浅析事业单位预算管理现状及改进措施

申妍 北京市海淀区疾病预防控制中心财务科

引言

做好预算管理工作不仅可以规范事业单位的工作行为，而且可以有效衡量事业单位的工作绩效，是事业单位内部控制的重要手段。但当前事业单位预算管理工作存在一些问题，只有规范和完善好这些问题，才能做好预算管理工作，让预算管理的效能发挥出来。

一、事业单位预算管理的重要性

（一）事业单位预算管理的含义

预算是指通过规划、控制和引导经济活动，使得经济主体达到预期目标，对经济活动进行规划、控制和引导，从而以最经济有效的方式实现预定目标的功能。事业单位预算管理是通过对事业单位资金申请、使用情况、收支情况进行管理，并设定合理的绩效目标，以达到高效合理地使用预算资金的目标，保证事业单位各项活动的顺利开展，进而保证事业单位公共服务的质量。

（二）事业单位预算管理的重要性

1.提高财政资金的使用效率

预算管理同时具备预算功能和管理功能，预算编制环节是通过对事业单位各项收支活动的详细规划，结合上年支出情况和绩效评价情况编制下年度预算，确保预算编报的真实、合理、有效，同时对绩效评价结果不理想的项目予以适当的核减，以优化支出结构，进而提高财政资金的配置效率。在预算执行过程中对资金进行合理的监管，可以有效防范资金使用不规范的情况发生，对预算编制和执行有偏差的情况及时识别并调整，使预算执行符合预算编制的要求，同时提高了财政资金的使用效率。

2.降低事业单位财务风险

事业单位普遍存在除财务部门外其他部门财务风险意识淡薄的情况，通过预算管理，不仅可以对资金支出进行动态监控，及时发现资金使用过程中存在的风险并进行预警，提升资金使用的透明度，还可以帮助事业单位管理人员树立正确的预算管理理念，通过编制预算，强化预算控制，提升管理水平，降低事业单位的财务风险，也有助于提高事业单位廉政建设水平。

3.提升事业单位整体运行效率

预算管理是对预算编制、预算执行和绩效评价等预算管理的整体流程进行管控。通过预算管理能够为事业单位的各项业务活动提供准确的财务数据，通过对财务数据的分析，能够及时发现事业单位经济活动的风险，了解各项经济活动的投入产出效率，以及经济活动带来的社会效益，从而确定该项目是否符合事业单位的发展规划和职责职能。通过预算管理可以减少低效率项目的支出，支持鼓励社会效益较高的项目，从而提升事业单位的整体运行效率。

二、事业单位预算管理存在的问题及原因

（一）对预算管理的重视度和参与度不够

事业单位预算管理中预算编制工作尤其是项目的预算申报仍然是以相关经费支出部门为主，这就要求全体有经费支出的部门要高度重视预算编制工作，但实际工作中存在个别部门和领导认为预算属于财务部门的主要工作，对预算编制的重视度不够，不够了解预算管理工作的内容和方法。究其原因，一是对于全额拨款的事业单位，资金全部来源于财政拨款且全部经济活动是非营利性的，导致领导对资金的分配和使用不够关心，对预算管理缺乏重视。二是缺少对全员预算管理的培训，参与预算管理的人员缺乏预算管理的相关知识和工作经验，进而导致参与预算相关工作时重视程度不够，工作质量不高。

（二）预算编制与政策要求存在一些偏差

预算编制应符合财政的相关要求，但事业单位的预算编制与政策要求存在一定偏差，具体体现在：一是事业单位在预算申报时普遍存在“多多益善”的片面思维，一味地追求预算项目越多越好，下达给本单位的资金越多越好，忽略了资金的使用效率，不符合近年来财政“过紧日子”的要求；二是对财政提出的缩减支出规模的要求实行一刀切的缩减措施进行机械应对，未能从根本上形成“控成本、提效率”的长效机制；三是未能统筹安排经费支出，预算管理上存在重当年资金，轻以前年度结转结余资金的情况，不能充分发挥预算统筹安排各类资金的功能。主要原因在于政治站位不高，没有全局意识，不能很好地落实好财政“过紧日子”的要求，以及对预算资金绩效评价结果的运用性不强。

（三）预算编制不够精确

预算编制是预算管理的重要环节，只有科学合理的编制预算才能为下一步的预算执行提供准确依据。事业单位预算在具体执行过程中往往和预算编制存在出入，经常出现预算调整和预算追加的情况，说明预算编制不够精确，未能很好地反映预测当年度的经济活动。编制预算时，基础数据每年需要及时更新，但有些部门人员对预算编制工作不够重视，对基础数据的统计不认真，日常统计工作缺失，导致上报的基本支出的相关数据不准确，且通常是根据固有的工作经验，参考上年度预算和支出情况进行编制，未能结合单位实际情况和部门年度发展规划进行编制，再加上预算编制时间紧任务重的问题，使得项目论证时间不充分，各方面信息收集不完整，最终导致预算编制与实际情况有偏差。

（四）预算执行力度不足

现阶段，部分事业单位因缺少科学、规范、明确的执行标准，导致经常存在预算执行率较低、年底突击花钱甚至通过预付款的方式来提高预算执行率的问题。原因在于，一是制度方面没有落实好预算执行责任制，预算执行的随意性较强，未能严格按预算编制时确定的预算执行进度进行支出；二是存在不可抗力等因素影响预算执行进度，有些项目的支出条件要求较高，如一些野外实验项目及特定日期宣传活动等，需要到一定季节及特定日期才能执行预算，还有一些政府采购项目需要前期的招投标工作，走完预定流程后只能下半年完成支出，这些客观因素都极大地影响了项目进度；三是部门报销不及时，经常性地拖延到年底。预算执行仅依靠财务部门人员不可能很好地完成，需要各个部门的通力配合。但是财务部门并没有掌握许多项目的实施情况，如何提高执行率也不是财务部门可以把握的，只能根据资金支出进度去提醒和督促业务部门。

（五）预算绩效评价结果运用不充分

对预算评价结果的充分运用可以很好地为下年度预算提供有价值的参考，使下年度预算更加精准，提高财政资金的使用效率。但目前部分事业单位存在预算绩效评价机制不健全、结果应用不充分的问题，主要体现在以下几个方面：一是绩效评价结果的客观性、权威性不足，原因在于对绩效指标的设定不够科学、合理、可量化，指标设定与职能定位、发展规划不匹配，同时评价方式多以“单位自评为主，财政测评为辅”，导致评价结果的客观性和权威性不足。二是评价结果的应用存在错期的问题，绩效评价工作通常是在年度终了后，围绕上年度项目执行情况开展评价，而本年度预算可能已经市人大正式批准、市财政批复，评价结果已无法作为本年度预算编报的参考，只能作为以后年度的参考依据，出现绩效评价结果应用错期滞后的问题，降低了评价结果应用的时效性和针对性。

（六）信息化建设仍不完善

预算管理的有效推进需要充分依赖信息化系统的上线，在信息化时代的大背景下，事业单位应当积极享用信息化时代的红利，加强对信息技术的应用，从而提高预算管理的信息化建设水平。随着财政部对预算管理信息化系统的推进，事业单位预算一体化信息系统的上线在一定程度上将预算编制、预算调整、预算执行、政府采购等模块进行了较好的整合，但仍有诸多的不足，如数据分析功能弱，不能及时统计预算执行率等重要指标；缺乏对预算执行情况的日常监督和控制功能；一些事业单位通过内控系统的上线较好地规避了此问题，但同时导致财务部门软件种类繁多，彼此之间的数据、信息无法共享，降低了工作效率。

三、事业单位预算管理改进措施

（一）提高人员对预算管理的重视度和参与度

要确保预算管理工作在事业单位得以顺利实施，必须从根本上提高全体人员对预算管理工作的重视度和参与度。针对目前事业单位对预算工作缺乏重视，参与度不够的现状，可以从如下方面开展工作：第一，强化领导干部对预算管理工作的重视，其重视程度直接影响着全体员工的重视程度。要积极引导领导干部主动学习预算工作的内容和流程，以提升自身预算管理的工作能力。第二，定期举行预算培训交流会，做好预算相关政策的解读工作，让全体员工能从预算编制、预算执行到绩效评价全流程的了解预算工作，按财务的相关要求做好预算执行和绩效评价工作。甚至可以将预算执行情况与员工的绩效考核挂钩，从制度上倒逼员工提高对预算工作的重视程度。

（二）提高预算编制水平

首先，建立科学的预算管理组织体系，在开展预算管理的过程中，梳理好财政的相关政策要求，成立预算管理小组，确保各层级的预算管理人员都能参与到预算管理体系中，根据项目主体责任部门划分预算管理的职责，大家各司其职，保证预算工作顺利进行。其次，在预算编制准备阶段，应根据上年度资金支出情况和绩效评价结果以及下年度需求情况和发展规划进行详细的预算编制，要及时地与经费需求科室进行沟通，要利用业财融合的理念科学地设定预算目标。充分利用技术手段，如单位的内控系统等软件搭建预算管理平台，为预算编制、审核和执行提供技术支持和保障，便于信息共享，提高预算编制的规范性和严谨性。最后，要加强对预算编制的审核，加快事前绩效评估流程的全覆盖，建立科学合理的事前绩效评估工作流程，将事情绩效评估结果作为预算下达的前提条件。预算管理小组要审核预算编制是否合理，是否符合单位的发展规划，并针对审核情况提出初审意见，会同有关专家进行复审后上报。

（三）强化对预算执行的考核和监督

一方面，加强对预算执行效果的考核，建立预算执行考核机制，细化考核标准。不仅要进行年度考核，还要进行月季度考核，对各支出部门的预算执行情况进行打分，考核内容包括但不限于支出进度、资金支出的合规性等内容，并适当将考核结果予以公示，激励各业务科室主动支出，提高预算执行效率。加强预算执行考核结果的应用，对预算执行情况不乐观的部门负责人实行督导约谈机制，将预算执行的考核结果与评先评优相挂钩。另一方面，强化对预算执行的监督，采取内部监督和外部监督并举。根据单位内控制度和“三重一大”决策事项的要求建立事前、事中、事后全流程的审批。通过信息化手段对预算执行进度进行动态监控；积极接受外部审计监督，将审计部门的审计结果及时进行披露，提高预算执行的透明度；通过信息公开，将内外监督落实到位，提高财政资金使用的效率和安全性。

（四）加强绩效考评结果的运用

1.合理设定绩效目标

首先，要坚持“以定量指标为主，定性指标为辅”的原则。定量指标有清晰明确的量化标准，能更加直观、准确地评估考核对象的实际工作情况，能规避定性指标的主观性问题。因此在设定绩效目标时，尽量以定量指标为主，不能量化地通过数字工具将定性指标进行恰当转换，以提高考核结果的准确性。其次，要坚持“少而精”的原则，过多、过全的指标数量会降低关键指标的权重，造成考核结果不平衡。所以绩效指标的设定要结构简单、突出重点，以提高绩效评估的效率，降低单位的绩效管理成本。最后，要坚持目标一致性原则，即每条指标的设定都应是支持项目的总体目标，都是对项目实施结果的相应考评。

2.进一步完善绩效评价工作

绩效评价工作中的事前绩效评价应用还不充分，要从流程上完善事前绩效评价工作，事前绩效评价的应用可以更好地为预算安排提供科学合理的依据，让预算编制工作更有据可依。同时，适时适当地引入第三方评价机构，丰富以自评为主单一化的考评方式，以考评方式多元化促考评结果更加客观、公正。

3.加强绩效评价格结果的运用

全程指导跟踪绩效评价工作，将上年度绩效评价报告作为形成下年度预算安排的重要依据。优先在预算安排上保障绩效评价结果良好的项目，对绩效评价结果不理想的项目适当地予以调减。同时，实行预算绩效管理信息公开机制，及时公开绩效自评和绩效报告情况，便于社会监督。

（五）不断完善信息化水平

利用信息化手段进行预算管理，不仅可以有效全面提升预算管理体系，而且能够提高预算编制、控制、分析和考评等方面的作用。事业单位应提高预算管理系统的集成性，加强预算管理系统与其他财务系统的融合，归集相关数据，在达到或超出预算控制条件时予以预警提示，实现预算控制功能；在预算管理系统中建立数据分析方法，如趋势分析法、回归分析法、敏感性分析法等，对预算数据和实际数据进行比较，寻找差异以及差异产生的原因，从而为事业单位改进预算管理体系和经济决策提供数据支持。

结语

当今社会，行政事业单位会计制度正在加速与国际接轨，事业单位工作人员要加快转变思想观念，尽快认识开展预算管理的重要性和必要性，要求全员参与到预算管理的建设中。精进业务知识，不断提高预算编制水平，强化对预算执行的监督和考核，加强对绩效考评结果的应用，促进预算管理工作更上一个台阶，让预算管理工作在促进事业单位运营上发挥更加积极的作用，从而提升公共服务质量和人民的满意度。