预算管理一体化建设背景下的问题思考与改进对策

尹璐 宁波市市级部门预算编制审核中心

引言

目前，我国各级预算单位正在全面推行预算管理一体化，把信息化建设贯穿于财政全过程全领域，打破“信息孤岛”，依托一体化系统数字赋能政府会计业务，这是业务一体化和技术一体化的深度融合，也能全面提升财政作为国家治理的基础和重要支柱的能力。但预算管理一体化系统建设还存在缺陷与不足，需要对其进行分析和思考，并进一步优化。

一、实施预算管理一体化的背景

2021 年3 月，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号，以下简称《意见》），提出了推进预算管理一体化建设的总体思路，加强财政工作数字化转型与预算制度改革的衔接。这不仅是进一步深化预算管理制度改革的重要内容与主要支撑，是财政信息系统的“升级重构”，更是一次预算制度改革的深化，是财政系统深化贯彻执行党的十九大精神的重要内容。

二、预算管理一体化实施意义

从业务方面具体看，主要有以下几点意义：一是有利于完善建设体系，探索“制度+技术”机制，遵循财政部预算管理一体化规范和技术标准，按照上级数字化改革等要求，结合本地实际，对标对表梳理预算管理业务流程、管理要素和控制规则与财政部规范之间的差异，抓住薄弱环节和症结所在，重塑业务流程和功能设计，实现应用统一、规范统一、集中部署、数据集中的预算管理一体化系统全覆盖和预算管理全流程。二是加强预算绩效的管理应用。根据绩效管理全方位、全流程、全覆盖的要求，建立事前绩效评估结果与项目入库挂钩机制，系统预置自动判断规则，未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的项目不得纳入项目库。三是落实财政监督职能。通过不同的风险控制手段，运用信息化技术提高监督效率，积极主动对接人大联网监督、审计部门系统，加强财会监督与人大、审计等监督的协同，形成多维度的综合监管体系。

三、预算管理一体化的影响

（一）结转结余资金收回管理

建立结转结余资金自动收回机制，对结转结余资金实行动态管理。系统根据设定的指令，对应该终止或结束的项目的剩余指标，自动标记。部门确认后，无异议的项目自动收回，有异议需要再复核的项目，经财政部门一事一议确认无误后，剩余指标收回或继续使用。这可以及时跟踪和掌握项目进展，有效控制新增规模，防止资金沉淀、闲置浪费。

（二）自动生成报告

通过信息系统和技术手段，可以直接从预算管理系统中进行各项报表数据的提取，自动生成报告，无需手动录入，避免了以往数据录入工作中的重复行为，减轻了工作压力，而且不会出现人为调整数据的情况，实现对预算编制、预算执行、资产管理等的真实反映。同时，继续加强各环节业务间的联系，使不同主体、层级间能够互相监督，交叉审核，及时发现并纠正预算和决算报告中的遗漏和错误，提升报告的编制质量。

（三）深度融合预算单位会计核算

构建项目库立体化管理框架，预算编制时遵循“资金跟着项目走”“数出一门”的原则，以项目管理为核心，所有预算支出都要以项目的形式纳入项目库。在人员经费和公用经费方面，依托身份证唯一性，实现信息动态维护，并自动避免财政供养人员重复安排，结合预算单位财政保障方式等，配置人员信息模板，预置各类支出标准，基本实现系统自动化测算编报基本支出预算和年中增资清算。项目经费方面，在系统功能中实现项目库分层分级，分库之间有效对接；建立常态化的项目联机申报和在线审核机制，实现项目跨年追踪，确保预算调整调剂等按项目及时反馈；建立项目清理与项目入库挂钩机制，做实做细项目储备，在项目基本信息中增加以前年度的预算信息和支出信息全貌，保证项目在年度间的连续性、稳定性、唯一性，实现对项目全生命周期的管理。

（四）加强预算单位资产管理

《预算管理一体化规范（试行）》将资产管理工作全面融入预算管理一体化，将系统数据的应用与各部门、单位的资产配置、使用、收入管理等具体业务关联起来，实现资产与日常管理、会计核算、非税收入、政府采购等业务环节的有效贯通，建立财政资金形成实物资产的全链条管理机制。逐步形成比较完善的固定资产类别和代码管理制度，强化资产预算约束、为摸清政府家底提供数据支撑。

四、预算管理一体化建设中的问题分析

（一）存在业务与系统融合不紧密的问题

目前，预算管理一体化系统暂未与社保、住建、卫生、教育等进行关联，需要人工重复输入大量数据，财务数据质量有待提升，从而导致决策出现误差、考虑不全面，影响政策的执行效果。部门对预算管理一体化存在误区，认为只是财务处室的工作，数据精准度提升只有利于财政部门管理，管理成本却由预算单位“买单”，得不到高度重视，没有做好“业财融合”工作，并导致财政与预算单位关系紧张。

（二）改革细节尚待推敲

例如，嵌入系统的支出标准尚显粗糙，不够精细、全面科学。一些地方财政将原有老系统的数据导入一体化系统中，存在弄虚作假，考核流于形式，难以真实全面反映实际情况。

（三）存在“各自搭台、分头唱戏”

预算管理一体化系统对于财政资金拨付以后的使用情况未能完全掌握，转移支付下达未贯通，无法实时追踪、不能实现一体化管理，难以发挥合力的局面；无法将财政与宏观经济数据结合进行分析、比对和测算，辅助决策功能有待加强，不能运用先进的大数据技术分析手段，也不足以支撑全面的决策分析。

（四）部分预算单位财务人员专业水平不高，操作不熟练

一体化系统不断更新，财务人员难以适应，操作失误时有发生，财务工作效率低。部分单位并未对会计业务内部控制进行改进，导致财务管理中有很多漏洞，比如虽进行了岗位操作权限分工，但执行中并不严格，财务人员经常一人多岗操作，操作牵制形同虚设。

五、加强财政预算管理一体化建设的思路与措施

（一）认清预算管理一体化的重要性，优化预算单位财会人员配置

一是提高财会人员业务能力。财政部门负责统一指导部署，采取多层次、多渠道与多形式教育方式开展一体化系统业务培训工作，如现场面授、操作视频录制、问题收集整理和解决方案汇编成册定期发布等，增强业务解决能力，助力规范会计行为。二是加强单位领导与基层业务人员对于预算管理一体化的认可程度，不断增强顶层设计：各地应成立预算管理一体化建设领导小组，一把手挂帅，指导部署一体化建设工作；统筹人员配备，预算、国库、绩效、信息技术等牵头处室组成专班。三是配备专业技术团队进行系统的开发与运行维护，优化系统功能设置和性能。四是加强业务与技术人员在工作中的相互学习与交流。加强财政业务需求方、系统开发方以及系统运维方之间的协调沟通，建立有效交流学习的工作机制及联席会议机制。

（二）推进一体化系统与预算工作深度融合

1.扩大一体化系统的应用范围，形成全流程闭环管理，即业务上覆盖所有预算管理环节，主体上覆盖四本预算和所有支付对象，层级上覆盖中央、省、市、县、乡五级，深度细化到收支科目底级，关联度扩大到政府预算与部门预算的衔接对比，宽度拓展到一体化系统和外部系统勾稽比对，在功能上实现动态反映、有效控制和及时预警。

2.按照“集中部署，分级管理”的模式，推进一体化系统应用向乡镇延伸，在摸底乡镇财政管理现状的基础上，研究制订乡镇街道纳入一体化系统应用推广方案，做好乡镇街道基础数据采集和补充完善，实现中央、省、市、县、乡统一规划和数据集中，实时向财政部反映和上传预算管理数据，为纵向打通数据“最后一公里”夯实基础，从而动态反映各级预算各类资金性质的分配、下达、使用等，增强财政对政府预算资源的统筹调度能力。

3.加强预算管理一体化系统与其他发展改革相关部门系统的有效对接，做好两者的无缝对接，提高预算一体化系统的数据容量和数据处理能力，使数据能自动转换，保持相同的计算口径。

4.制定并推广全国统一的支出标准体系和参数标准，统一申报内容，按照行业类别以及地区的差异分别建立清单、分级维护，分类推进预算支出标准体系建设。将标准预置在预算管理一体化系统中，对指标和目标值据实进行改进与完善，使填报更加方便和规范。

（三）强化技术支撑，加强基础保障

一是严格按照财政部考核标准和口径，确定业务需求开发建设系统，加强生产数据质量检查，完善数据维护机制，每月定期根据财政部技术检查要求对数据质量进行统计分析，协调地区及时补录完善相关数据，优化数据上报检查校验服务，确保本地数据与财政部汇总系统数据传输的一致性和及时性。二是构建严密的信息安全防护体系，不断完善和改进局域网，做好终端安全防护工作；加强用户认证管理，对不同级别的用户设置不同的权限。三是切实保障数据安全。强化系统安全建设和运行监控，注重日常工作中数据应用和存储安全的细节管控，做好实时备份，提高数据访问、修改的权限，加密储存。四是各地建立集中的运维服务平台，加强业务管理和数据管理的过程管控，防范运维风险；做好系统技术服务保障工作，通过远程协助、技术支持热线等方式加强对预算单位使用系统的指导和服务；加强对各地的业务和技术培训。

（四）完善预算管理制度，提升现代预算管理水平

1.采用零基预算编制部门预算和政府预算，提高单位领导对财务工作的认知，牢固树立“过紧日子”的思想，在预算单位内广泛形成“先定政策、后定预算”的编制思路，在重大政策制定前，部门主要领导应与财务处室讨论，部门应与财政部门会商协调，践行“全员参与预算编制”的理念，做好可行性分析和风险预测。

2.探索建立全方位、全过程、全覆盖的绩效管理。将四本预算全部纳入绩效管理。将绩效目标的编报规则嵌入项目库，作为项目入库的前置条件，未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的项目不得纳入项目库。通过系统预置的自动判断规则，对新增、到期需延续或预算增幅较高的政策和专项资金，强制性开展事前绩效评估，并将评估结果作为申请入库的必要前提条件，倒逼预算绩效管理改革深入推进。财政部门实时监督单位各项预算指标执行过程，及时对偏离目标的项目采取措施，进行纠偏。进一步完善预算绩效指标体系，总结系统搜集来的部门以及行业领域大量的指标和案例，总结并制定通用化的模板与指标，科学设定绩效目标，优化绩效考核流程，从而有效分析资金使用情况，使预算绩效评价达到科学、公正、透明。

3.建议研究制定并细化预算执行进度考核方案，运用排名激励各地提高预算编制精准度和执行率，在功能上实现动态反映、有效控制和及时预警。

（五）探索创新决策分析机制

将数据分析功能建设纳入一体化系统，整合挖掘财政数据资源，推动由传统流程化支撑向数据资源价值发挥、支持科学管理转变，利用大数据应用分析对预算管理各个环节进行结果反馈和辅助决策管理，进一步提升财政资金的综合使用效益，促进一体化系统智能化。

（六）严格监督管理预算单位的资金支出

1.落实全方位对账机制的建立，严格实施内控制度，监督监管更加精准。全面推行分离、制约和监督不相容岗位的机制。动态反映资金分配、拨付和使用情况，确保支付流程中的任何操作都运行在阳光下，确保资金直达基层、直达民生，构建立体安全“防护网”。最大限度地杜绝财政资金管理漏洞，实现对业务凭证的真实记录和可控读取，以及传输过程中的防抵赖和不可篡改，防范财政资金安全风险。从基础上筑牢财政资金安全防线，助力加强廉政风险防控建设。

2.加快推动监管局全面嵌入一体化系统，提升财政监管信息化水平。尽快对监管局开放查询账户等权限，在转移支付预算编制中增加监管局审核环节，监管局通过预算管理一体化系统实时掌握财政部门分解下达资金和预算单位资金支付使用等情况，及时事中纠偏。方便监管局通过预算管理一体化系统开展地方财政运行分析评估、政府债务监管等工作，有效发挥财政管理的动态监控和过程控制作用。

结语

综上所述，各地区财政作为系统的直接使用者，应按照全国“一盘棋”的要求，数据纵向到底、横向到边，结合系统应用出现的问题和短板，对标业务规范和技术标准，规范业务流程、管理要素和控制规则，分析改进业务管理和系统功能方面的弱项和短板，有针对性地采取措施，坚持目标导向和问题导向，加速推进预算管理一体化从建设实施向规范运用转变，建设既符合财政部一体化建设要求，又富有地区特色的预算管理一体化工程。