试论国家公园试点的治理优化

摘 要：大自然是所有地球生物的摇篮，反思人与环境之间的关系、人与人之间的关系，在自然中学习设计方法，坚持生态友好、可持续的原则，学会用“生态设计”的方法解决问题，是我们生存和发展所必须依靠，不可缺少的基本条件。早在2016年，在三江源地区，我国的第一个国家公园体制试点项目预备开始启动，或将成为世界上面积最大，且海拔最高的国家公园，肩负着巨大的使命。基于此，笔者将以国家公园的治理为研究对象，选取了三江源特殊地区分析，试论了几个国家公园治理的优化方向。

关键词：三江源地区；国家公园；生态治理

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）24-0000-00

1 选题背景与研究方法

1.1选题背景

1872年，世界上首个以保护自然荒野为目的的自然保护区---美国黄石国家公园成立。此后，建设国家公园的概念渐渐走入了人们眼中。随着物质资料的不断更新，我国更加注重了生态文明建设，已经把此建设纳入了中国特色社会主义“五位一体”的总体结构，将生态建设工程的思想和工作方法作为一个桥梁，连结其他各个方面协同发展，比如经济的建设，文明建设。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018 ? 2022年）》，强调了要发挥农村经济、生态、文化的多功能相互配合的作用，满足农村居民生活发展需要。今天，以国家公园为主的自然保护区逐渐成为国家和国际保护战略的支点。然而，在我们国家企图建立以国家公园为主体的自然保护地体系的过程中时，不难发现自然保护和经济发展所需要的条件在大多数情况下是会是矛盾的。要么当地民众太过重视环境保护，要么忽略了当地民众的生计发展，进而造成和谐文明建设的困境。国家公园制度试点实施以来，经济与生态环境保护的相互带来的不利因子更加突出显现，产业转型升级的需要更加迫切。因此，本研究以三江源为例，剖析国家公园建设对该地区发展的影响，在明确自然福祉和生态保护的前提下，为科学保护和规划利用自然资源的治理提供借鉴思路，同时为国家公园发展的优化路线提供选择。

1.2研究方法

笔者主要使用了桌面研究法，从现有的文献和资料中进行探索与研究。从中国知网和万方等期刊等网站上查阅了从2018- 2021年部分有关国家公园的论文，相关政策与新闻报道，对于国家公园相关治理的研究成果进行分析以及总结。接着选取了典型区位，本文选择探究三江源地区面临的经济问题，社会问题，环境污染等典型意义。作为国内的第一个正式成立的国家公园，早在2018年，三江源国家公园试点制度就根据区域现状进行了探索，虽然取得了一些成果，但也存在一些无法回避的现实问题。梳理现象，也有利于及时反馈问题，优化方案，促进区域规划与健康发展。在推进国家公园在目前管理机制建设的背景下，对项目进行严谨而系统的评价，有助于了解取得的具体成效和存在的问题，促进治理可持续发展，丰富国内关于区域治理的研究内容的思考。

1.3研究区域概况

三江源国家公园处于被称为地球“第三极”的青藏高原的中心深入地区，该地区的动植物等各种资源丰富，山峦起伏，河流众多，具有独特的高原风味。这里的湖泊和湿地面积达1万多平方公里，其中面积500多平方公里的河流有80多条，作为产水区和水源地，在世界上有不可或缺的作用，被誉为“中华水塔”。同时，三江源是世界高海拔地区生物多样性最为显著的地区。在这种情况下，它不仅对西部地区的开发在经济管理，政策的颁布，生态治理上有重要作用，对于整个中国甚至全世界都有很大的影响力。

2 结果与分析

2.1国家公园试点的治理的基础策略

如果管理（management）是指在特定环境下，为实现预期目标，基于给定的方法和资源而采取的行动，那么治理（governance）则关乎谁来决定管理活动及其预算、如何决策以及如何确保适当且充足的资源以使决策最终得到执行。那么治理被更广泛地定义为一种过程，是结构、过程和传统之间所产生的相互作用，能决定如何履行权力与职责、如何决策、以及公民或其他利益相关者如何获得他们的话语权。在实践中，对于特定的领地或地区，治理就是“根据法律、习惯法或其他正当的手段对关键决策负有权力与责任”。

在国家的大力支持下，在国家公园区域内，政府进行了系统的治理，其中包括生态保护和建设工程，核心区禁止人为活动，促进草原植被及生态环境的自我恢复，加强重点湿地保护，基础设施建设。在生态脆弱，环境恶化的地区，有必要进行生态移民策略，建立生态补偿机制，建立健全农牧区饮水安全体系。于此同时，勾勒出一个固定的区域，让人们在此开展自然科学研究，建设科普生态学教育基地，为大批量游客开展科普教育活动，帮助他们了解自然，也是一个极好的旅游资源。

2.2国家公园试点的治理的不足之处

CBD和IUCN按决策主体将自然保护地划分为四种治理类型。任一治理类型的“适宜性”（appropriateness）都取决于每块领地或地區的占用历史与权利、人地关系与实践。正如CBD缔约国在2018年通过的自愿性指南中所指出的，治理类型应“因地制宜、具有社会包容性、尊重权利并有效实现保护和生计成果”。在过去的几十年里，IUCN和CBD缔约国加强了对“原住民与当地社区集体治理的多方面价值”的认可，并确定了应尊重和培养的“善治”（即高质量的治理）的原则和价值观。有关自然保护地的决策和实施过程应该是合法正当的、称职的、包容的、公平的、有远见的、负责任的并尊重权利的。依此来看，国家公园与农民的生计不可分割，因为他们与森林、动物等自然资源脉脉相通，严格的使用管理措施对农民生计的负面影响大于正面影响。而负面影响主要包括：①核心区禁止人为活动，居民可生活地区缩小。传统牧业几乎是唯一产业，牧区减少导致放牧收益会受到不良影响。②林木采伐，野菜等部分植物资源采集贩卖受限，居民工作机会与收入减少。③限制建筑工程，居民生活质量提升变得困难。

3 国家公园治理优化的路径

治理需要决策者、管理者、其他权利持有者和利益相关方的共同努力。治理是决定管理有效性和效率的重要因子，也是决策合理性和公平性的决定因素，良好地治理能让保护地的生态、社会、经济和文化效益最大化并更好地融入社会，让保护地在更重要的决策中得到充分地考虑。

（1）要发挥政府主导作用与农牧民积极性。党委、政府在生态文明建设中发挥主导作用，合理界定职责、分工负责，是非常有必要的。自然资源资产所有权的确认和管理，生态风险线的建立，生态法治体系的建立，重大规划的制定，基础设施的完善，补偿制度的建立，公共服务的提供，产业政策的制定和实施，建立健全社会秩序，应当为党和政府的责任，要切实抓好。作为生态区活动的重要组成部分，居民不仅是被动的接受者，培训和组织后，还可以进行生态巡逻，参与运维生态设施，对种植业和养殖业的结构重组，保护野生动物种群和并回收垃圾等工作。结合人民群众的积极性和创造力，建立长期联盟，才能创造生态文明，产生取之不尽的力量和无穷的生命力。笔者认为同理心和关爱的能力是治理体系的生命力的另一要素。对自然和人类抱持深厚的感情，成为保护地的守护者，而不只是治理，意味着在人类和非人类的事务之间，珍爱和培育一种相互尊重且持久的关系——更像是一种爱的纽带，而非科学或经济关系。

（2）实现农牧民现实利益与长远利益共同取得。在保护三江源资源生态系统的过程中，政府给了居民各种形式的补偿，比如禁牧减畜生态补偿。一旦失去了补偿政策收入，许多牧民，尤其是那些放弃了畜牧业的，将很难谋生。出于对这些问题的考虑，当国家对重点生态保护区财政转移支付的增加时，当地居民的生态补偿标准应当被提高，采用各种方针来保证扩大福利范围，确保农牧民的生活质量。

同时面对三江源这样的有独一无二意义的地区，国家应该给予特殊的政策支持其发展。保护生态区人民的长远利益，例如加强民族研究的政策协调，加强教育，提高学士学位的录取率。在流域开发中，对原产地进行社会福利补偿。为农牧民提供全面的技术培训和就业支持。他们的落后是一个长期的现实，即使在彻底解决贫困之后也必须面对。由此可得，政府有必要抵消当前生态系统保护所带来的收益，并不断完善补偿制度。

（3）改善基础设施。三江源虽然地处高原，地方广阔，并且很多地方都是无人居住，但保护区内已经存在的众多居民的生产生活仍然需要继续。虽然已经实施了多次生态迁移，但很大一部分的农牧民仍然不希望和他们的原牧地农田分离。所以，不仅要考虑满足保护当地自然环境的需要，还需要必要的教育设施和卫生设施，交通、电力、通讯、供暖、住房等方面配套发展。笔者认为，只要有人存在，基础设施，尤其是交通与通讯，就应该要进行科学、周密的规划，严加要求，一定要尽量避免带有重叠累赘功能的建设，而造成资源浪费和环境破坏等负面影响。

（4）工作要点明确。认真贯彻落实专业学者关于自然保护地建设所提出的中肯建议和出台的文件，跨学科跨部门协作时，要避免“九龙治水”的问题，避免管理职能或职责重叠矛盾，将具体任务落实到具体的人头上，设立专门的监管部门，定期对成果进行监督考察。

4 结论

综上所述，国家公园的治理优化工作是一项关系到我国自然环境保护的重要举措，一个表现出强大生命力的治理体系，在面对最终会造成灾难的短期利益、自私的选择、腐败等诱惑时能保持坚定。换句话说，从长远来看，它所做的决定是有意义的、积极的且因地制宜的。一个有生命力的治理体系会生产并传播与利害攸关的决策相关的知识。有生命力的治理体系，信息来源广泛且有甄别能力，能利用不同类型和来源的知识来防止问题和威胁并抓住机遇。我们要用好这个体系，治理国家生态，共建绿色中国。

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[作者简介]胡欣雨（2000—），女，汉族，吉林长春人，本科，山西农业大学，研究方向：生态学。