系统思维下的地质调查领域立法

2023-09-03李显冬杨佳佳

青岛行政学院学报 2023年4期

李显冬　杨佳佳

［摘要］地质调查领域急需立法。目前地质勘查领域的统一立法趋势已成为国际潮流。以系统论为导向的领域法学以问题为导向，具有整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性，是一种新型法学理论体系、学科体系，与传统部门法学同构而又互补。我国地质调查领域的立法应强化系统思维、以领域法学为范式。

［关键词］地质调查法法律规范系统领域立法

［中图分类号］D901［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）04—0108—05

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。近年来，我国能源供需环境和安全环境发生了重大变化，保障国家能源安全的重要性越发凸显，通过地质调查立法来满足国家发展的需要迫在眉睫。国内外有关领域法的研讨和发展，为地质调查立法提供了新的思路。

一、地质调查立法的理论正当性

（一）加快推进地质调查立法是地质调查工作高效有序进行的有效保障

习近平总书记强调，“坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设”［1］。根据“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”以及“加强重点领域立法”的要求，吸取国外法治建设的经验和教训，从整体和部门两个层面、从共性和个性两个维度，我们对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进行了深入的思考。

我国工业化的迅猛发展对矿产资源的需求日益旺盛［2］，生态文明建设日益受到重视，地质工作适应社会发展的要求需要转型发展［3］。2023年政府工作报告强调，要加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产［4］。地质调查作为国民经济建设和国家安全保障的前期和基礎性的工作，应加快立法进程。这既是整个地质调查工作高效有序运行的重要保证，也是推动我国矿产资源管理能力现代化的必然要求。

（二）法律规范系统化是地质调查立法的发展方向

习近平总书记一直强调，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”［5］。目前，我国地质调查法律体系并不完整，有关地质调查工作的法律内容基本分散在地质工作或矿产资源管理的法律法规中。我国的资源和环境立法分别由民法、经济法和行政法调整形成，立法的分散化、碎片化以及相互冲突的问题是目前亟待解决的重点。

由于欠缺“地质调查法”或“地质调查条例”，地质调查规划、地质调查管理体制和运行机制因缺乏相应的法律依据而处于混乱无序状态；地质调查工作的重大政策也因缺少法律的确认而不能得到有效实施［6］。

（三）地质调查法的制定有助于完善自然资源管理体制

要完善地质调查管理的法规体系，就需要对地质调查系统立法。地质调查立法在整个国土资源法律法规体系中占有十分重要的地位，是地勘行业发展的制度基础［7］。

国务院机构改革明确了自然资源部统一行使全民所有自然资源管理的职责，这标志着我国自然资源管理体制改革取得了重大进展。新体制的建立不但有利于决策者、执行者和监督者之间适当分工和相互监督，而且提高了自然资源的管理效率。这一体制目前仍存在诸多新挑战。应在稳固新体制的基础上，进一步完善自然资源产权制度，使自然生态空间规划落到实处；应优化权力配置，完善自然资源管理法律体系，确保自然资源管理体制改革能够按照中央部署稳步推进［8］。

地质调查是国家经济社会发展的基础，在新的局势下我们应加快推进地质调查法律政策研究。在对国内法律层级关系的阐述和国际“软法”与“硬法”对比的基础上，有学者提出，要坚持以绩效管理为核心的地质调查可持续发展思路，坚持公益性、渐进性、系统性的原则，采取“三阶段”实施路径，为地质调查可持续发展提供法律政策保障［9］。

二、地质调查立法的现实急迫性

（一）改革进程中行之有效的临时应急措施亟待定型化

地质调查工作除了满足国家发展的需求、为资源开发与利用服务外，还要为地方的发展提供基础服务。如地质调查工作可为有关地质灾害风险性评价等方面决策提供依据等。国务院2006年提出，“建立健全地质勘查法规体系，严格依法行政，依法维护地质工作秩序，为地质调查和矿产资源勘查提供良好的工作环境”，我国的地质找矿工作因此得以快速发展。我国已颁布了《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海洋法》《中华人民共和国草原法》等法律，但由于成文法固有的缺陷，社会生活中出现的新问题仍无法可依。探矿权市场本是一个全新领域，其快速发展的历程，无时无刻不在要求探矿权法律法规系统的完备与跟进，为其发展壮大提供有效的制度体系支撑［10］。

我们需要有原则性的规范以提高法律适用的弹性，随着社会经济的不断发展，我们应不断对有关法律法规进行“立、改、废”。依靠单行法既无法及时有效建立起统一协调的地质调查法律规范体系，也耗时费力。为了调整国家地质调查的发展方向，促进地质调查工作的全面发展，我国需要对地质调查领域实行专门立法。

（二）地质调查工作多领域协同治理

作为矿产资源开发的基础性工作，地质调查需要明确的法律法规来处理其发展过程中遇到的各种难题。目前存在专门立法缺乏、地质调查权属规定及行政管理界限不清等问题。地质调查工作的重点之一就是有关矿产资源的综合利用。《中华人民共和国矿产资源法》是“地质调查条例”制定的依据与效力的来源，但地质调查涉及的领域很广。制定有关地质调查的法律法规，需要对实践中行之有效的临时应急措施上升为规范化的法律制度。

党的十九大以来，我国生态环境治理主体多元化已是大势所趋，政府、市场、社会公众等多元主体的合作治理，为解决日益复杂和棘手的生态环境问题提供了新思路［11］。地质调查工作服务于经济社会的方方面面，是一项基础性的工作。国务院原总理温家宝曾表示，“经济建设需地质工作先行，地质工作贯穿于长期建设的过程中，渗透在经济社会发展的方方面面”，“地质工作要与经济建设和社会发展更加紧密结合”［12］。目前需要加快地质调查立法，为地质调查创造良好的外部环境，为资源瓶颈快速突破提供制度保障。

在愈发严重的环境问题和生态问题面前，法治建设不仅需要回应公众对环境保护的基本需求，也需要具备应对环境变迁的能力。从协同理论出发，我们应对环境协同治理机制的动力机制进行研究，以构建环境协同治理机制。

（三）地质调查资料的统一汇交需要立法予以规范

从1912年民国政府建立中央地质调查所算起，中国建立现代意义上的国家公益性地质调查机构已逾百年［13］。作为全社会的财富，地质资料是人类探索地球的认识积累和客观记载。社会在不断发展中积累了众多的地质资料信息，这些资料具有潜在的研究和利用价值。我们应将这些资料作为一项数据资产妥善保管并使其能够为公民获取使用。随着云计算、大数据、人工智能等技术的发展，地质资料信息管理服务中“业务协同不足、数据保管分散、信息孤岛困境”等问题愈加凸显，需要数字化转型，加强地质资料的积累，加快对地质资料信息的利用和共享［14］。

当前地质资料汇交监管存在一些问题。首先，汇交人的责任无法落实到位;其次，监管部门监管权限有限;最后，违规处罚落实不到位。《中华人民共和国地质资料管理条例》明确规定：“不能汇交地质资料的，将责令限期汇交，仍不能在规定期限内汇交资料会受罚款处罚；伪造地质资料或弄虚作假的，处十万元罚款。”现实生活中，不能按期汇交和伪造地质资料的情况屡有出现，但难以受到相应处罚。目前列入地质资料汇交异常名录的企业较多，被处罚的企业却寥寥无几。地质资料汇交的不规范需要通过专门的地质调查立法来解决，《中华人民共和国地质资料管理条例》可以整合到更完备的地质调查立法中。

此外，我国缺乏包含地质调查与评价成果认证的统一体系，导致无法有效应用现有的地质成果。如今地质调查所提交的地质档案、资源及环境评价资料、成果和结论，虽会经过专家的评审和论证，但没有相应的法律制度予以规范，这导致政府各部门在规划制定与项目审批过程中，会习惯性地忽视地质成果的先导作用［15］。实物地质资料汇交也存在监管力度不强、管理机制不健全、库房建设水平不高、社会服务能力弱等突出问题，这无疑反映了建立统一的地质资料汇交制度的迫切性［16］。

三、地质调查立法与“领域法”的耦合

传统部门法难以适应我国地质调查工作的发展需要，依领域法的理念构建地质调查立法，顺应了经济法的发展方向。

（一）以系统论为导向的领域立法于经济法领域应运而生

目前我国重大领域出现以交叉性、整合性和动态性特征为主的社会经济问题，法学学科系统分工精细化与法律现象复杂化之间的矛盾愈加凸显，应重视以问题为中心的整合性、多维度和一体化的研究范式。在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，应确立“领域法学”的概念以及“领域法”的治理逻辑，以回应当今社会变革的诉求。

领域法学以问题为导向，将特定经济社会领域中与法律有关的现象当作研究对象，融合经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体，具有整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性，是一种新型法学理论体系、学科体系。它是新兴、交叉领域“诸法合一”的有机结合，与传统部门法学同构又互补。这在客观上解决了新兴学科和交叉学科的理论定位和学术归宿问题，是构建中国特色新型现代法学研究体系的理论创新［17］。

（二）地质勘查领域的统一立法趋势已成为当前潮流

地质勘查业作为国家基础性、战略性、先导性的产业，在国家的经济建设、社会发展中具有重要影响。2006年，国务院下发了《关于加强地质工作的决定》，推动了地勘单位的改革发展。国内如土地调查、基础测绘和地震监测等领域都有相关的法律法规，如《中华人民共和国土地调查条例》《中华人民共和国基础测绘条例》《中华人民共和国地震监测条例》等。在国际上，各个国家也进行了地质调查立法，虽进程各异，但均为地质调查工作的连续性、稳定性和公正性提供了保障，如美国《国家地质填图法案》、英国《地质调查法》、南非《地球科学法》等。故而，地质领域法发展的未来趋势已逐渐明朗。

（三）地质调查法律规范系统亟待“领域法”来表达

1.现行部门法体现的仅为法的外在表现形式之一

（1）传统部门法的外在表达囿于“法教义学”的逻辑思维

2011年，我国最高立法机关宣布，中国特色社会主义法律体系已经建立。在充分肯定改革开放以来我国立法成就的同时，不少学者指出，所谓的中国特色社会主义法律体系其实是建立在碎片化立法基础上单行法的集合体，并不符合科学意义上法律体系的本意［18］。国内外法学著作对法律体系含义的解读也众说纷纭。实际上“法律体系”是个多义词，法学家常常在不同意义上理解和使用这个概念。其既可以解释为法律制度、法系或法制体系等，也可以理解为规范性法律文件体系。

“法的体系”在《中国大百科全书·法学》中被解释为一个有机联系的统一整体，是由国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门构成。中国法学界通常将法律体系理解为部门法文件体系。20世纪初我国开始按照西方的法典模式来改造传统的法律体系，这是一项前所未有的重大创举。我国法律自“清末改制”以来的发展和演化并非一帆风顺。作为法律近代化的重要内容，我国法律体系是在吸收西方法律理论和法律原则的基础上废弃传统法律体系、确立近代意义上新的法律体系的过程。

（2）将部门分割的外在地调法律规范系统表达为领域性立法便于熟知和适用

“法教义学”主要是以德国传统为根基，在历史法学时期成为独立学科，并由概念法学和制定法实证主义孕育成熟。法教义学即“教义法学”，是作为知识与方法存在于一国现行实在法构造的“概念—命题”体系中，是受一般权威拘束的思维形式［19］。

作為一门实践学科，法教义学与法律解释（理解）和适用（为司法做准备）有关。科学性使科学成为一种高于常识与经验的“典范（高端）知识”。法教义学的学科性质与任务决定了科学性应当以“客观性”“可检验性”和“体系性”为主［20］。法教义学与神学的历史亲源性使“法教义学的科学性”成为一个严肃问题。以自然科学为代表的科学观念是近代产物，“科学性辩护”的本质是“（成为）知识的可辩护性”或学科的正当性［21］。

法教义学自传入中国以来就受到了来自社科法学的批评。批评的观点认为，一方面，法教义学方法只关注规范意义上的法而忽视社会中的法，缺乏应有的价值判断，无法应对疑难案件；另一方面，法教义学带有天然的德国印记，是继受法的体现，无法解决中国问题［22］。无论是运用经济学、社会学等社会科学方法论，还是运用传统法学的方法与知识，都不是法教义学与其他学科的本质区别。在当前法的效力框架中克服体系冲突，以法律适用为基点，为司法实务提供一般性规则是法教义学的教義性［23］。从法教义学的概念我们可以得知，晚近法教义学的显性化是以具体化的形式完成的，即以具体制度为例证来展示教义化的步骤与过程［24］。

2.依据系统思维，所谓“地质调查法律规范系统”是指其内在的表达形式

系统科学目前已成为十分重要的新兴学科，系统法学应运而生。系统法学在钱学森等老一辈科学家的大力倡导和推动之下，在我国已有了很大发展。在20世纪末，钱老首次提出建立“法律系统论”的大胆设想，引起国内外法学界和自然科学界的重视。法治建设本身就是一个系统工程。现代系统论的创立人贝塔朗菲将系统定义为互相依赖而又互动的各类要素所组成的有机整体。研究法律规范系统就是以系统方法来研究法律体系。

一般系统分析方法主要是把系统看作一个有机整体，分析系统内部的各个子系统之间以及系统与环境或与其他系统之间的互动关系，对系统的发展与完善等问题作恰当的判断。这种分析方法主要体现了一国法律规范的整体性、层次性与动态性特征。

3.“地质调查条例”抑或“地质调查法”才是表现为领域立法的规范性文件

（1）“地质调查法律规范系统”具有特定的系统目的功能

系统往往是一个多级和多层次的复杂结构，所谓功能性是指法律规范系统对于周围环境的影响，主要是通过与周围环境的相互作用显现出来。功能作为法律规范系统本质属性，是法律规范系统发展的一个重要方面。现代系统论要求把各种分散的力量集合在一起，组成一个有机整体，使其能够充分发挥各自的功能。地质调查领域内各层次的法律规范，将行之有效的各种公法、私法规范予以法律文本的定型化，构建起地质调查领域公法、私法并行的基本规则，其系统目的功能非常明确。

（2）具有特定的层次性是“地质调查法律规范系统”保留的部门法特征

具有多层次、多因素的复杂结构是我国社会主义法律系统的显著特征。法律规范系统的层次性主要表现为若干“子系统”构成“系统”、“子系统”下又存在若干“孙系统”。不同层级的系统间合理有序、相互作用构成了一个完备的法律规范系统。

系统的顶端是具有最高效力的根本法——宪法。宪法之下，基本法构成了法律系统的第二层次，其中每一个子系统均以某一类社会关系为调整对象；各类行政法规及地方性法规构成法律大系统的第三层次或第四层次。每一层次又自成系统，按照由上而下逐层统辖，由下而上节级补充、具体化的原则，组成多层次、多因素的法律大系统。从《中华人民共和国宪法》到《中华人民共和国矿产资源法》再到部门规章均体现了在社会关系的法律规制过程中，各种行之有效的临时应急措施的规范化、法律化。

（3）与传统部门法相比，“地质调查法律规范系统”具有特有的灵活性

灵活性是利用系统对地调法律规范进行调整的显著特点之一。系统并不是将系统内所有事物简单叠加在一起即可，各个系统间具有联系但又是相对独立的，承担着不同的功能和使命。当社会关系发生变化时，法律规范系统会对其调整，但不影响其他系统的正常运行，系统因此具有法律部门调整所没有的灵活性。凡是与地质调查有关的法律规范都是从不同方面执行地质调查系统的目的功能，都可以视为地质调查法律系统的要素。这无疑体现了法律规范系统划分的灵活性。

（4）“地质调查法律规范系统”说到底是“部门法”的综合法律调整

不同领域的法律关系需要不同法律部门来调整［25］。由于我国传统法律体系所引进的划分方法沿袭了苏联的平面切蛋糕方式，对地质调查法律规范内部构成因素的法律属性进行定位或通过调整内容探寻外在的法律调整手段，故得出的结论只能是：依据部门法理论，在与其他法律部门交叉的情况下，将《中华人民共和国地质调查法》的内容完全归入某个传统的部门法之中，就像能源领域的立法只能被归为综合调整的法律部门，故只有准确把握法律特性，才可能更好地发挥法律在综合调整社会关系中的作用［26］。

在地质调查法的立法进程中，我们需要以开放灵活的眼光审视地质调查法律规范系统，创新思维方式，以钱学森先生系统思维的方法为指导建立新的法学理论。地质调查领域的立法应强化法治系统思维、以领域法学为范式。

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