，进一步加大基层作风建设力度。

（三）农村基层党组织的组织建设

组织建设是农村基层党建的核心内容，也是切实加强农村基层党建的重点任务，更是突出政治功能、提升组织力的关键部分。“以提升组织力为重点”加强基层党组织建设，是党的十八大以来习近平总书记关于基层党组织建设的鲜明指向［8］。党的十八大以来的11个中央一号文件关于如何抓好组织建设的论述一直都占有较大的篇幅，这充分体现了党中央对农村基层党组织的组织建设的高度重视。

第一，坚持选贤，实施基层组织结构优化提升行动。农村基层党建关键在人，推动党关于农村发展的政策方针落地，离不开讲政治、有本领、作风硬的农村基层干部队伍，因此必须加强农村基层干部队伍建设，优化基层党员年龄、性别、学历等结构。2018—2020年中央一号文件连续三年提出要加大在优秀青年农民中发展党员的力度，其中2018年和2019年中央一号文件还强调，“加大从高校毕业生、农民工、退伍军人、机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记力度”［9］。从2021年中央一号文件将乡村人才振兴纳入党委人才工作部署开始，2022年和2023年中央一号文件分别提出“神农英才”计划、教师“特岗计划”、“国培计划”等专项计划，实施乡村振兴巾帼行动和青年人才开发行动，不断为“三农”工作注入新的动力，助力乡村振兴战略。

第二，坚持任能，加强基层党组织领导班子建设。作为农业农村发展、农民致富的带头人和引路人，基层党组织领导班子的建设效果如何，直接影响基层党建的成效，关系到“三农”工作的质量和乡村振兴的实施。2015年、2017年中央一号文件在2013年、2014年中央一号文件提出加强基层党组织带头人队伍建设、强化监督管理的基础上，进一步提出要选好管好用好基层党组织带头人；2019年中央一号文件继续指出“优先考虑‘三农干部配备，把优秀干部充实到‘三农战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉‘三农工作的干部充实地方各级党政班子”［10］。2021年还强调要对艰苦地区和业绩突出的干部优先重用，让能干事、想干事、干实事的党组织带头人推进“三农”工作。

第三，坚持创新，完善农村基层党组织设置。科学规范的基层党组织设置和活动方式是基层党员干部开展组织活动的必要保证，也是确保党组织和党的工作全面有效覆盖的客观要求。2023年中央一号文件明确指出：“必须坚持不懈把解决好‘三农问题摆在全党工作重中之重的地位，舉全党和全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。”［11］随着“三农”工作在党和国家事业中的地位日益凸显，完善农村基层党组织设置变得更加紧迫和必要。面对农村社会组织和农民群体不断增多的情形，2013年、2014年中央一号文件提出进一步加强农民合作社、农村专业技术协会等各类组织建设，理顺隶属关系，打造党建联合体，以组织兴促乡村兴；2015年、2016年为确保农村党组织工作全面有效覆盖，强调“创新和完善基层党组织设置”；2021年、2022年中央一号文件又进一步提出，加强农村工作小组和工作机构建设，充分发挥各级党委农村工作领导小组“头雁”作用，抓好做好基层党建工作。

三、与时俱进：农村基层党建政策文本的创新表述

农村基层党建是一项长期且复杂的系统工程，推动农村基层党组织的标准化、规范化是加强农村基层党建工作的有力措施。党的十八大以来，党中央立足“三农”工作实际，着眼国家发展战略，从创新党组织书记任用管理形式、建立基层第一书记工作长效机制、建立健全基层党建工作责任制等方面入手，不断优化调整基层党建工作，创新农村党建工作机制方法，这些新的工作思路和方法在中央一号文件中都有相应的创新表述，充分体现了农村基层党建工作理论与实践的与时俱进。

（一）创新党组织书记任用管理形式

农村基层党组织书记是推进乡村振兴的“领头雁”。过去一段时间内，个别地区基层党组织书记选拔任用流于形式，少数村党组织书记政治不过关，甚至还有的基层党组织书记岗位常年空缺，这些现象的存在严重制约了农业农村事业的可持续发展。如何建立健全保障机制，促进农村基层党组织书记健康成长，为实现乡村振兴提供坚强的组织保障和政治支持，是新形势下各级党委面临的重要研究课题［12］。为此，党的十八大以来，中共中央、国务院加强顶层谋划，推动创新党组织书记任用管理形式。进入新时代，“三农”工作面临新的任务和要求，2018中央一号文件首次提出，研究制定中国共产党农村工作条例，将村党支部书记的任用和管理以党内法规的形式确定下来；2017年、2019年、2020年中央一号文件提出，针对村党组织书记实行县级党委备案管理制度，其中2019年还强调，制定基层党政干部5年任期规定，同步举行全国村“两委”换届与县乡换届，2020年重点强调对村“两委”成员实行县级联审常态化机制；2021年为因地制宜、做好村党委领导班子选配工作，防止“一刀切”，中央一号文件提出，有条件的地方可以通过法定程序任命村党委书记担任村民委员会主任；为强化对基层党员干部的监督和管理，2022年、2023年中央一号文件还提出深入开展市县巡察，强化对基层党政干部全方位管理和经常性监督。

（二）建立基层第一书记工作长效机制

第一书记制度是党中央关于农村基层党建工作的重大制度创新，是实现新时代农业农村高质量发展的重要保障。第一书记工作队作为组织力量在农村基层的直接嵌入，在加强基层组织队伍建设、持续整顿软弱涣散党组织、推进乡村振兴战略、提高乡村治理水平等方面具有十分重要的作用。2016年中央一号文件首次提出，认真做好第一书记的抓选工作，依靠第一书记团结带领基层党员群众不断开创农村工作新局面；2018年中央一号文件为促进乡村振兴战略的贯彻落实，提出以五级书记抓乡村振兴，强调县委书记要当好抓乡村振兴的“一线总指挥”；随后在2019年、2020年进一步提出，建立第一书记派驻长效机制，持续向经济贫困村、党建薄弱村派驻村第一书记，提高基层党组织的战斗力和组织力；党的十九届五中全会对全面推进乡村振兴作出全面部署，随后连续三年的中央一号文件都强调，充分发挥驻村第一书记和工作队抓党建促振兴的作用，坚持派好用强第一书记，以驻村书记为联结点，强化派出单位联村帮扶。这表明实现第一书记与农村发展的有机衔接，是推动农村发展、实现乡村振兴的重要途径之一，要在全面推进乡村振兴中坚持和完善第一书记工作制度。

（三）建立健全基层党建工作责任制

党的十八大以来，为实现农村基层党建工作有人抓、抓得好，党中央高度重视党建责任的落实情况。习近平总书记强调，抓党建必须抓责任制，抓责任制必须抓责任人，抓责任人必须抓第一责任人。为严格落实农村基层党建工作责任制，2015年中央一号文件首次提出对负责市县乡党建工作负责人进行述职评议考核；2016年中央一号文件进一步提出，对县乡党委书记抓农村基层党建工作建立问题、任务和责任清单，明确党建责任，确保农村基层党建如实开展；从2017年开始，历年中央一号文件将全面从严治党要求落实到基层党组织，严格细化基层党建工作责任，构建横向到边、纵向到底的责任网络；2020年和2022年中央一号文件在落实五级书记抓乡村振兴责任的基础上，进一步提出县委书记抓“三农”工作的具体要求，制定乡村振兴责任制实施办法；2021年还专门成立基层党建专项小组和工作专班，压实工作主体责任；2023年为全面落实乡村振兴责任，把党建引领乡村振兴的情况作为评议考核市县乡党委书记党建工作的重要内容，同时还通过设岗定责等方式，充分发挥农村基层党员的先锋模范作用。

四、尊重规律：新时代农村基层党建工作的“变”与“不变”

农为邦本，本固邦宁。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力实现了“三农”发展质的飞跃。2021年“三农”工作重心历史性地转移到了全面推进乡村振兴、加快实现农业农村现代化上来，在党中央的统一战略部署下，农业在变强、农村在变美、农民在变富，党在农村基层的工作也发生了相应的改变，但更多的是不变。

（一）新时代农村基层党建工作的“变”

1.农村基层党建工作机制要变

进入新时代以来，社会主义市场经济进一步发展，社会经济结构和人们的思想观念等发生了重大变化，基层党组织面临的环境、承担的责任和工作的条件也随之发生了巨大变化。面对新形势新问题，开展新时代基层党建工作具有一定的复杂性和长期性。只有对基层党建工作机制进行创新，才能进一步推进基层党建工作的规范化、制度化以及科学化发展［13］。首先，建立健全“三农”工作目标和责任分配机制，落实基层党建责任，要对基层党建工作职责、任务、内容等进行量化处理，细化到每一个岗位和负责人，让所有基层党政干部把主要精力放在谋发展、抓治理和为村民群众谋福利、办实事上来，充分调动农村基层干部干事创业的积极性。其次，探索基层党建项目牵引机制，打造基层党建工作新亮点，把项目管理手段和方法用于基層党建工作，鼓励基层党组织积极申报特色鲜明、运行顺畅、机制完善的党建项目。最后，创新农村干部激励、关怀、帮扶机制，统筹各领域党建工作。从精神和物质两个方面切实帮助他们解决老有所养、住有所居、病有所医等实际问题，激发基层干部干事创业的积极性，更好地为农业农村发展谋出路、为农民致富找路径。

2.农村基层党建思想理念要变

传统意义上的农村基层党建工作思想方法已无法满足新时代农业农村现代化发展的需要，大部分传统农村基层治理方式和观念也已经不适用于如今城乡融合发展的趋势和乡村振兴的推进。这就需要农村基层党组织不断创新基层党建思想理念，用科学的理论指导基层党建，推动农村基层党建工作由传统模式向现代模式转变，不断提高农村基层党建工作现代化水平。首先，树立“大党建”理念，打造党建联合体，按照“地域相邻、产业相连、工作相融、人文相亲”的原则，推动不同条块、行业、层级、领域等党组织有机联结，在推进乡村振兴中结成“一家人”，拧成“一股绳”，同下“一盘棋”［14］。其次，树立智慧党建理念，利用“互联网+”技术拓展党建活动载体，整合各种基层党建资源，丰富基层党建内容体系，扩大网络党建阵地，不断增强基层党建的灵活性和实效性。最后，树立精准党建理念，面对当前基层党建工作“点好面差”的情况，要做好新时代基层党建工作不能搞“一刀切”，必须聚焦问题、对症下药、精准施策，全面提升基层党组织的政治功能和组织功能。

3.农村基层党员教育机制要变

基层党员教育工作是基层党建工作的一个重要组成部分，影响着基层党员队伍的先进性，认真做好基层党员教育也是基层党组织应当履行的职责。因此，在新时代新征程上，必须要切实加强基层党员主题学习教育，以新的教育方式为突破口来凝聚基层党员干部、密切党群联系、夯实执政基础，努力打造一支有素质、有能力、有担当的基层工作队伍，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。首先，基层党员教育工作要坚持统筹谋划、系统推进，通过多类型的教育平台和多样化的教育课程实现党员教育内容立体化，还可以围绕基层党员特性，有针对性地准备教育内容，不断提升基层党员干部的理论素养。其次，基层党员教育工作要从单一灌输走向精准滴灌，实现干部队伍的精准化培训，增强党员干部的学习积极性和自觉性，满足党员个性化教育需求，确保党员干部学习不掉队，让更多党员干部都能学有所得。最后，基层党员教育工作要实现数字化，将互联网和通信技术融入党员学习中，打破时空限制，做好基层党员教育和管理。例如，依靠党建云系统对基层党员教育培训进行动态管理，也可以为广大基层党员提供帮助，扎实推动基层党员教育提质增效，为打造一批助推农业农村发展的高素质党员队伍打下坚实基础。

（二）新时代农村基层党建工作的“不变”

1.党管农村工作的根本原则不能变

习近平总书记指出：“党管农村工作是我们的传统。”［15］中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》）坚持把党对农村工作的全面领导作为首要原则，确保党始终在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进。党的十八大以来，“三农”工作持续向好发展，不断取得新的发展成绩，靠的就是农村基层各级党委的高度重视，这既是坚持党对一切工作领导的原则性要求，也是在农村基层党建实践中形成的共性认识。首先，进入新时代新征程，我们要始终贯彻落实《条例》相关政策规定，建立健全基层党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的工作机制，完善“三农”领域重大事项、重要问题、重要工作由基层党组织讨论的机制，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方［16］。其次，要进一步完善党对“三农”工作全面领导的机制体制，健全基层党委领导下各部门齐抓共管的农村工作领导体制，让基层党员干部充分认识党管农村工作的重要性和必要性。最后，基层党组织要把好“三农”工作的政治方向，把满足农民群众对美好生活的需要作为党在农村工作的出发点和落脚点，推进发展新型农村集体经济，走共同富裕道路，让广大农民群众过上美好生活。

2.农村基层党组织领导地位不能变

“农村基层党组织是农村各个组织和各项工作的领导核心。”［17］农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，坚持党在农村工作的领导地位是坚持和加强党的全面领导的内在要求，也是实现农业农村现代化发展的根本保证。全面实施乡村振兴战略要始终坚持农村基层党委的统一领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。首先，要围绕组织力建设和组织领导这两个重点，实行中央统筹、省负总责任、市县乡抓落实的农村工作领导机制，对软弱涣散基层党组织开展全面整顿工作，强化基层党组织各项职能建设。其次，要不断扩大基层党组织在农村工作的覆盖面，坚持农村基层党组织对其他各类村级组织的领导，引导其他村级组织自觉服从党的领导，确保农村发展沿着正确的方向前进。最后，基层党组织不同于普通的社会组织，政治属性是其根本属性，因此要强化其政治引领功能，切实加强基层民主政治建设，健全基层法治、德治、自治“三治合一”基层治理体系，完善由村党组织领导、充满活力的村民自治机制，保证基层群众的合法权益和诉求，筑牢基层党组织的群众基础。

3.加强农村基层党组织建设不能变

习近平总书记强调：“农村工作千头万绪，抓好基层组织建设是关键。”［18］要做好农村基层党建工作，必须把农村基层党组织建设摆在更加突出的位置来抓，推动农村基层党建工作高质量发展，不断提高基层党组织的组织力和战斗力，把基层党组织打造成为农村工作名副其实的坚强战斗堡垒。首先，打造一支素质较好、作用突出的党员干部队伍是提升基层党组织组织力的关键［8］。要注重选用和提拔一批优秀村干部到发展不平衡、不充分的县乡任职第一书记，同时加强农村党员工作队伍建设，做好农村基层干部补充工作。其次，加强基层党员干部思想政治教育，通过开展理想信念、群众路线等主题教育，全面提升基层党员干部的思想素质、政治素质和能力素质。最后，推动全面从严治党要求向基层延伸，加强对基层党员干部的监督工作和纪检巡察工作，加大力度清除潜伏在农民群众身边的“微腐败”现象，确保党始终代表广大农民群众的根本利益，用基层党组织的先进性成就农村工作的持续向好发展，推动农业强国建设。

结语

党的十八大以来的历年中央一号文件是指引“三农”工作的重要政策文件，农村基层党组织作为贯彻落实中央一号文件政策方针的“最后一公里”，其政治功能和组织功能能否充分发挥取决于农村基层党建的工作力度。因此，在农业农村现代化新征程上，既要充分吸收借鉴历年中央一号文件中的农村基层党建经验，发挥党建在乡村振兴战略中的引领带动作用，也要创新适用于新时代基层党建工作的机制方法，驰而不息地以党建促乡村振兴，切实提高农民群众的获得感、安全感和幸福感，不断满足农民群众对美好生活的新期待，加快中国特色农业农村现代化进程，既争朝夕又久久为功，加快建设中国特色社会主义现代化农业强国。

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