审计助力财政资金直达机制常态化运行

王振乾

（作者单位：西京学院）

一、财政资金直达机制概述

（一）财政资金直达机制

财政资金直达机制是2020 年我国政府为应对疫情所作出的重要决策部署，是为缓解疫情对我国经济发展的严重影响和促进经济高质量发展的重要举措。该机制是一种创新性的特殊转移支付机制，是在地方担保主体责任、稳定资金分配权力和现行财政管理体制不变的前提下，优化财政资金分配使用的流程，夯实地方单位主体责任，确保监督问责的财政转移支付机制[1]。这一机制的实施可以提升财政资金分配的效率，并进一步造福企业和人民，更好地服务经济社会发展大局。

从制度设计上看，财政资金直达机制是我国最早提出的一种特殊的财政资金转移支付制度，这种制度安排从根本上解决了过去“长期向下分配”和“层层拦截”的问题。首先，资金发放速度快，资金直达机制便于资金分配及时下达，能够大幅减少中间流程耗费的时间，力求以最快的速度将资金惠及市场主体，有效推动相关政策的贯彻落实。其次，严格资金监管，通过建立财政资金直达机制部门间协同联动监管制度，实行财政资金全过程的透明监控，对资金去向和使用情况进行监督，确保资金能够合理有效利用。最后，资金投入精准，通过优化财政资金审核流程，建立受益人对象实名登记的措施，并结合资金实际供求关系，变“泛滥式浇灌”为“精准式滴灌”，精准把控受益主体。

（二）财政资金直达机制的优点

我国以往的财政转移支付主要分为专项转移支付和一般性转移支付，专项转移支付是针对中央的特定财政政策目标，地方单位要按照中央政府规定的用途使用资金，所以资金被挤占和挪用的风险会很低；而一般性转移支付是中央对地方单位的财政补助，不限定用途，地方单位可以自行安排支出[2]。一般性转移支付模式主要是为了均衡地区之间的财力分配，推动区域间协作发展，但是我国政府的行政层级划分为五级，即中央政府、省政府、市政府、县政府和乡政府。收入再分配的功能只有上级财政可以实现，然而上级财政施行的收入再分配政策却难以直接用于乡镇等地方经济实体，难以直接高效实现惠企利民的效果。财政资金的分配和转移权都集中在最高级别，这就会导致市县财政往往难以通过一般性的转移支付制度获取足够的财政收入，资金在转移支付的下拨过程中会被层层削减。

以往的财政转移支付机制在后疫情时代，面对疫情带来的巨大支出与财政收入下滑以及企业陷入困境，终是有些捉襟见肘。后疫情时代面临的这些棘手问题，2020 年中央政府在疫情期间提出财政资金要直接流向市县基层，这种新开展的特殊转移支付——财政资金直达机制，不仅有助于开展疫情防控，解决企业面临的困境，确保基本民生能够得到有效保障，而且可以有效促进财政资金提质增效，这一直达机制发挥了稳定经济发展的关键作用[2]。

相比较而言，以往的中央财政资金拨付到达市县基层往往需要通过“中央财政—省级财政—市级财政—县乡财政”的基本流程，中间资金需要经过上级财政的层层分配，待财政资金流向县乡财政时，资金难免会受到流失。而财政资金直达机制旨在建立“中央财政——县乡财政”的简化流程，中间的省市财政仅仅充当过路财神的作用，该机制流程的简化能够最大限度地发挥出中央财政的资金再分配功能作用，预防中央财政资金在中间环节的截留损失，有助于中央财政资金直达基层实现惠企利民。常规财政资金拨付与资金直达机制拨付流程如下图1 所示。

图1 常规财政资金拨付流程（左）与财政资金直达机制拨付流程（右）

（三）财政资金直达机制取得的成效

财政资金直达机制自2020 年提出并施行以来，中央财政资金拨付效率得到显著提升，各地经济状况在面临市场环境恶化的情况下得以实现快速恢复。2020 年中央财政资金仅用不到一个月的时间，就将九成以上的资金直接下达到市县基层，大大提高了资金的拨付效率，全年共实现了超1.7 万亿元直达资金规模。2021 年、2022 年中央财政资金的下达及支出使用效率也较往年实现大幅跃升，2021 全年中央财政直达资金增加到2.8 万亿元，2022 全年中央财政直达资金达到4.1 万亿元，这一新建举措为基层财政解了燃眉之急，为地方政府落实“六稳”“六保”任务提供了强大助力。财政资金直达机制的有效落实不仅减少了中间环节的“跑冒滴漏”，而且也实现了财政政策实施方式的重大创新[3]。究其根本是财政直达资金主要依靠中央政府的政治优势，在纵向上穿透以往层层下拨的管理体系束缚，建立起自顶向下直达市县基层的资金拨付机制；在横向上打破了原有部门之间条块分隔的阻碍，通过加强不同部门之间的进一步联系，实现各部门之间协同监管的目的[4]。总的来说，财政资金直达机制作为财税体制改革的一项创新性举措，在疫情期间取得了良好的阶段性成果，极大地缓解了各地财政压力，调动了地方政府的积极性。而在后疫情时代，该项创新性机制既是特殊时期的阶段性举措，更是未来财政体制改革的常态化办法，有力地推动了现代财政制度的发展。

二、财政资金直达机制常态化运行存在的问题

根据审计署对2021 年第二季度中央直达财政资金进行的审计情况进行分析发现，目前直达资金的总体执行状况较为规范，相关地区和部门稳步推动了财政资金直达机制常态化的进一步实施，对地方推行“六稳”工作、落实“六保”任务以及保障经济社会实现高质量发展发挥了重要作用。但在对17 个省的中央直达资金各个环节的执行情况进行审计也发现了不少问题，审计发现的问题主要集中在资金分配、资金使用以及资金拨付等方面。具体包括资金分配下达不及时、不合规、不精准，未及时调拨库款或违规拨付中央直达资金，违规使用或未及时支付中央直达资金。

（一）资金预算分配下达不及时、不合规、不精准

资金分配及时性方面，因项目细化、任务分解等前期准备工作不充分，12 个省级财政部门未能够按要求及时下达中央直达资金项目，包括15 项78.14 亿元资金的下达使用超出了规定的时间限制；另有41 个市县财政至2021 年第二季度末仍未将10 项66.1 亿元资金的分配分解下达到资金使用单位。资金分配合规性方面，7 个地区未严格按规定的测算办法分配6 项95.34 亿元资金，其中部分资金在分配时出现了基础数据错误等问题，具体分配情况与实际情况脱节；6 个地区将3 项3.07 亿元资金分配给不符合规定条件的项目；3 个地区在分配10.92亿元资金时存在基础数据、下达项目或级次等错误。资金分配精准性方面，3 个地区在分配7 547.6 万元资金时未充分考虑实际情况，最终导致了资金实际需求与资金分配情况脱节。

（二）未及时调拨库款、违规拨付中央直达资金

库款调拨方面，截至2021 年第二季度末，有14 个市县收到的上级调拨直达资金库款比当期实际支出额少14.91 亿元，直达资金库款的调拨难以得到有效保障。资金拨付方面，由于存在资金账户监管不充分、直达资金拨付监管不到位，53 个地区违反国库集中支付管理规定将166.81 亿元中央直达资金拨付至资金使用单位实有资金账户或超进度拨付至项目单位并以拨作支，截至2021 年第二季度末实际仍结存147.43 亿元。

（三）违规使用或未及时支付中央直达资金

资金使用方面，83 个地区14.35 亿元资金被挤占挪用或违规发放，如41 个地区的部分学校以及教育主管部门将3 441.72 万元城乡义务教育公用经费等补助违规用于发放人员工资、基建投资等。资金支付方面，10 个地区未能够及时足额将8.3 亿元支付给相关单位或个人，另有10 个投资专项资金未按规定在全国人大批准预算后的三个月内及时支付。

三、审计助力财政资金直达机制常态化运行的建议

针对以上资金直达机制常态化运行中存在的问题，审计部门应进一步强化直达资金的监管力度，进一步加大审计发现问题的整改问责力度，并进一步督促整改优化财政资金直达机制。除此之外，按照党中央、国务院要求部署，审计机关应加强审计监督，促进各单位用活用好中央财政直达资金，聚焦资金使用最后一公里[5]。

（一）审计监督形成督促合力，助力财政资金直达机制常态化运行

在财政资金直达机制常态化运行的过程中，各级审计机关应构建全面的监管系统，通过审计部门的监督来保障地方经济社会持续健康发展。审计部门应与财政部门、银行以及资金使用部门密切合作，强化直达资金各流程的审计监督，通过利用信息化技术实现资金具体使用情况的沟通与协作，并依托大数据等信息技术动态监测资金的分配、拨付以及使用情况，及时发现问题并纠正问题，与各部门形成督促合力，将责任制度落实到位，确保直达资金用在“刀刃”上，更好发挥惠企利民的作用。通过各部门间的信息资源共享、成果共用，使这一常态化机制更好更快地有效推进。

（二）审计研究深化财政审计，助力财政资金直达机制常态化运行

在财政资金审计工作中贯彻研究型审计理念，各地审计机关应通过持续深化财政审计，研究财政资金直达机制常态化运行、活化财政存量资金、保障和改善民生等问题，拓宽审计监督的广度和深度。通过学习借鉴审计署和各级审计机关发现的财政资金问题，对财政资金直达机制常态化运行期间出现的一系列问题，制定问题清单，重点检查该机制在推进常态化运行过程中是否得到上下部门的执行落实，完善政策措施，提高政策的执行效果。通过强化研究分析，最终编制高质量的审计报告和课题研究报告，推动财政资金直达机制常态化运行。

（三）审计整改推动完善制度，助力财政资金直达机制常态化运行

针对审计过程中发现的问题，各级审计机关应深入分析原因，结合各省各地市实际状况，强化问题整改，推动宏观经济政策有效落实，并有针对性地提出进一步加大直达资金监管力度、问题整改问责力度以及完善财政资金直达机制等建议[6]。对于拒不整改、拖延整改的单位和人员，提请有管理权限的部门依法追究问责，强化审计整改的约束效果。以实现在审计整改建议的推动下，相关部门建立健全完善直达资金风险防控机制的目的。根据审计整改建议，建立起新增财政资金“直达资金监控系统”，对新增财政资金开展全过程的跟踪监控，督促各部门履职尽责，促进中央财政资金及时有效充分利用，提升财政资金使用效益，确保财政直达资金及时高效安全下达和使用，推动该机制的常态化运行。

四、结语

目前我国财政资金直达机制的运行在资金分配、资金使用以及资金拨付等方面仍存在明显不足。而实现财政资金直达机制的常态化运行，不仅需要进一步完善转移支付制度，而且需要审计部门在各方面进行审计监督、审计研究以及审计整改，推动财政资金直达机制的深化改革，切实提高中央财政资金的使用效益，最终实现财政资金直达机制的常态化运行，助力我国经济实现高质量发展。