“十三五”“十四五”时期政府及非营利组织会计改革成效、挑战及举措探析

夏 萍

（作者单位：河南新乡学院）

一、“十三五”时期政府及非营利组织会计改革成效

《会计改革与发展十三五规划纲要》提出在“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革，并明确三个方面的路径：建立政府会计准则体系；完善民间非营利组织会计制度；修订社会保险等基金（资金）类会计制度等[1]。

（一）政府会计准则、制度体系构建基本到位

以《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》和《政府会计准则——基本准则》为统领和要求，随后依次印发、实施了一系列具体准则和制度、规定，具体见表1。

表1 “十三五”时期政府会计准则、制度体系构成表

从以上内容可见，“十三五”期间构建完成了政府预算会计和政府会计核算模式，基本形成具有中国特色且与我国现代财政制度相适应的政府会计准则制度体系。

（二）政府会计准则、制度推用效果

2019 年1 月1 日起，政府会计准则、制度在全国各级各类行政事业单位全面执行。总结其实施过程可以用6 个字概况：有序、平稳、顺利，可以说取得了积极成效，表现为：

第一，预算执行情况反映更为准确，决算报告编制质量提升。

第二，政府财务状况得到更完整体现，政府财务报告编制基础更扎实。

第三，厘清了政府资产负债大盘情况，夯实了行政事业性国有资产报告编制基础。

第四，为未来的成本核算准确客观和绩效管理深化提供了数据保障。

第五，“十三五”期间，通过持续培训和实践，行政事业单位财务会计人员整体理论水平和实务能力得以明显提升，也提升了单位财务管理水平。

（三）非营利组织和基金（资金）类会计标准更加健全

制定和发布了一系列制度、办法，规范和促进了社会组织、社会保障机构等的健康发展，具体见表2。

表2 “十三五”时期非营利组织和基金（资金）类会计标准

二、“十四五”时期政府及非营利组织会计改革面临的挑战

（一）政府会计准则制度体系建设和实施需要持续发力

首先，预算管理制度是政府会计深化改革的内生动力。2021 年3 月7 日，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确指出要“推动预算单位深化政府会计改革，全面有效实施政府会计标准体系，完善权责发生制会计核算基础”。据此，需从政府会计准则、制度体系进一步完善等方面入手，全面落实政府会计准则制度，为进一步改革预算管理制度、推进权责发生制政府综合财务报告制度等工作筑基[2]。

第二，高标准进行政府资产核算是深化国有资产管理的迫切要求。近几年，我国深入开展了国有资产报告工作，同时《行政事业性国有资产管理条例》等法规制度也陆续发布，都对政府资产真实信息的全面、准确反映提出了高标准、严要求。

第三，预算绩效管理的全面实施也对政府成本核算提出新要求。2019 年12 月17 日财政部发布的《事业单位成本核算基本指引》，2022 年又进一步发布高等学校、科学事业单位的成本核算具体指引等。

此时，我国政府成本核算指引体系并未同时构建完成，那么先行的事业单成本核算指引体系可作为其建设基础，显然下一步工作重心是加强政府行政成本核算的相关研究工作。

第四，财会监督对政府会计准则、制度系统的出台、施行发出要求。以它们的深化实施为基础，真实反映财税政策执行情况及政府财务状况，可以在制度层面为财会监督效能的充分发挥提供重要保障。

（二）社会组织的深化改革和发展，客观上要求其会计改革与时俱进

第一，《民间非营利组织会计制度》待修订。2005 年1 月1 日实施《民间非营利组织会计制度》（以下简称《民非制度》）以前，我国社会组织数量不足29 万家，然而截至2020 年底，注册数量猛增至89.4 万家，不仅数量、规模，业务模式也随之变得更有灵活性、多样性，这对完善会计核算提出了更多新要求[3-4]。

第二，《工会会计制度》亟待修订。原《工会会计制度》是2009 年印发的，随着我国工会事业的发展，原制度无法满足工会会计核算的新要求。工会财务管理体制的变化，同时结合现状，修订并制定了工会经费收支管理、工会预决算管理等的制度办法，财政部于2021 年4 月14 日印发新的《工会会计制度》，并自2022 年1 月1 日起施行。

（三）完善和制定社会保障和社会事业改革相关的会计制度，提高会计信息质量。

第一，伴随养老保险制度的改革，原来的社会保险基金会计制度不满足改革实际。当前急需有针对地调整会计处理规定，以适应逐年规范的职业年金基金管理政策、快速扩增的基金规模和全面投入基金委托运营的客观现状。

第二，在医疗保障制度改革方面，国务院办公厅印发的《“十四五”全民医疗保障规划》明确指出，到2025 年医疗保障制度更加成熟定型，并以公平医保、法治医保、智慧医保、协同医保为建设目标；同时，关于医疗保障的法规制度也在健全和完善，《医疗保障法（征求意见稿）》已向社会公开征求意见，下一步会尽快出台，并进一步修订社会保险基金方面的会计制度[5]。

第三，为满足相关社会事业改革与发展的需要，应结合土地储备、住房公积金等改革和政策，修缮土地储备资金和住房公积金的会计核算办法。

三、“十四五”时期政府及非营利组织会计改革举措

（一）政府会计准则、制度持续完善、健全，并坚持全面有效实施

1.整理各类政府会计标准，并确立体系维护机制

全面梳理当前政府会计标准，结合实际需要清理已失效的政府会计标准文件，对不适合当下环境的文件进行调整。在准则制度体系框架下，持续完善各类会计标准。应搭建政府会计准则制度体系整体框架，健全各类会计标准的维护机制，形成“建设－执行－修缮”的路径模式。

2.研究制定有关政府会计具体准则

有两个方面值得深究：一是关于政府收入的财务会计分类；二是权责发生制下各类收入的确认和计量。分类、确认、计量问题解决后，即出台政府收入会计准则，进一步制定、发布其他政府会计具体准则。

3.出台行政事业单位成本核算具体指引

此项改革进展迅速，2021 年11 月财政部印发了《事业单位成本核算具体指引——公立医院》；2022 年4 月29 日财政部下发《事业单位成本核算具体指引-高等学校（征求意见稿）》及起草说明；2022 年5 月16 日财政部下发《事业单位成本核算具体指引-科学事业单位（征求意见稿）》及起草说明；2022 年9 月26 日财政部发布了高等学校和科学事业单位的成本核算具体指引，并于2023 年1 月1 日施行。

4.政府会计准则制度实施持续推进

以会计人员培训、实务指导、学用结合等为抓手，解决准则、制度落地问题。

（二）修缮非营利组织会计制度

1.修缮关于民间非营利组织方面的会计制度

2021 年组织召开《民非制度》修订座谈会，正式启动修订工作。2022 年充分进行调查研究工作，发布征求意见稿。2023 年就征求意见稿向社会公开征求意见，根据反馈意见修改完善后修订印发《民非制度》，出台制度新旧衔接规定。2024 年将与有关主管部门一起将新《民非制度》落地，发现问题及时解决。

2.修订《工会会计制度》

2021年4月14日财政部已印发新的《工会会计制度》，并自2022 年1 月1 日起施行。

（三）跟上改革发展步伐，健全、完善基金（资金）类会计标准

第一，制定机关事业单位职业年金基金相关业务会计处理规定。结合相关管理及政策规定，制定印发《机关事业单位职业年金基金相关业务会计处理规定》。

第二，择机制定相关基金（资金）会计核算办法。跟随医疗保障制度改革节奏，对《社会保险基金会计制度》进行修订或提出补充规定，对新增险种、新增业务的会计处理进行明确。根据土地储备、住房公积金、道路交通事故社会救助基金等改革需要，同时配套相关财务和资产管理规定，修订完善《土地储备资金会计核算办法（试行）》《住房公积金会计核算办法》，明确道路交通事故社会救助基金等会计核算办法[6]。