乡村振兴背景下扶贫资产的后续管护研究

冯丹萌 谭智心

脱贫攻坚战打响以来，各级政府和行业部门通过财政专项资金、财政涉农整合资金、行业部门扶贫资金等方式投入大量扶贫资金，实施各类扶贫项目，形成了大量扶贫项目资产。“管好、用好、盘活”这些扶贫项目资产，既是确保资产安全运行和保值增值、提高资金使用效益的内在要求，也是防范风险和巩固拓展脱贫攻坚成果的迫切需要，更是为全面推进乡村振兴打下坚实基础。但是，当前对扶贫项目资产进行的管理和资产维护过程中，存在着诸多不容忽视的问题。如何更加科学地管理和管护好扶贫项目资产，成为当前乡村振兴工作中不可忽视的一项重要内容。

一、开展扶贫资产管理的重要性

党的十八大以来，超常规的扶贫投入形成了大量的扶贫资产。据不完全估算，各县级脱贫攻坚项目库总数超过250万个。加强对扶贫投入资金所形成资产的科学管理，不仅有助于脱贫攻坚稳固期内脱贫成效的巩固和脱贫质量的提升，还有助于乡村振兴战略的有效推进。因此在现阶段，讨论如何用好、管好、用活扶贫资产问题紧迫且必要。

（一）系统梳理扶贫资产是加强扶贫资产管理的前提和基础

随着精准扶贫工作向纵深推进，各级政府也不断加大扶贫资金的投入力度，2012—2020年，十年间我国中央财政专项扶贫资金投入6896亿元，2021年安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元。此外，再加上具有财政横向转移支付性质的东西协作资金和始于2016年的涉农资金整合，财政投入的扶贫资金数量巨大[1]。大量扶贫资金所形成资产目前的存在形式如何，使用状态如何，过渡期内该如何使用管理，长期看又该如何与其他战略衔接等一系列问题需要深入讨论。因此，当前亟需厘清扶贫资产的类型、数量、状态等，为扶贫资产的有效管理和政策完善提供基础。

（二）加强扶贫资产经营管理是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要举措

目前看，虽然全国绝对贫困问题得以解决，但是如何巩固脱贫户的脱贫质量和防止边缘户、突发困难群体致贫成为长期需要关注的重要任务。这就需要对以往产业扶贫、资产收益扶贫等方式形成的扶贫资产加强管理，持续有效发挥财政资金的益贫性作用，确保扶贫资产保值增值，进而巩固低收入农户的脱贫质量、提升贫困村经济实力，确保脱贫户不返贫，突发户、边缘户发展有保障。

（三）实施扶贫资产管理是全面推进乡村振兴的关键内容

在全面推进乡村振兴的新阶段，大量扶贫资产的形成为发展壮大农村集体经济、促进实现农民农村共同富裕提供了坚实基础。通过对扶贫资产的形成、登记、运营、收益分配、监督及处置等环节加以规范，对扶贫资产实施全面管理，不仅能为脱贫人口生产生活提供坚实保障，还能为“产业兴旺”的农村市场输血造血。扶贫资产全面管理也势必会成为夯实农村集体经济发展实力、提升农民生活水平、实现脱贫地区乡村振兴的有力抓手[2]。

二、各地加强扶贫项目资产后续管理的经验做法

脱贫攻坚期内形成的扶贫项目资产多数位于农村，很多乡村从原来的“一穷二白”逐渐发展为有一定经济基础的富裕村，再加上确权至村集体的扶贫项目资产，势必会进一步壮大村集体经济发展。近年来，随着扶贫资金的大量投入，一些省、市、县自2018年开始逐步探索开展扶贫资产管理实践工作，对标对表推进扶贫项目后续管理，全面建立县、乡、村三级台账，确权到村集体的扶贫项目资产全部登记造册、录入财务系统。通过管好用好村集体扶贫项目资产，为村集体经济发展注入内生动力。

（一）加强组织领导，明确扶贫项目资产管理工作责任

为推动扶贫项目资产统筹管理，做好顶层设计、部署落实、系统监管、日常监督等工作，各地均成立了扶贫项目资产后续管理工作专班，明确管理责任，密切配合，齐抓共管，织牢扶贫项目资产“防护网”。结合实际情况制定具体的管理办法或实施细则，相关部门按照分工明确管理责任。县乡村振兴局是扶贫项目资产管理牵头执行部门，主要负责扶贫项目资产后续管理的日常工作，向扶贫项目资产管理后续工作专班提供决策意见、建议，指导全县扶贫项目资产后续管理工作，直接管理县级扶贫项目资产；财政局负责扶贫项目资产经营日常监督和绩效考核；审计局负责扶贫项目资产审计监督，将扶贫项目资产纳入年度审计计划；其他有关行业部门负责本部门实施项目形成扶贫项目资产的后续监管工作。

（二）强化顶层设计，制定扶贫项目资产管理相关文件

根据需要，各地积极出台关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见、扶贫项目资产管理细则及扶贫项目资产确权登记工作方案等支持政策。各地主动对照文件要求，按照“项目找资产、资产找项目”的基本脉络，组织各地区积极落实。如宁夏红寺堡区开展扶贫资产后续管理“回头看”行动，组织对其他行业扶贫资金、地方政府债用于扶贫的资金、社会捐赠等投入形式的扶贫项目进行全面摸底；宁夏盐池县通过组织相关部门讨论、深入基层进行调研，制定出台了扶贫项目资产管理工作实施方案、扶贫项目资产后续管理工作方案等文件。如四川省会理市开展扶贫项目资产后续管理“回头看”和清理盘活利用闲置扶贫资产专项工作，以2013—2020年扶贫资产台账为底数，对567个公益性资产、99个经营性资产进行摸排，确保扶贫项目在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴中持续发挥效益。

（三）全面摸清扶贫项目资产底数

各地遵循“谁主管、谁排查”的原则，对党的十八大以来使用各级财政资金、地方政府债券资金、东西部协作资金、易地扶贫搬迁资金、社会捐赠资金等投入扶贫建设形成的扶贫项目资产进行全面排查，按照经营性资产、公益性资产、到户类资产分类管理。其中经营性资产主要摸排农林业产业基地、农业生产加工设施、经营性旅游扶贫服务设施、经营性农村电商服务设施、光伏扶贫电站、扶贫车间等固定资产以及扶贫资金直接投入市场经营主体形成的股权、债权等权益性资产。公益性资产主要摸排通村和通组公路、产业路等道路交通设施，农村水利及安全饮水设施，农村教育、文化、广电、旅游、体育、卫生健康、供电等公益性基础设施。到户类资产主要摸排通过财政补助等形式支持贫困农户发展的种养殖产业基地、家庭农场、手工作坊等，危房改造、易地扶贫搬迁安置住房等。

（四）明确项目资产权属和移交

结合农村集休产权制度改革，按照“谁资金、谁移交、谁确权”和“谁主管、谁负责”的原则，各地稳妥推进符合条件的扶贫项目资产一次性确权到位，鼓励将行业扶贫资金、政府债务、金融等投入扶贫领域形成的资产在明晰产权归属的前提下纳入管理范围。通过对2013年以来形成的扶贫项目资产，结合实际情况尽可能追溯资产状态，厘清权属关系，做好资产登记，纳入管理范围。明确扶贫项目资产主要包括房屋建筑物、小型公益性设施、小型公共基础设施、农业生产设施、车间厂房、机器设备等固定资产；牲畜、林果等生物性资产；股权、资金投入获得收益等权益类资产。同时，做好资产移交，并纳入农村集体资产管理体系或国有资产管理体系，明确扶贫资产的所有权、经营权、收益权、处置权及监督权等。

（五）提高工作效率，开展扶贫项目资产管理专题培训

为了更好地落实扶贫项目资产管理工作，各地举办了扶贫项目资产清查、摸底、确权、登记等重点工作的扶贫项目资产管理专题培训班。培训的主要内容包含扶贫项目资产管理相关政策文件解读、扶贫项目资产信息系统录入及扶贫项目资产后续管理工作如何开展等，重点以扶贫项目资产后续管理制度、执行、监督为主，突出资产收益扶贫，实现资产管理者由“管理型”向“经营型”转变。如江苏扬州市组织开展省农村集体资产智慧监管平台试点地区培训会，仪征市、江都区、邗江区三个试点地区的180多名业务人员参加培训。山东省莱西市举办相关培训班，各镇街新村会计、经统审中心负责人及业务骨干参加培训，进一步规范了农村经营管理，提升经管系统工作人员工作能力和业务素质。

三、目前扶贫项目资产后续管理工作存在的主要问题

目前，虽然各地明确了各级扶贫项目资产管理责任，但在实际运行中扶贫项目资产移交停留在资产移交、建立台账阶段，后续管护情况及联农带农利益联结分配情况没有纳入日常督查及年度考核内容中，导致扶贫项目资产后续管护工作淡化。

（一）扶贫项目资产管护责任落实不到位

扶贫项目资产的特殊性使得固定资产的使用权和所有权出现了分离情况，再加上扶贫项目资产建成后缺乏相应的长效管护机制，导致资产管护出现了责任落实不到位的情况，不能很好地发挥出扶贫项目资产应有的预期效果。部分项目设施在建成确权到村级集体公益性扶贫项目资产后，因自然灾害受到了严重损坏，村集体不仅缺少专业队伍对损坏的设备进行维修，而且维持设备的修复费用不足，导致无法及时修复损坏的设施，使这些扶贫项目资产被动闲置下来。此外，确权到村的经营性扶贫项目资产，因管理不善或市场影响导致收益不能达到预期的联农带农目标。综上，目前影响扶贫项目资产发挥效益的原因在于缺乏一整套完善的管护机制。

（二）扶贫项目资产管护制度不健全

在扶贫项目资产管理工作推进过程中，虽然各地积累了一定的实践与探索经验，基层扶贫项目资产管理体系已经初步建立完成，但在具体的运行过程中，存在扶贫项目资产台账移交后没有及时并入单位固定资产大账、扶贫项目资产信息未全面纳入三资平台、扶贫项目资产管护责任人经费未落实、管护日志流于形式等现象，致使扶贫项目资产管理维护没有得到具体落实。确权到村级的公益性扶贫项目资产维护形同虚设，经营性扶贫项目资产联农带农情况没有年度考评制度，相应的监督机制也没有出台，各类扶贫项目资产管理维护就得不到充分保障，对巩固拓展脱贫攻坚成果有较大的影响[3]。

（三）经营性扶贫资产存在闲置、未持续分红等问题

经营性扶贫资产分为租赁型、企业经营管理村集体分红型以及村集体经营管理自主分红型三个类别。但在实际运行中由于受到内部经营管理和外部市场变化等因素影响，经营性扶贫资产不能达到预期效益，甚至资产运行过程中发生亏损，最终导致有些经营性扶贫资产租赁受阻、无法产生效益，企业经营的扶贫资产无法按期分红，村集体自主经营的扶贫资产发生亏损无法分红，以上情况制约了扶贫资产发挥联农带农作用，对扶贫项目资产在乡村振兴发挥持续作用上产生了较大影响。

四、管好用好扶贫项目资产的相关建议

（一）完善政策体系

要进一步围绕扶贫资产后续管护完善相关政策制定。第一，建议从国家层面进一步完善政策体系，出台扶贫资产后续运营、管护的意见解读细则，提升基层对扶贫资产后续管护的管理能力和执行力度。同时，要厘清职责权属，建议国家层面明确扶贫资产后续管理的机构和主体，进一步明确职责任务，解决监管困难问题，可以将扶贫资产纳入村集体资产统筹管理运营，在提升管护能力的同时也可以进一步发展壮大村集体经济。市、县两级可以组建扶贫资产管理中心，明确机构编制人员，完善体制机制，解决后续资产管理中的人力、财力等问题。此外，还要以人居环境整治为核心，设立公益性资产的专项管护资金，缓解乡村两级在后续管护中的沉重负担和压力。

（二）加强扶贫项目资产确权移交工作

为进一步巩固和发展项目建设成果，确保扶贫项目资产持续发挥经济效益和社会效益，扶贫项目实施完工后要及时组织相关部门、人员验收和进行扶贫项目资产确权移交。在完成扶贫项目资产移交后，地方各级政府要发挥好管理职能，协调各职能部门对本辖区所属的已经建成的衔接项目进行清查和摸排。根据项目名称、实施地点、开工年度、项目或财政资金投入的总量及投入渠道、股权、所有权、使用人等相关信息进行登记，规范建立“一总三台账”，确保上下数据信息一致，并及时计入相应单位固定资产大账，做到扶贫资金投入和形成扶贫项目资产与项目或财政资金相符。同时，重点对经营性资产和公益性资产建立后续管理台账，确保经营性扶贫项目资产产权明晰，实现持续运转和持续带贫；确保公益性扶贫项目资产安全完整并持续发挥联农带农作用，进一步使项目或财政资金得到规范化管理。

（三）创新产业扶贫资产运营方式

按照“明确所有权、放活经营权、确保收益权、落实监督权”的总体要求，各地要充分发挥市场在资产运营中的决定性作用。对于目前由政府下属机构或公司直接运营的产业扶贫资产，应依法依规选择第三方进行运营，避免出现政府、企业界限不清、职能混淆等问题，避免相关法律风险出现。强化资产管理机构对投放到企业实行资产收益分红的产业扶贫资产的监管，构建资产安全的事前预警、事中事后跟踪监管可持续机制[4]。同时，通过打造大数据平台，利用现代信息技术对产业扶贫资产进行动态实时监管，健全常态化检查机制和公告公示制度，确保资金能够安全、高效使用。

（四）严格落实扶贫项目资产管护制度

一是建议各地参照相关扶贫项目资产管理办法规定，根据实际情况，建立健全相应扶贫项目资产管护制度，定期对扶贫项目资产管护工作开展情况进行督查，并及时修复损毁的基础设施，确保公益性扶贫项目资产能够发挥正常效能。二是对经营性扶贫项目资产督查管护中，发现经营不正常的要及时向集体反映，及时督促经营主体解决，及时消除隐患，有效发挥扶贫资产在乡村振兴进程中的作用[5]。三是要落实好监管职责，切实落实扶贫项目资产后续管理工作，采取多种方式考核监督资产管理维护情况，保障资产管理正常运转，从而使经营性扶贫项目资产的效益能够长期有效发挥。

总体而言，管理好、利用好扶贫项目资产是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键和有力保障。全面摸准查清各类扶贫项目资产中形成的资产底数，分类做好确权登记、资产移交、运营管护等工作，明晰产权关系，做好经营管理，确保扶贫项目资产保值增值，规范收益使用分配，让更多群众从中受益，助力乡村振兴工作更加有效地改善农村和农民面貌、最终实现共同富裕这一伟大目标。