内控视角下文物保护项目资金管理探讨

赵姝 济南市考古研究院

引言

党的十九大以来，文物工作在探究人类文明发展史上起到了举足轻重的作用，国家对文物工作的重视程度前所未有。为了解决目前文物保护项目经费不足的问题，从国家到地方加大了对文物保护项目的投入力度，项目经费在文物保护单位财政拨款中占比逐年增加。面对近几年财政收入下行的现实，财政收支矛盾日益激增，对专项资金加强管理显得尤为重要。既要重视社会效益，也要重视经济效益和成本效益，最大程度地保障专项资金用在刀刃上。从内部控制角度，加大对项目资金的管理力度，优化专项资金的使用效率，将专项资金使用风险降低到可承受范围内。

一、内部控制在文物保护项目资金管理中的重要意义

（一）加强项目资金内部控制是优化资金使用效率的基础

专项资金在事业单位中占有较大的份额，决定着事业单位事业发展和社会服务职能的贯彻执行，是保障文物事业可持续发展的重要保证。在财政资金收支矛盾的大背景下，项目资金一般是优先保障民生支出。专项资金使用更要突出优化性和精准性，保证文物保护项目的顺利开展。专项资金具有专门性和针对性，如果在管理中出现挪作他用或者扩大支出范围等情况，出现单位资金综合管理混乱，不能起到实现社会效益最大化的目的，也不利于以后年度项目资金的申请。同时，文物保护资金使用得当，人民文化生活水平就可以稳步提高，不仅提高人民群众的满意度，也能增加政府的公信力。

（二）加强项目资金内部控制是提升管理水平的必由之路

加强内部控制建设不仅是项目资金使用的要求，也是对单位整体管理水平的提升。内部控制是一个规范的体系框架，只有在专项资金的调研、可行性分析、预算编制、资金使用和绩效评价的全过程中参与进来，才能监督好项目资金的流向，提供较为可靠和真实的财务数据，切实保证专项资金使用落到实处，避免出现专项资金流失和闲置的情况。只有提升了整理的专项资金管理水平，才能将财务风险降到最低。将专项资金管理好、利用好，发挥好专项资金在文物保护方面的作用，才能真正促进文物的活化利用。

（三）加强项目资金内部控制是保障资金安全的重要举措

内部控制的目的之一就是要保证资产安全，这与专项资金的意义不谋而合。文物保护专项资金是为完成某一特定目的具有特殊用途的专项资金。随着国家对文物保护工作的重视程度提升，文物保护专项资金在事业单位财政拨款中占的比重越来越大。文物保护专项资金在管理中暴露出来的问题，如专项资金虚报、挪用、侵占和流失，违背了文物保护专项资金下拨的初衷，与社会发展和人民期盼背道而驰。加强专项资金的内部控制，才能从源头上改变专项资金乱用混用的现状，才能从根本上保证国家资金的安全性。

（四）加强项目资金内部控制是保证资金安全的关键步骤

文物保护专项资金体现各级政府对文物保护事业的关心和支持，是文物是否可以长期留存的前提条件。只有加强对文物保护专项资金的监督与管理，将该项资金最大限度地利用好，才是文物保护项目资金存在的应有之义。事业单位应该用好内部控制这把双刃剑，既能将文物保护专项资金管理好，也能保护单位内部人员和保证专项资金安全。事业单位应主动改变财务管理现状，加大内部控制在单位专项资金管理的力度，提高文物保护专项资金的管理质量和水平。

二、文物保护项目资金在内部控制中存在的问题

（一）专项资金内部控制管理理念落后

在传统的事业单位管理中，对专项资金的内部控制只是停留在资金支出的合理性和安全性上，是一种事后管理，理念相对滞后。实际上，内部控制是宏观和微观的结合，是一种全面性、全过程、全覆盖的管理理念，是治理和效率的制衡。它应该贯穿于文物保护项目的全程，不存在内部控制的空白点。内部控制理念上的落后，导致内部控制意识不强，在实施中内部控制工作大打折扣。文物保护项目资金使用不尽如人意，资金浪费或资金短缺现象出现，给文物保护工作带来了许多不良影响。

（二）专项资金内部控制制度体制不健全

事业单位业务人员对专项资金内部控制的重视程度不够，往往有重业务、轻管理的思想，认为只要资金到位就可以，导致专项资金的内部控制制度不健全。目前，事业单位各项管理制度已基本建立，但是对于专项资金的管理制度还没有建立完善。专项资金在单位层面和业务层面都没有得到有效控制，导致专项资金使用混乱。部分单位预算流程和收支流程控制缺位，项目预算执行情况进度相对滞后。专项资金绩效跟踪评价体系形同虚设，没有起到真正的评价作用。

（三）专项资金内部控制的支撑保障力度不够

专项资金管理是一个环环相扣的闭环，目前，专项资金从建立项目库到项目结束都没有用内部控制的理念来约束。项目库建立中，重视资金到位情况，忽视项目预算编制，有的甚至没有科学的立项依据和可行性分析报告；项目预算编制与业务脱节严重，预算编制往往是通过财务部门编报，一般采用增量预算编制确定资金数。科室之间没有有效沟通，导致资金预算与项目概算分离，造成项目资金不准确，出现资金闲置或浪费现象；预算执行率问题突出，存在预算执行率偏低或为完成预算执行率年底突击花钱的问题。专项资金使用不规范，随意扩大项目资金使用范围，为严格按照工程进度支付项目资金，项目资金密集支出等情况时有发生。项目资金专项资金绩效评价重视程度不够，缺乏花钱必问效的意识，专项资金绩效评价流于形式。

（四）专项资金内部控制核心人员专业能力不足

目前，随着国家对文物事业的重视，文物保护专项资金增长较快，专项资金管理对业务人员和财务人员提出了更高的要求。政府会计制度对专项资金的核算作出了规定。但是，限于事业单位人员少和部门少的现状，缺乏专业的内部控制专业人才，往往是财务人员兼职。财务人员内部控制专业能力不强，内部控制的要求很难落实到位。事业单位部门少，不能完全实现不相容岗位分离和轮岗制度，专项资金内部控制执行大打折扣。

（五）专项资金内部控制有效监督不力

内部控制制度是实现专项资金使用有效性的前提条件，而内部控制的有效性是通过全面有效的监督措施来保证的。外部监督作为评价专项资金使用的重要形式，没有起到专项资金管理应有的作用。事业单位内部监督中，专项资金内部控制评价不到位，专项资金评价只是流于形式，没有对内部控制的设计和运行的偏差及时纠正；有的事业单位甚至是内部控制评价部门也归属于财务部门，没有起到监督的作用。事业单位外部监督不力，主要体现在财政部门和社会力量没有参与到专项资金的审计中。在文物保护专项资金使用中，一般国家级或省级资金会有相应的事务所进行跟踪审计，但市级专项资金主要是财政部门监督，较少有事务所进行跟踪审计。

（六）专项资金信息化建设不健全

随着信息化时代的到来，加之资金量的不断增加，加快文物保护专项资金的信息化建设势在必行。一是文物行业从业人员大多数长期驻扎工地，与单位人员就专项资金管理上存在沟通不便、信息不对等的特点。二是信息化建设能将专项资金管理的制度和流程理顺，借助信息化可以实现审批留痕、全过程追踪，可以及时处理专项资金管理上的漏洞，同时也可以优化问责机制，落实到人，不会出现推诿扯皮的现象。

三、内部控制视角下文物保护项目资金管理的对策

（一）完善单位层面专项资金的内部控制

1.建立并完善内部控制组织架构

重新梳理单位内部组织架构，各部门明确职责，避免职责交叉，突出岗位制衡。按照不相容职务相互分离的要求设置内部机构，将执行与决策、决策与监督、执行与监督等部门相互分离。财务部门也要及时转变角色，从单纯的记账会计逐渐向业财融合会计的方向转变。内部组织架构要在运行中不断调整，要定期对内部控制组织架构的合理性和高效性进行评价。

2.加快建立内部控制工作机制

建立健全内部控制工作机制，是提升文物保护专项资金管理水平的有效手段。先要坚持做到不相容职务相互分离，形成各部门相互制衡的工作机制，防止专项资金发生舞弊和错误。文物保护专项资金的重大资金支出，需要实行领导班子集体研究决定的制度，必须有相关会议记录。鉴于文物保护项目的专业性，可能无法实现关键岗位的轮岗制度，应采取抽查记录、盘点资产等替代性内部控制措施。必要时，要对专项资金采取专项审计。

3.加强核心人员培训和沟通

文物保护专项资金管理是需要事业单位全体人员共同参与的，加强各部门的沟通交流，通力协作，才能使专项资金发挥更好更大的作用。当前专项资金管理对财务人员提出了更高的要求。在用人方面要选择德才兼备的会计人员，同时要对财务人员建立长期的培训制度。一方面，财务人员知识结构要不断更新，对新的会计制度、核算要求和内控规定要不断学习。专项资金管理要求会计人员要具有较强的政策性和法规性，这样才能更好地履行岗位职责，规避专项资金管理中的风险。另一方面，要主动提供财务人员学习的机会，不定期地组织财务人员参加学习，提高专项资金的管理水平。加强项目绩效评价，结合绩效考核指标，对财务人员作出评价，检验财务人员工作成果。

4.深化内部控制制度的宣传

建立完善的内部控制制度，如果在贯彻执行中出现问题，文物保护专项资金管理的效果也会大打折扣。加大专项资金内部控制制度在事业单位内部的宣传力度，能提高广大职工的重视程度，也可以明确职能部门分工职责，避免在职责履行中出现推诿扯皮的现象。专项资金管理可以绘制业务流程图、岗位说明书和权限指引等内控管理文件，制作成宣传册发放给每位职工；也可以通过单位网站专栏，将专项资金管理制度发布，供大家学习查阅；还可以在单位内部举办专项资金管理政策解读讲座，强化内部控制在专项资金管理中的重要作用，不断提升内部控制水平。

（二）完善业务层面专项资金的内部控制

1.加强项目资金的预算控制

建立和完善预算编制工作制度，对项目进行梳理，明确项目的编制依据、编制程序和编制方法。在建立项目之初，就要对项目进行科学性和综合性的评价，整合各部门力量，做好预算项目的可行性分析。新增项目预算应尽量使用零基预算法，保证预算编制的新鲜度。预算编制应重点关注预算的科学性和可行性，确保项目能够推进文物事业的发展。强化预算审批流程，需要政府采购的项目要严格按照政府采购要求进行采购。未达到采购标准的项目，也要符合单位内部控制制度的要求进行购买。对涉及固定资产的项目，要录入固定资产进行管理，防止国有资产的流失。

2.加大项目预算执行力度

加强预算执行管理，强化预算执行刚性，对预算执行工作要层层分解，落实到人。单位应建立项目资金预算执行分析制度，定期召开预算执行分析会议，了解项目进展情况。在收入方面，应将文物保护专项资金纳入单位账户中集中管理，严禁有账外账。建立收入分析和对账制度，以便于及时发现问题，减少资金风险。在支出方面，专项资金具有专项性和独立性，应在预算要求的列支范围内支出，严禁有超预算、无预算的支出行为。加强支出审批控制，项目支出要逐级审批，重大事项要集体决策。财务部门要全面审核票据的合法性、完整性和真实性，确保项目资金的安全。加强预算分析控制，定期召开预算执行分析会议，提高预算执行的有效性。

3.落实项目资金绩效评价

文物保护项目资金管理最终要落到项目资金绩效上。专项资金的绩效评价应贯穿于整个项目过程，在项目库建立初期要建立绩效评价体系，绩效考评体系应有针对性和可操作性。细化绩效评价指标，设有定量指标和定性指标，分别赋予不同权重，形成评价结果。同时，要建立绩效考核评价结果的评价和反馈机制，形成绩效考核奖惩机制。以绩效结果为导向，做好文物保护项目资金的管理工作。

4.落实项目资金监督管理

建立项目资金监管机制，确保专项资金使用规范合理。项目资金应建立事前、事中、事后监督，进行项目资金的全过程监督。项目支出是为特定目的发生的支出，要避免专项经费被挤占和挪用的情况发生。项目实施完毕，应将全部结余资金上缴财政。避免公用经费列支到项目经费中，随意混淆资金用途。由于项目资金涉及金额较大，极容易出贪污腐败现象。健全资金管理制度，规范资金支付流程，查验票据的完整性和合法性，加强专项资金的监督管理，保证专款专用，让专项资金发挥更大的作用。

5.提高项目资金的信息化水平

信息化建设是提高项目资金管理水平的重要条件。信息系统的建设可以有效促进各部门沟通，规范审批流程，实现审批决策留痕，为项目管理提供依据。事业单位信息系统建设以梳理专项资金管理制度和审批流程为基础，按照内部控制的要求设立岗位职责，必要时可以加入专家进行咨询质证。专项资金信息化建设必将让资金管理水平更上一层楼。

结语

文物保护专项资金体现了党和国家对文物事业的支持，要想提高文物保护专项资金的管理水平，提高文物保护专项资金使用效率和社会效益，降低文物保护专项资金使用中的风险，就必须加强文物保护专项资金内部控制。在单位层面，要增强事业单位内部架构，建立内部控制工作机制，同时加强人员培训，用制度来约束管理；在业务层面，要加强各项业务的控制和监督，不断完善业务流程，理顺业务考核和监督方法，保证文物保护工作顺利进行。