公租房社区的治理困境与路径选择

翟晨曦

［摘 要］随着国家保障性住房体系的不断完善，众多城市都积极建设公共租赁住房，以期保障人民住有所居。城市公租房数量不断增多，公租房社区管理问题却尚未得到较好的解决。当前公租房社区治理面临着组织资源、人力资源、阵地资源、文化资源不足的挑战，要充分利用现有资源，将内外部资源相链接，增强整合、利用社区资源的能力，提高内外部资源的使用效率，从而提升社区管理水平。在政府住房保障工作框架下，整合相关资源，促进公租房可持续发展。

［关键词］公租房；党建引领；社区治理

一、当前公租房社区的主要特点

住房是人民的基本需求，必须在住有所居等方面不断取得新进展，让全体人民实现住有所居和拥有更多获得感成为新时代民生保障工作的关键议题。2021年11月，上海市印发《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》，计划在“十四五”期间新增保障性租赁住房47万套（间）以上。公共租赁住房（下称“公租房”）是国家保障性住房体系的有机组成部分，如何对公租房社区进行科学治理成为亟待解决的问题。

公租房社区作为城市发展中的新生事物，与传统社区相比，公租房有以下几个特点：一是公租房社区住户不具备业主身份，不适用于《物业管理条例》《业主大会规程》组建业委会有关规定。二是住户户籍非属地，成立居民委员会存在制约瓶颈。以上海XY公租房为例：住户以外地人口居多，占65.5%，本地居民较少，不到三分之一，具有明显文化异质性特点。三是住户多为过渡性居住，租住期限一般不超过6年，具有明显的“低利益关联、高流动性、高异质性”特点，对于公租房社区的归属感低。四是住户具有明显“两高一低”（高学历、高收入、低年龄）的特点。同时，不少老人居住在此，帮助子女抚养第三代人，社区人群构成多元化。

二、公租房社区的治理困境

社区资源是社区治理的基础，一个社区能否提供丰富而优质的服务与它能调动的社区资源数量和它整合社区资源的能力强度密切相关。一般来说，当社区拥有的资源越丰富、资源利用率越高，居民越容易获得多样化、高频次、高质量的社区服务。当前，公租房社区面临以下治理困境：

（一）组织资源利用不足

社区自组织、社会组织是社区治理中重要的组织资源。公租房社区居民来源地广泛，涉及职业范围广，年龄跨度大，人口多样性强。面对日益增加的治理压力，公租房社区治理者能调动的资源十分有限，治理任务与治理资源关系紧张。与传统社区相比，公租房社区社会资本历史存量不足，邻里之间、治理者与被治理者之间彼此陌生，居民间关系疏离、不紧密。同时，公租房社区的公共资金方面来源单一，资金不足，维修资金的负担较重，留给社区活动的资金相对较少。这些都使得基于兴趣等形成的娱乐自组织（如广场舞队、象棋小组等）数量相对较少，活动单一、频率不高，社区自组织力量弱。不充裕的资金也使得社区很难通过购买社会组织服务为公租房居民提供专业、多元化的公共服务资源。但在实践过程中，由于公租房社区的特殊性质，大多数公租房社区并未成立社区党支部，双报到制度未得到落实，党员空有参与社区活动的意愿，却缺乏有效组织，力量无法得到充分发掘。

（二）人力资源挖掘不深

人力资源是一切资源中最主要的资源，基层社区工作者、社区精英、能人、志愿者都是社区治理工作中不可缺少的一部分。由于公租房社区自身性质特点，传统社区治理的“三驾马车”方式无法贯彻实施，社区管理依赖于区级和街道的派出机构进行，基层社区工作人少事多。社区干部对于住户的距离感、陌生化，使得治理者与被治理者之间难以建立信任关系，社区的治理只能通过行政式自上而下的方式加以推进，需要耗费大量人力资源。

相比较而言，退休人员、老年人参与社区活动的积极性很高，社区老年居民是基层治理的中坚力量。在公租房社区，青年人占比大，居住的“沪漂”老年人大多数帮助子女抚育第三代人，这类“沪漂”老人在公租房社区缺乏沟通平台，没有情感归属，对社区认同感低，个人空闲时间较少，即便有参与社区志愿活动的热情，也缺乏志愿团队组织。

（三）阵地资源配套不足

公租房在建设之初，拟解决城市“夹心层”的住房问题，但社区配套措施的建设并没有被重点考虑，远远无法满足住户的需求。孩子就近入学问题、交通出行问题等成为住户的首要诉求，区级和街道的派出机构缺乏必要的资源，无力解决这些问题，无法通过外部阵地资源来撬动社区内部治理。

除去社区外部资源的不足，公租房社区内部公共休闲设施、社区停车位等无法满足社区居民生活需求，部分社区的党群服务站未被很好利用起来，无法作为社区交流场所为居民提供多元服务。

（四）文化资源积累不够

社区精神和社区品牌是社区居民和管理人员一直所追求的。公租房社区居民文化水平较高、自身素质强，对社区活动丰富程度有较高的要求，居民希望提高社区活动的质量，在社区参与的过程中，收获到所需的专业知识，提高个人素质。

但同时，他们流动性强，对社区的归属感低、参与度低，居民间连接性弱，无法形成一个团结紧密的整体，社区精神无从谈起。公租房社区建成时间短，既无传统历史遗迹又无自身特有的文化精神，加之公租房特点无法成立业委会，社区精英提出的好点子、新想法等无法通过传统社区的业主大会加以制度化的规范、延续，往往昙花一现，不利于社区文化资源的积累。

三、公租房社区治理路径探索

社区资源是广泛存在的，需要不断积累。公租房社区在管理过程中，主要需要考虑三个方面：一是在完成资源识别的基础上，如何充分衔接好社区内外资源；二是如何在社区治理过程中培育、积累可利用资源，做到可持续发展；三是如何充分利用现有資源，增强整合、利用社区资源的能力，提高内外部资源的使用效率，从而提升社区管理水平。

（一）加强组织建设，链接内外资源

俗话说“火车跑得快，全靠车头带”。公租房社区想要治理好，必须发挥好基层党建的优势。以社区党建促进社区治理，发挥党组织的政治优势和党员的双重身份优势，带动社区建设和治理各项事业的发展 ①。推进党建引领为民服务体系建设，既是对基层服务型党组织建设的坚持和深化，也是增强住户对社区的归属感和认同感，有序参与小区公共事务的需要。

根据党员关系转入社区的情况，通过选派党组织书记、派驻党建联络员等方式建立社区党组织，形成“党支部＋社工站”的工作模式，加强公租房社区党的领导，消除公租房社区党组织覆盖盲区。根据党员特点建立在职党员委员会和流动党员委员会，除了规定基本工作内容，重点抓好在职党员委员会和流动党员委员会工作，让党员在社区治理中发挥先锋模范作用。社区党组织首先要摸清在职党员自身情况，例如专业特长、参与社区服务的意愿、可服务的时间段，基于党员个人情况制定服务清单，充分发挥党员作用，力求提高服务精准度 ②。他山之石，可以攻玉。可以借鉴其他地区的先进经验，加强党建人才培养建设工作，提高专业化水平，向社区派驻党建专员，进一步推进党建引领基层社会治理创新工作。

公租房社区居民人员众多且具有多样性，对公共服务的需求较大。为降低政府公共部门的服务费用，减轻政府提供服务的压力，可以引导社会力量参与社区公共服务提供工作。专业化的社区组织可以通过政府购买公共服务的渠道进入到社区生活中来，通过对目标社区的主要构成人群分析，选取社区居民需求有针对性地进行购买，满足居民多样化、个性化的需求。把社区中介组织和社区服务体系打造成连接微观社区生活和宏观社会制度的空间连接点 ③。

（二）完善制度建设，优化资源配置

在当前的社区治理转型背景下，为适应社会结构的高速转型，治理体制同样处于快速变革阶段，社区治理的组织体系和行为逻辑处于一个反复调整的时期，治理的模式及其运作缺乏稳定 ④。因此，为了使社区治理能够获得良好的制度环境，以满足公众合理预期，实现更好的治理效果，便需要根据社区实际对现行机制进行调整。

在激发和动员多元治理主体参与治理过程中，重在构建基层民主协商平台。由于公租房社区不能建立居民委员会和业主委员会，可以创新组织形式，构建协商议事平台，形成“议事会—住户委员会—评议会”三级协商制度。

首先，由住户、住户单位、党群服务站、物业公司、公租房经租公司、社会组织、街道相关职能部门等各方代表组成议事会，共同商议社区公共事务议题，广纳群言、广集民智；其次，建立住户委员会模式，每个楼道产生一名住户委员会成员，发挥住户在公租房治理中的主体作用，有序引导住户代表全程参与自治事务，让住户感受主人翁地位，增强归属感，培育社区社会资本；最后，由住户代表组成评议小组，对议事会协商成果的执行效果进行监督评议，健全督办反馈机制，及时向住户公示公开，接受群众监督评议，以评促建，提升社区治理水平。

（三）依托服务阵地，提高资源利用

习近平强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建创新 ⑤。因此，要确保党的领导可以下沉到公租房社区管理工作中。

在社区内部，以集约、融合、灵活的原则，打造社区党建服务站，优化空间布局，开展各项社区营造活动，凸显政治功能和服务功能。按照住户群体工作、生活的潮汐规律及“灵活机动、错峰就近”的原则，通过延长服務时间等方式，解决住户因租住空间狭小而缺乏私人空间、活动时间与工作时间冲突等问题，实现基层党群工作阵地与基层社会治理阵地的有机融合。

社区外部各共建单位党组织间适时建立“社区党建联盟”。根据社区党组织的建设情况，建立社区党建联盟，以区域化或街区整体参与发展主体单位等构成，定期召开党建联席会议，促进社区共创共建共享。同时，建立社区党组织与在职党员单位党组织联席会商制度，定期沟通、反馈在职党员参与社区治理有关情况，实时掌握在职党员社区生活动态。将社区党组织、在职党员个人、在职党员所在单位党组织相联系，三位一体，建设行之有效的资源整合机制。

同时，以社区内党群服务站为阵地，整合各方资源引入各项公共服务，通过项目制运作，注重精准、有效、持续回应住户多样化需求。以项目融情，将不同职业、不同年龄段的住户汇聚于公共空间，在各项活动中打破人际关系陌生屏障，推动彼此间不断熟识。在项目中融入社区文化建设或注重培养社区自组织，着力打造社区品牌，在帮助住户融入社区的同时逐步增强社区归属感。值得注意的是，在社区项目进行一个阶段或结束时，应对其进行评估，这样可以及时发现问题、进行总结，从而促进项目的新发展。为了更好达到评估效果，应采取多方共同评估的方式，明确社区建设及社会管理服务的各主体职责，消除管理空白。

结语

对于公租房社区的管理，牢牢抓住党建引领的工作主线，激活社区活力，完善公租房社区管理制度，形成“人变治不变”常态，促进公租房可持续发展；以“社区共融”的理念，逐步营造社区人文氛围。通过社区空间的更新带来社区关系的变化，通过项目活动促成社区居民从参加走向参与，提高社区居民组织化程度，从而打造一个高品质公租房社区。

注释：

①张艳国、李非：《“党建+”在城市社区治理中的独特功能和实现形式》，《江汉论坛》2018年第12期。

②李晓壮：《在职党员参与社区治理新探索》，《前线》2020年第11期。

③邹劲松：《公共租赁住房社区治理机制研究》，《管理评论》2017年第3期。

④刘杨：《城镇化进程中的社区治理转型及其法治保障——以渝北M镇公租房社区为个案》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。

⑤蔡文丽：《党建引领社会治理创新实践的思考》，《现代企业文化》2018年第33期。

作者单位：中共上海市委党校

（责任编辑 矫海霞）