高校预算绩效管理存在的问题及实施路径探析

任凤凤 内蒙古工业大学

引言

我国高等教育蓬勃发展，但是整体教育投入的资源是有限的，如何提升资源的使用效益，促进高校内涵式发展是高校发展的新方向。高校从预算管理、成本核算到预算绩效管理，从重投入轻产出到花钱问效，这一系列的管理方式的转变，都映射着我国教育方面管理能力的提升。我们要逐渐摸索出适合中国国情的预算绩效管理方案，从绩效指标体系的建立，预算绩效管理流程，绩效评价体系，绩效问责机制的建立，要有我们自己的思路，要真正将预算绩效管理做到实处，真正成为我们党和国家经济改革的利器。

一、高校预算绩效管理现状

（一）未形成稳定高效的组织结构

目前来看，很多高校还没有设立预算绩效领导小组、专门绩效管理机构，专业人员也配备不齐。预算绩效管理工作在全国推开，但是具体到高校，还处于上级下达任务，临时抓壮丁照猫画虎，草草了事的阶段，这会导致整体的工作处在混乱无序状态，没有压实责任到人，就不会统筹考虑，整体布局，就会陷入形式主义的困境。

（二）未建立完善的预算绩效指标体系

绩效指标是预算绩效管理的中心，也是预算绩效管理的起点，但是现实中，绩效指标的设立依据不充分，设立初衷不客观，仅仅是申报项目时随带的又不得不填写的部分，可以说，在设立环节就没有充分理解其存在的意义，没有得到足够的重视，这个开端没有做好，后面预算绩效管理如何周密，也只不过是流于形式。具体问题如下：第一，绩效指标设立的主观性太强，未与学校事业发展规划和年度工作计划有效衔接，与项目任务书的内容脱节，经常以发表几篇论文，申报几项专利作为绩效指标，没有展示出项目开展的意义；第二，绩效指标设定含糊其词，概念笼统，没有实际意义，不可量化，不适于评估评价；第三，有效的绩效指标体系难以获得，没有指标标准，很难做到评估评价的科学客观，使得整个管理体系松散，约束力不强。

（三）预算绩效管理的各个环节流于形式

第一，在工作中没有充分做好事前的绩效评估，导致绩效指标作为项目任务书和预算申报的附属品，秉承参与就好的态度，被草草的推入了预算绩效管理的循环中，不具有前瞻性和科学性；第二，事中绩效监控跟踪弱化，未能做到据实进行指导，没有根据项目执行中的具体情况，对绩效指标作出适当调整，使得目标设定脱离项目本身，而且存在注重预算执行进度，不监控绩效指标的完成情况，致使当绩效指标的完成情况与目标值发生偏离时，不能及时发现并进行纠正，使得绩效自评和绩效评价被迫草草了事；第三，绩效自评和绩效评价不客观。财政部门对于高校的预算绩效管理模式，目前是以高校自评为主，以财政部门外聘的第三方机构绩效评价为辅。但目前高校没有完备的绩效自评机制，管理流程形式化，自评内容不完整，只是简单地比较分析，自评真实性和客观性不够，得分虚高；第四，绩效自评的抽查和绩效评价的结果应用不足。因为财政部门在预算绩效管理中，对绩效指标的设立，绩效自评和绩效评价环节抓的较紧，所以绩效评价做完后，项目承担单位感觉任务已完成，对于绩效评价结果的应用，缺乏落到实处的工作，同时缺乏项目承担单位的反馈整改，缺乏与预算绩效评价结果挂钩的预算安排机制，预算资金安排上的绩效导向还不突出，绩效评价结果与下年度预算的联系不紧密。

（四）预算绩效管理培训宣传不足

国家层面预算绩效管理的宣传做得很到位，但是参与培训人员一般限定于财务人员，还只是部分财务人员，而财务处在单位只是一个职能部门，仅凭财务处的部分财务人员的力量，很难带动自上至下的预算绩效管理的氛围。第一，领导层面只看到了开展预算绩效管理的工作流程很多，但是并没有真正地形成奖惩机制，所以这个工作不会被重视。第二，各个职能部门平行分工，而预算绩效管理工作是需要举全单位之力才能做好的事情，财务人员在协调沟通和调配资源方面举步维艰。第三，参与预算绩效管理工作的财务人员，也不是专职人员，可能不是接受全面培训的人员，在专业素质方面不过硬，带动影响其他参与者的能力有限，而其他参与者相关知识储备更是有限，整体的人才队伍建设不够。

二、高校预算绩效管理的保障措施

（一）完善预算绩效管理组织结构

1.成立预算绩效管理领导小组

全国已经大力度推开了全面预算绩效管理篇章，但目前的高校还是处于上级下达了文件，火线成立临时队伍执行任务，没有自上而下形成高效的组织结构。为提升资金使用效益，全面开展预算绩效管理，首先，应该成立预算绩效管理领导小组，领导小组是开展预算绩效管理工作责任制的重要载体。形成从上而下的组织结构，有利于权责明晰，责任分工明确，运转有序。统筹协调，凝聚力量，调配资源，有利于促进各项工作任务部署安排和落实。

2.设置专职机构及专职工作人员

预算绩效管理成为常态化工作，应该设立专职机构及专职工作人员。上级相关任务下达，临时抓壮丁，东拼西凑收集资料应付了事，这样不会形成整体的工作逻辑，工作开展呈现无序状态，从上至下，怨声载道。设立专门机构及专职工作人员，分工明确，压实责任，工作人员会主动学习专业知识，会从预算绩效管理工作的始端进入工作状态，及时协调沟通各部门及责任人，开展培训和宣讲工作，在全单位形成预算绩效管理的理念和共识，做好工作引导，做好具体工作的安排，工作开展得心应手，有条不紊。

（二）完善预算绩效管理制度

制度建设是开展预算绩效管理的基石，是人们形成的共识，也是全体要遵守的行为准则，开展工作有章可循，有据可依。制度建设中确立原则：谁申请预算，谁确立绩效指标，谁审批预算，谁审核目标；明晰工作目标：提升资金使用效益；划分具体职责：明确各部门和各责任人的职责划分，有利于工作有序开展；安排工作流程：将工作分解为各个流程上，工作开展更明确，有抓手，有节奏；规范监督检查和问责机制：对工作人员形成震慑作用，间接提升责任意识。为工作开展提供指引和约束。

（三）经费保障

为开展预算绩效管理工作，学校应该特批专项经费。预算绩效管理工作的深入推进属于学校的一项重大改革事项，是个长远规划，长期看则有利于学校的发展，但短期内它是一个成本中心，在组织人员培训学习，开展调研工作，加大宣讲力度等方面都需要耗费很多经济资源。有经费保障，工作开展起来才不会捉襟见肘。

（四）信息化系统助力

高校的项目量和资金量都较大，配备一套符合高校特色的信息化系统，有助于提升预算绩效管理的效率和准确性。第一，信息化系统能产生积累效应，可以逐年积累有效的绩效指标，逐渐形成个性绩效指标库，为以后的项目绩效指标设立作出参考，提高绩效指标设立的科学性、合理性、可操作性和可比性，为绩效自评和绩效评价奠定基础。第二，无系统配备，效率和准确性差，比如基本科研业务费、中央支持高校发展改革资金、草原英才这类项目，财政端是一个项目，可是高校内部可能划分出一二百个项目，如果对这些项目都采取纸面沟通，人工收集资料，影响效率和准确性。第三，建立信息化的系统，搭建沟通平台，资料共享平台。开展工作中，不用重复沟通，重复递交资料，人们可以从共享平台内递交资料，也可以下载别人上传的资料，还可以将符合要求的资料上传。将预算绩效管理的全流程纳入系统管理，利用区块链技术留痕，责任明晰。第四，利用信息系统，可以将项目管理、预算管理、绩效管理融为一体，真正地实现预算绩效一体化管理，强化各个管理环节的关联性。

三、预算绩效管理的流程

（一）绩效指标管理

1.绩效指标建立

绩效指标建立应该考虑科学性、合理性、可操作性，做好预算绩效管理的第一步。第一，绩效指标建立应该有充分的依据，符合国家的政策方针，符合高校的职责和发展规划具有高度关联性。第二，应该明确任务，突出重点，绩效指标应体现项目任务书所要实现的目标和达成的效果。第三，绩效指标是对绩效指标的细化量化，尽量采用可操作的量化指标，如果找不到量化指标，可以采取定性表述。目前，绩效指标未形成体系，人们在制定项目绩效指标时较为茫然，制定出的绩效指标不能反映项目开展的政策背景、实际需要等，背离了绩效指标制定的意义。

2.事前绩效评估

在立项审批和预算评审环节融入事前绩效评估，在源头把握财政资源配置的方向，提升资源配置效益。充分论证立项的必要性，投入的经济性，绩效目标的合理性，实施方案的可行性，筹资渠道合规性。现实中，很多项目立项前没有进行事前绩效评估，使得项目先天不足，开展过程中夭折，前期投入化为泡影，即使后期进行监控发现问题，进行问责等一系列措施，也无法追回财政资金损失。

（二）绩效评价管理

1.绩效监控跟踪

对项目开展绩效监控跟踪，考察预算执行进度与项目开展程度之间的偏离程度，分析原因。一方面，使预算执行对项目开展充分保障，分析预算执行进度远超项目完成度的原因，避免资源浪费。另一方面，考察项目完成度，避免“磨洋工”现象发生，提升财政资金的使用效率。此外，项目开展是否偏离预期绩效目标，如果偏离绩效目标，则要及时纠偏，保障财政资金的使用效益。目前，事中的绩效监控仍没有发挥应有的作用，只停留于填表、写报告的阶段，流于形式，没有实际的行动。

2.绩效自评管理

绩效自评管理是指项目承担者对自己使用财政资金开展项目情况的自检，分析总体绩效目标的完成情况，各项绩效指标的完成情况，预算执行情况，对项目开展过程中发现的偏离进行分析，并提出改进措施，是对开展项目总体情况的总结。绩效自评应该是项目承担者围绕着立项时制定的绩效目标和绩效指标，自己对项目完成情况和发现的问题进行的总结，但是现实中，很多绩效自评与绩效目标和绩效指标脱节，各说各话，绩效管理环节无法融会贯通。

3.部门评价管理

项目承担者所在部门有责任对项目开展绩效评价，绩效评价以“问效”为手段，目的是查摆项目开展过程中的问题，并且对症下药，找到整改措施，切实提升财政资金的使用效益，部门绩效评价同样也应该建立指标体系，全面、客观、科学地开展绩效评价工作。

（三）绩效管理结果应用

1.主管部门对所属单位自评抽查核验

项目承担者，对自己项目开展情况进行绩效自评，做自我批评，找到项目开展中发现的问题，发力不足点，并主动寻找整改措施。项目单位进行绩效自评后，主管部门应该对归属的所有项目进行抽查核验，评价其项目绩效自评的质量，并从中发现项目开展中的深层次问题，有无财政资金无效低效投入现象。

2.主管部门开展绩效评价结果反馈

主管部门在对归属的项目进行绩效自评抽查核验后，应该将发现的问题反馈给项目单位，从旁观者清的角度，对项目开展提出建设性的意见。

3.项目承担单位整改情况

项目承担单位应该认真对待主管部门下达的反馈意见，对照查摆项目开展中的问题，以查促改，形成有效的整改方案，将整改措施付诸实践，积累项目开展经验，为下次开展项目做准备。

4.主管部门应用绩效评价结果考核项目承担单位

项目预算绩效管理中，绩效评价结果应用是关键环节，将绩效评价结果应用到预算安排中，应用到干部年度考核中，才是真正将预算绩效管理落到实处，使预算绩效管理不会成为纸上谈兵、花拳绣腿的关键所在。

5.主管部门应用绩效评价结果建立问责机制

“花钱必问效，无效必问题”是开展预算绩效管理的原则，所以应该建立问责机制，形成震慑作用，若没有问责机制，预算绩效管理必将流于形式，也是长此以往“整而不改”的原因，而且切实将问责机制落到实处，不能是制度大旗高高举，事到问责轻轻放。

结语

在预算绩效管理全国推开的大趋势下，高校预算绩效管理也必将是常态化并且久抓不懈的工作任务。要认识到高校预算绩效管理工作处于初级阶段，存在很多疑难问题，但是要抽丝剥茧，理顺工作流程。一方面，根据各个高校自身的特点，建立整体支出绩效指标体系和绩效评价体系；根据不同项目，开展分类绩效评价，建立不同指标体系和绩效评价体系。另一方面，制定预算绩效管理的规程，将各个管理环节嫁接到信息化系统中，提升硬约束力。此外，还要完善预算绩效管理的相关制度，做好制度保障。