新一轮党和国家机构改革的特点及相关问题探讨

王义

［摘要］2023年开启的新一轮党和国家机构改革的主要目标是加强党对社会主义现代化建设的全面领导，在具体内容上除了党中央机关改革外，围绕职能优化对国务院组成機构等进行改革。在推进过程中，应密切关注加强党的全面领导、党政体系重构、地方改革联动、群团组织改革以及职能优化与人员精简等议题。

［关键词］党和国家机构改革职能

［中图分类号］D63［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）04—0097—05

党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，拉开了新一轮党和国家机构改革的大幕。这是继2018年党和国家机构改革后我国推出的又一重大改革举措，备受世界瞩目。同以往的改革相比，本轮党和国家机构改革有什么特点？有哪些后续问题值得我们持续关注？这都需要我们做出理性思考和回答。

一、由党政分置到党政联动：党和国家机构改革历程回顾

改革开放以来，为了推动经济社会发展，我们进行了多轮改革，具体情况如下：党中央部门分别于1982年、1988年、1993年、1999年、2018年进行了5次改革；国务院组成机构分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了8次改革。

2023年这次改革被称为第九次机构改革。推进党和国家机构改革是一个永恒的话题。改革开放以来党和国家机构改革呈现如下特点：一是大约5年为一个周期，这与党代会开会时间间隔具有吻合性；二是由过去单纯的政府机构改革或者党政分别改革演化为党政同步，党的领导机构与国家机构改革实现联动，这成为十八大以后党和国家机构改革的基本思路。对此，习近平总书记指出：这“既是深化党和国家机构改革的内在要求，也是深化党和国家机构改革的重要任务，是贯穿改革全过程的政治主题”［1］。

2018年党和国家机构改革是个重要的分水岭。以此为标志，党和国家机构改革迈入全新阶段。之前的改革，一是沿着大部制改革的思路，为解决“九龙治水”困境，通过合并或者其他方式不断减少国务院组成部门或者内设机构数量；二是党政机构改革不同步，要么分开进行，要么独立进行。直到2018年，改革的顶层设计完全改变，其“最鲜明的特点就党和国家机构改革放在一起统筹推进”［2］。一方面，党的自身机构进行改革；另一方面，围绕党领导国家体制进行全面改革，优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。比如，将4个“领导小组”更名为“委员会”并明确为党中央决策议事协调机构，加强和优化了党中央决策议事机构的设置和职能。比如新闻出版业务划归宣传部门，中央纪律检查委员会与新设立的国家监察委员会合署办公等。这反映了执政党不同以往的全新的改革思路。

2018年党和国家机构改革具有划时代的意义。对此次改革取得的成绩，党的二十大报告给予了充分肯定，“新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”。

尽管党和国家机构改革取得了显著成效，但一些问题也必须予以正视。比如在部分领域，面对新的挑战，党的领导体制机制需要进一步强化；2018年政府机构合并后的磨合周期过长，有的国家部委合并后名义上是新的机构，但还是原班人马各行其事，大家所期待的化学反应没有发生，部分机构运行效率不高；在一些重点领域，存在的矛盾还比较突出。比如在科技方面，因为遭遇美西方前所未有的疯狂打压，科技自立自强的任务更为紧迫；在金融监管方面，因为美元不断加息产生的冲击以及国内债务快速攀升所产生的叠加效应，使防范和化解潜在的金融风险比以往任何时期都更为紧迫，等等。

总之，面对新时代、新征程的新任务，党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应。这种不适应性构成了我们全面深化党和国家机构改革的逻辑动因。

二、新一轮党和国家机构改革肩负的特殊使命

2023年进行的党和国家机构改革是落实党的二十大精神的具体体现。2022年召开的党的二十大对深化党和国家机构改革作出重要部署，在深化金融体制改革，完善党中央对科技工作统一领导的体制，优化政府职责体系和组织结构，完善党中央决策议事协调机构，优化机构编制资源配置，推进以党建引领基层治理，加强混合所有制企业、非公有制企业党建工作，理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制等方面提出明确要求。

迈上社会主义现代化新征程，贯彻新的发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展需要党和国家机构做出新的调整，使上层建筑更好地满足经济基础的需要。新的历史方位决定了党和国家机构改革必然在继承已有成果基础上持续创新，以更好地应对当下的挑战。就继承性而言，本轮党和国家机构改革立足于2018年改革取得的成果，并处在5年左右进行大调整的窗口期，充分体现了党和国家机构改革的连续性；就创新性而言，新问题、新挑战要求我们必须用新的思维和新的方法予以应对。

不同时期党和国家机构改革所呈现出的鲜明特点，无不与其进行改革的时代背景紧密相关。一般而言，一旦国家发展进入新的历史方位，改革的逻辑起点就必然发生重大变化，深刻地影响着改革的目标和任务的设定。新一轮改革是在什么样的国际国内环境下展开的？党的二十大报告指出：“当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展面临新的战略机遇。同时，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。”［3］风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务给执政党治国理政提出了重大挑战。一方面，“外部环境不确定性加大，全球通胀仍处于高位，世界经济和贸易增长动能减弱，外部打压遏制不断上升。另一方面，国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾，民间投资和民营企业预期不稳，中小微企业和个体工商户有不少困难，稳就业任务艰巨，一些基层财政收支矛盾较大。……科技创新能力还不强。生态环境保护任重道远。防灾减灾等城乡基础设施仍有明显薄弱环节”［4］。

（一）改革的要求与目标

2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，国务委员兼国务院秘书长肖捷向与会代表做了党和国家机构改革的说明。从方案的具体内容看，这次机构改革目标明确、指向性强、重点突出、改革力度大。

一是坚持“两个统筹”。统筹党中央机构、国务院机构、全国人大机构、全国政协机构，统筹中央和地方。这体现了党政同步改革的整体性设计。显然，这是马克思主义政党领导理论与国家治理理论的重大升华，是推进中国式现代化进程中制度现代化非常重要的一环。关于统筹中央和地方，我国实行的是大一统的单一制国家体制，在党政机构设置上历来讲究上下对口，党中央、国务院、全国人大和全国政协机构的变动要求地方党委、政府、人大、政协进行相应的改革，这种上下联动的特点是我国党和国家机构改革的重要特征之一。

二是深化重点领域改革。哪些领域属于重点领域？国务委员兼国务院秘书长肖捷在《关于国务院机构改革方案的说明》强调，“加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府”。这六个领域问题特别突出，压力巨大，是我们改革攻坚的重中之重。

三是改革的目标。《党和国家机构改革方案》提出，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。这说明加强党的全面领导是本次党和国家机构改革的核心课题，与十八大以来以习近平同志为核心的党中央反复强调的健全党的领导体制机制这一主旨是完全一致的。

（二）改革的具体方案①

首先，关于深化党中央机构改革。为加强党中央对金融工作的统一领导，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会。为加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会；组建中央社会工作部，负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等，成为党中央的职能部门。组建中央港澳工作办公室。在国务院港澳事务办公室基础上组建，作为党中央办事机构。

其次，关于深化全国人大机构改革。组建全国人大常委会代表工作委员会，负责全国人大代表名额分配、资格审查、联络服务有关工作，指导协调代表集中视察、专题调研、联系群众有关工作，统筹管理全国人大代表议案建议工作，负责全国人大代表履职监督管理，统筹全国人大代表学习培训工作，指导省级人大常委会代表工作等，承担全国人大常委会代表资格审查委员会的具体工作，作为全国人大常委会的工作委员会。

再次，关于深化全国政协机构改革。优化全国政协界别设置。全国政协界别增设“环境资源界”。将“中国共产主义青年团”和“中华全国青年联合会”界别整合，设立“中国共产主义青年团和中华全国青年联合会”界别。优化“特别邀请人士”界别委员构成。

第四，关于深化国务院机构改革。①重新组建科学技术部。②组建国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。③深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。④中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。⑤统筹推进中国人民银行分支机构改革。在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。⑥完善国有金融资本管理体制。⑦加强金融管理部门工作人员统一规范管理。把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。⑧组建国家数据局。在上一轮党和国家机构改革过程中，已经有安徽、山东、重庆、浙江、广东等省成立大数据局或者相应的省一级数据管理机构。组建国家数据局是对地方经验的肯定。⑨优化农业农村部职责。在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。⑩完善老龄工作体制。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部。中国老齡协会改由民政部代管。完善知识产权管理体制。将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。国家信访局调整为国务院直属机构。

第五，优化机构编制资源配置。精减中央和国家机关人员编制。中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。同时明确，中央垂直管理派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围，根据行业和系统实际，盘活用好存量编制资源。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定，县、乡两级不作精减要求。

可见，本轮党和国家机构改革是“以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，着眼新的使命任务、新的战略安排、新的工作需要，作出的重大决策部署”［5］，必将对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴产生重大而深远的影响。

三、深化党和国家机构改革需要继续探究的几个问题

改革只有进行时，没有终止符。每一轮党和政府机构改革都对国家经济社会发展产生了重大影响。本轮党和国家机构改革处在进行时，以下几个问题值得我们关注。

一是关于全面加强党的领导。这是本轮党和国家机构改革的核心主线。这一点在改革的目标上已经做出清楚的说明。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则。”［3］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的领导作用的发挥，为健全党的全面领导体制机制做出不懈努力。本轮党和国家结构改革的主线就是加强党的全面领导、提升党的领导力。具体而言，改革从三个维度展开，即“党领导自身工作机关的机构改革、党领导同级组织之间关系的机构改革、党领导中央和地方关系的机构改革三个维度”［6］。三个维度的侧重点不一样，但目标指向是一致的，都是为了健全党的领导体制机制，发挥党的领导这一制度优势，为党领导中国特色社会主义现代化建设提供更加坚强的政治保障。

二是关于党政关系进行系统性、整体性重构。理顺执政党和政府之间关系是改革面临的一个重要课题。我们目前的改革跳出了党政分开或者党政合一的窠臼，在探索国家治理体系和治理能力现代化的基础上，重新对党政关系进行系统性、整体性重构。一方面健全党的领导体制，发挥党总揽全局、协调各方的作用。改革举措很多，比如，组建社会工作部，成为党中央的职能部门，与组织部、宣传部、统战部等并列，改革力度空前；另一方面，成立了中央金融委员会和金融工作委员会、中央科技委员会等机构，党的领导体制更加健全。下一步的关键是如何使运行机制更加顺畅，实现党的领导和政府负责两个机制的协调统一。以往的改革实践证明，这个问题一旦处理不好，既不利于发挥党的领导作用，也不利于政府负责这一职能的全面落实。

三是关于地方配套改革。中央与地方改革联动是本轮党和国家机构改革的重要特征之一。这种联动包含了党政同步改革的要求。地方层级多，情况复杂，落实难度大。在改革过程中，需要地方党委讲政治、顾大局，按照中央的要求有序推进。由于地方经济社会发展水平不同，所以以往的改革中，中央对地方都采取比较灵活的政策，一方面大多数机构必须上下同步设置；另一方面，给予地方一定的自主权权，地方可根据实际情况设置部分机构。比如，11个沿海省份纷纷设立涉海管理机构，广西壮族自治区在自然资源厅下加挂省海洋局牌子；采取类似做法的还有江苏、浙江等省。福建省组建省海洋与渔业局，作为省政府直属机构。本轮党和国家机构改革中规定动作和自选动作的比例是多少，值得我们继续关注。

四是关于职能优化与人员精简。转变政府职能始终是政府机构改革的核心任务，政府机构的设立、合并或者减少等都围绕职能重新定位展开。为此，党中央、国务院开展了影响广泛的“放管服”改革，大力改善营商环境。本轮党和国家机构改革尤其是政府部门改革目标指向有了新的变化，在强调加强党的领导的同时，更加重视政府职能优化，即根据经济社会高质量发展的实际需要，进一步实现政府职能的“科学化、协同化、高效化”。这“三化”的提出表明政府机构改革思路有了新的变化（表1）。

改革的另一个重要任务是减轻国家财政负担。三年新冠肺炎疫情防控耗费了大量财政资金，加上国际国内其他因素的影响，导致中央和地方财政都比较紧张，财政赤字居高不下②。中央提出国家机关要带头过紧日子，压缩行政经费。即使如此，国家财政负担过重的情况依然比较严重，吃饭财政的本质没有改变。就官民比而言，我国公务员占全国人口的比重并不高③，但在纵向分布上呈现倒金字塔结构，非常不合理。“省市属人员占比为58.21%，而县乡级人员仅为41.79%，两者间比例大致为6∶4，在上下级机构间呈现出了“倒金字塔式”状态［7］。在我国，“官”除了定编的710多万公务员外，还有事业单位的4000多万人需要财政供养，“财政供养人口的比例和结构不合理”［8］，财政供养人员费用占税收比例超过40%，极大地压缩了政府提升经济和民生的空间。

本次党和国家机构改革，明确规定精减中央国家机关人员编制，将县、乡排除在外。减编的压力集中在省、市两个层级。这一安排可能考虑到基层稳定的实际需要；但问题在于如果省市进行人员编制精简，精简的人员往哪里分流？最大的可能是，多数省市党政机关不进行人员精简，只是单纯地压缩行政经费；或者对所属事业单位改革，从总量上进一步减少吃财政饭人员数量。前不久，中央下发通知，明确要求全国机关事业单位清理编外用工现象，这也可以视为另一种意义上的人员“精简”。编外用工存在多年，也多次治理，效果始终不理想。破解黄宗羲定律④，必须以“减人”促“减事”、以“减事”促“减人”［9］。

五是关于群团组织改革问题。党的二十大报告明确指出，深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用。2015年2月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，群团改革工作需要“强三性、去四化”，注重政治性、先进性和群众性，去除机关化、行政化、贵族化、娱乐化。各地党组织在群团组织的组织设置、干部管理、运行机制等方面进行了积极探索，取得了一定成绩。以共青团中央改革为例，经过中央批准的改革方案从四大方面、十二个领域进行了改革，团中央在领导机构、机关部门、干部队伍和运行机制等多个方面发生显著变化⑤。作为党和国家机构改革的重要组成部分，群团组织改革依然被社会关注。除了去“四化”之外，很多人呼吁群团组织回归自治组织属性，去掉官帽子，一方面减轻国家财政负担，另一方面聚焦主业，因此，继续深化群团组织改革值得我们期待。

注释：

①以下内容出自《党和国家机构改革方案》。中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》［N］. 人民日报， 2023-03-17（01）.

②国家2022年统计公报的数据显示：全年全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%；其中税收收入166614亿元，下降3.5%。全国一般公共预算支出260609亿元，比上年增长6.1%；赤字56906亿元，占当年财政收入的27.9%。

③2016年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国公务员队伍总量为716.7万人。此后，国家再未公布过这方面的数据。考虑到编制的剛性以及后续改革的影响，专家估算，目前我国公务员人数大体在710万人左右，这是比较可信的。显然，这一群体在全国14亿多人口中所占比例并不高。

④所谓黄宗羲定律，是由学者秦晖在他的论文《并税式改革与“黄宗羲定律”》中总结出的一个规律，即历史上的税费改革不止一次，但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平。明清之际思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”。

⑤共青团中央关于印发《共青团城市基层组织改革试点方案》的通知案，见腾讯网https：//new.qq.com/rain/a/20220 930A08XKE00。方案提出的改革领域包括：改进团中央领导机构人员构成、机构设置和运行机制；改革团中央机关干部选拔、使用和管理；改革创新团的工作、活动和基层组织建设；加大党委和政府对共青团工作的支持保障力度。

参考文献：

［1］ 十九大以来重要文献选编上［M］.北京：中央文献出版社2019：275.

［2］ 吴志良.新理念、新特点、新探索：党领导国家体制及党和国家机构改革的重要思路［J］.2019（3）：43.

［3］ 习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报， 2022-10-26（1）.

［4］ 李克强.政府工作报告：2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上［R/OL］.［2023-03-28］.http：//www.gov.cn/premier/2023-03/14/content_5746704.htm.

［5］ 人民日报评论员.不折不扣把机构改革任务落到实处［N］. 人民日报，2023-03-02.（4）.

［6］ 张博.论党的全面领导与党和国家机构改革的关系［J］.当代世界与社会主义，2020（1）：178.

［7］ 徐刚，徐增辉.“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋向［J］.中国行政管理，2014（3）：77.

［8］ 朱光磊，张东波.中国政府官员规模问题研究［J］.政治学研究，2003（3）：91.

［9］ 张国圣，夏桂廉.破解“黄宗羲定律”的有效实践：重庆市低财政供养人口比例调查［N］.光明日报，2003-04-11（2）.

责任编辑：马秀贞