论习近平以人为核心城市观的内涵和创新价值

周建高，吴 娟

引言

以人为核心，或者表述为“以人民为中心”“以人为本”，是贯穿于习近平关于城市工作和城镇化一系列论述的一条红线。在中国改革开放过程中，城镇化取得了令人瞩目的成就，改善了投资环境、人居环境，但同时也带来了不少问题。党的十八大以来，城镇化更受到以习近平同志为核心的党中央的空前重视。2013年12月召开了改革开放以来的首次中央城镇化工作会议，2015年12月又召开了中央城市工作会议，在此前后相继作出了国家新型城镇化规划、京津冀协同发展、设立河北雄安新区、长三角一体化发展规划、粤港澳大湾区发展规划等关于城镇化和区域发展的重大国家战略和部署，印发了不少文件。这些重大战略，与城镇化相关的规划和文件，以及习近平在一些重要会议、在各地视察工作的讲话、关于城镇化工作的指示批示，都体现了习近平与时俱进的、丰富且深刻的城市工作思想。

关于习近平城市工作的思想，石建国从人民城市、尊重城市规律、规划先行、改善管理体制和水平、宜居城市等方面进行了阐释[1]，于燕燕探讨了习近平关于城市建设的新理念、新思想、新成就[2]，许光中分析了习近平城镇化思想的产生基础、基本内容及特征、在推进新型城镇化中的运用[3]，类似的综合性论述还有仲德涛[4]、王振坡等[5]、叶胥等[6]。余池明探讨了习近平城市思想的人民立场[7]，荆蕙兰、史泽源论述了习近平城市建设思想的理论渊源[8]。黄江松就习近平有关城市工作重要论述作了综合性研究，归纳了以人民为中心、规划引领、保护历史文化、尊重自然等10个方面[9]。对习近平的人民主体思想、人民中心思想已经有了若干系统研究，例如徐荣[10]、贺煜嘉[11]、贺新春等[12]。关于习近平城市工作论述研究的成果中，人民中心思想只是一部分；关于习近平人民主体思想研究的成果中，与城市相关的内容少见涉及。城镇化（城市化）是当代中国的重要社会变迁，对整个经济社会意义重大。关于城镇化的思想是习近平新时代中国特色社会主义思想中的重要部分，对其中最关键内容“以人文本”“以人为核心”的思想探讨，通过中国知网搜索到的仅有杜栋等人的少量论文[13]。事实上，习近平以人为核心的城镇化思想内涵丰富，并且从党的十八大以来，还在不断丰富和发展，因此很有进一步深入研究的必要和价值。

1 以人口城镇化促进公平共享

党的十六届三中全会提出了以经济社会和人的全面发展为宗旨的科学发展观。作为对科学发展观的继承与发展，“以人为核心的城镇化”首次正式出现于文件中是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》第六章《健全城乡发展一体化体制机制》中《完善城镇化健康发展体制机制》提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。

2013年12月在北京召开了改革开放以来的首次中央城镇化工作会议，体现了以习近平同志为核心的党中央对城镇化工作的高度重视。习近平在会议讲话中指出，城镇化是涉及全国的大范围社会进程，一开始就要制定并坚持好正确原则。习近平提出了4条原则，首条是“以人为本和推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量”。习近平是把城镇化放到中国社会变迁、现代化、社会公平这样的全局高度来认识的。以人为核心的新型城镇化包括多个方面，当时提出“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”[14]。

在2015年12月的中央城市工作会议上，习近平重申了推进城镇化的任务，要求加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、就业、医疗、教育、养老和住房保障等领域配套改革。在此前后出台的一系列政策、规划落实了习近平关于城镇化的思想。

2014年3月中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》把“以人的城镇化为核心”作为指导思想，把“以人为本、公平共享”作为推进新型城镇化的7条基本原则的首条。“公平共享”是针对占城镇常住人口相当比例的非户籍人口无法享受城市公共服务、存在事实上的差别待遇而言的。2012年常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率即实际城镇化率只有35%左右，这与发达国家平均80%、发展中国家平均60%的城镇化率差距很大。新型城镇化规划确定了到2020年常住人口城镇化率达到60%左右、户籍人口城镇化率达到45%左右的目标。紧接着，2014年7月发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》就推进户籍制度改革提出3方面11条的具体政策措施，旨在使城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，提出了到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。

中国根据户口性质分配不同的公共资源的做法始于1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，改革开放后，尽管也陆续出台过一些放松户口管控的政策，但是力度不大、作用有限，人口流动一直存在障碍，这也是人口城镇化落后于工业化的重要原因。2012年《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，而真正落实是在党的十八大以后，在以人为核心的新型城镇化路线下，通过一系列配套改革，各级各类城市全面放开、放宽落户限制，“十三五”期间实现了1亿左右农业转移人口在城镇落户的目标。2012—2021年，有1.8亿左右的农村人口转变为城镇常住人口，城镇棚户区和老旧小区改造使得1.5亿居民受益。常住人口城镇化率由52.57%上升至64.72%。城镇新增就业人数年均超过1 300万人，城镇就业人员在总数中的占比从36%提高至48%[15]。公平指不但发展大城市，而且要发展中小城镇。

2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，目的是促进区域均衡发展、以城镇化带动乡村振兴和城乡一体化发展。

注重资本和劳动力、通过房地产开发扩大城镇范围、建设基础设施的物质城镇化或称“土地城镇化”，以户籍制度等限制外来人口享受公共服务，物质城镇化显著，人口城镇化缓慢。而以人为核心的城镇化要求降低或拆除在城镇落户的门槛，使更多人能够平等享受城镇公共服务，促进共同富裕。因户籍政策等造成的城镇常住人口不能公平共享公共服务是长期积累的问题，解决问题不能一蹴而就，需要长期持续的努力，因此2022年党的二十大报告继续提出要推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。

2 把城市建成高品质生活的宜居空间

综合观察习近平关于城市工作的论述可以发现，“宜居”是他经常强调的关键概念之一。以人为核心的城镇化，宏观上是城市打开大门，让常住人口公平享受公共服务，促进城乡一体化发展，共同富裕；微观上是要使城镇成为让群众生活舒心舒适、安居乐业、高品质生活的空间。

在2013年12月的首次中央城镇化工作会议上，习近平要求优化城市空间结构，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线[16]。让群众生活更舒适的理念体现在每一个细节中[17]。提高人民生活质量和宜居是习近平以人为核心的城市思想的重心。在2015年12月的中央城市工作会议上，习近平分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，要求以着力解决城市病为目标，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。“过去很长一段时间，我们城市工作指导思想不太重视人居环境建设，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城。现在，人民群众对城市宜居生活的期待很高，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。”[18]在2020年4月的中央财经委员会第七次会议上，习近平论述了国家中长期经济社会发展战略6个重大问题，即扩大内需、优化和稳定产业链供应链、完善城市化战略、优化科技投入和产出结构、人与自然和谐共生、加强公共卫生体系建设。提出要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”[19]。

“人居环境”“宜居”是习近平在谈论城市工作时高频率出现的词语，人居环境和宜居的思想不仅体现在他关于城镇化发展、经济社会重大问题的战略思考中，而且常常出现于他在各地考察和对城市工作的具体指导中。2014年2月，习近平视察北京时，要求坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2017年2月，习近平考察北京城市副中心行政办公区和大运河森林公园后指出，北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，着力提升首都核心功能，不断朝着建设国际一流、和谐宜居之都的目标前进。建设雄安新区是北京疏解非首都核心功能、京津冀协同发展战略的重要部分。关于未来雄安应该建设什么样的城市，习近平在规划起步阶段就指示：“要坚持以人民为中心，从市民需要出发，做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真，提供宜居的环境、优质的公共服务，有效吸引北京人口和功能疏解转移。”[20]从市民需要出发，就是在城市规划之际就立定宗旨为市民服务。城市首先是居住的空间，城市建设应该为市民提供宜人的居住环境。2018年4月习近平在湖北考察时指出：“棚户区改造事关千千万万群众安居乐业。我们的城市不能一边是高楼大厦，一边是脏乱差的棚户区。目前全国棚户区改造任务还很艰巨。”[21]同年12月习近平在广东考察时指示“城市规划和建设要高度重视历史文化保护。不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善。更多采用微改造这种绣花功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。2019年11月习近平在上海考察时强调城市应建设宜业、宜居的环境，“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活”。2020年3月习近平在浙江考察时，谈到保护西湖和西溪湿地，要求地方政府“统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验”[22]。同年11月习近平在江苏考察时，要求地方政府“处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既提高经济发展质量，又提高人民生活品质”[23]。

站在人民群众日常生活的立场，关注衣食住行、安居乐业，使城市成为高品质生活的宜居空间，是习近平以人为核心的城市观的显著特征。凡是关系城市百姓生活的事务，例如交通拥堵、垃圾分类、污染治理、安全健康、便利舒适等，习近平都作过指示、批示。从国家行政管理角度来看，一些里巷小事属于基层居民自治的事务，而作为国家领导人关注民间小事，正是以人为核心的城市观的生动体现。“以人为核心”中的“人”是最广大的人民群众，“以人为核心”是“以人民为中心”的同义语。

3 控制城市人口密度治理“城市病”

城镇在地理空间上的特征是密集，建筑密集、人口密集。城市社会学芝加哥学派著名学者路易斯·沃斯从社会学角度认为人口数量、居住密度、异质化是都市生活的基本特征[24]。建设界、学术界缺乏对影响城市宜居性根本因素之一的城市人口密度应有的重视。近年来关于城市问题，习近平洞察到人口过密是中国城市的重要问题，并多次提及。2020年习近平发表于《求是》的文章指出，中国超大城市（城区常住人口1 000万人以上的城市）、特大城市（城区常住人口500万人以上的城市）人口密度总体偏高，“长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。一定程度的密集有显著的经济社会利益，但是过度的密集则会产生种种不经济，空气、水、噪声等环境污染，交通拥挤，传染病易流行等“城市病”，都与城市人口过密相关。

城市人口密度指城市单位面积土地上常住人口数量。中国一般城市统计以行政区为单元，“城市面积”“市区面积”指行政区面积，包括建成区和郊区。实体城市即建成区，只占城市面积很小的比例。以2012年中国城市统计数据为例，全国直辖市和省会城市中，超过10%的只有上海、广州2个，在5%—10%之间的只有6个，其余大多数不足5%。从地理特征来看，现有行政建制中“城市”的概念实际上与省、县没有区别。以乡村面积占绝大部分的城市面积数据计算出的城市人口密度数值被大大地降低，许多研究者直接引用统计年鉴数据，与国际比较后认为中国城市人口密度太低、土地资源低效利用，主张提高城市密度。事实上，真正市区的人口密度，大城市、中等城市的人口密度（万人/km2）一般多在2.40以上，而日本最稠密的东京中心区才1.39，大阪府才1.14，全国城市平均的人口集中地区（DID）密度为0.67。从居住区的空间尺度来看，人口密度的中外差异更是悬殊。北京西城区白纸坊街道10个社区中，有4个社区的密度超过9.00，其中菜园街社区密度达到19.90。城市居住区平均每公顷面积上居住人口的数量，中国多数在500人以上，美国居住区绝大部分在30人以下。从住宅形态来看，中国城镇住宅几乎都是多户共栖一栋的集合住宅，邻居之间没有丝毫间距，并且居住区都是几十栋住宅集中连片组成，使住区人口密集达到极限。在城市化高歌猛进的过程中，人口密度在持续增长。2000—2010年，北京市1 200 km2面积内人口密度上升了50%。2010—2013年，首都功能核心区密度也在增长[25]。

国内外研究显示，过度密集的空间环境存在多种弊端，严重影响居民生活质量。研究者总结过密居住的问题有：（1）安全问题。各户住宅结构雷同容易被犯罪分子利用，电梯也是容易犯罪的空间；高楼坠物、坠人事故经常发生；多人共居的住宅楼、高密度的居住区，在火灾、地震等危急情况下难以安全疏散；电梯老旧容易发生事故。（2）日常生活中邻居间相互影响，有声音、气味、水等；邻居过密，隐私难以保护；没有电梯的多层楼房，搬运货物困难，老弱病残孕出入不易。（3）健康损害。人的身心健康需要室外活动、需要阳光，高密度城镇住区缺少居民室外活动空间；高层公寓居民容易感受环境压力，儿童依赖性强，自我控制能力较差；西方学者研究证明拥挤环境下人时常感到压力，有孤独抑郁的感觉，增加患病率，人与人之间关系冷漠。（4）社会问题。高密度容易造成交通拥挤拥堵，传染病易流行。（5）住房狭小，生活质量差，无法发展个人兴趣爱好，在家练琴、跳舞、叫喊都会妨碍邻居，动辄得咎[26]。

作为“城市病”主要表现之一的交通拥堵，在20世纪80年代初就已经在许多城市出现且十分严重，只是因为城市人口比重不大而且媒体不发达，拥堵的社会影响不如今日。为了治理拥堵，中国各地城市投入大量资金建设基础设施，同时限制城市人口增长，控制机动车总数，限制机动车使用，提高交通管理水平，实施畅通工程等，控制交通需求的政策给市民出行造成不便，牺牲了因机动车使用带来的利益。摇号或拍卖分配购车指标，增加了购车成本，对弱小的民族汽车产业造成冲击。能够想到的办法几乎用遍了，但是拥堵程度有增无减。其实，当前中国汽车普及率仅为马来西亚的1/3，但交通拥堵程度已在世界前列。交通拥堵之所以久治不愈，根本原因是忽视了城市空间总体上过度密集，没有从疏解过度集聚着手。

习近平善于把握问题本质，早在2014年12月的中央经济工作会议上就指出，京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都核心功能，降低北京人口密度，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。因此，习近平关于合理控制城市人口密度的观点，抓住了治理“城市病”的根本，具有很强的理论意义和实践意义。

4 以人为核心城市观的创新价值

习近平以人为核心的城市观内涵丰富，贯穿于关于城市规划、建设、治理的系列论述中，贯穿于关于城乡关系的论述中，具有鲜明的时代特色和创新价值，包括强烈的、与时俱进的问题意识，重点突出、全面协调的问题解决方法，充分发挥市场在资源配置上的决定性作用和政府的职能，追求高品质生活空间，注重城市规划建设治理全过程的民主参与等。

4.1 强烈的、与时俱进的问题意识

习近平以人为核心城市观的创新性，首先表现为强烈的、与时俱进的问题意识。2013年11月习近平对《决定》所作的说明中指出：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决中国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”[27]《决定》提出的城镇化发展任务是推动大中小城镇、城乡协调发展，推进产业和城镇融合发展，农业转移人口市民化。2013年12月在中央城镇化工作会议上，习近平指出中国城镇化快速发展中的问题，列举了两亿多农民工没有融入城市、盲目“摊大饼”、资源约束和环境污染、债务过重带来财政和金融风险、社会治理水平滞后和社会稳定面临挑战等5个问题，提出“要紧紧围绕提高城镇化质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题”[28]。实践在不断发展，习近平对于城市问题的认识也随之不断深化，越来越全面。2015年12月在中央城市工作会议上，习近平指出中国城市发展存在的主要问题，包括大拆大建、发展方式粗放；规划缺少科学性严肃性；景观雄伟漂亮但群众生活越来越不方便；空气污染、交通拥堵等城市病日益严重等10个方面。确定今后一个时期中国城市工作的指导思想是“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”[29]。2020年，面对新冠肺炎疫情对经济社会的严重冲击，习近平思考城市化道路怎么走的重大问题，他提出完善城镇化战略，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，城市化存在问题包括过度追求规模经济效益而忽视生态和安全，中心城区人口和功能过密，中心城市“一市独大”[19]。城市问题，不同观察者会有不同观点，习近平的城市问题意识是从经济社会全局考虑，站在人民立场分析人民群众反映强烈的问题和“急难愁盼”问题，例如棚户区改造、环境污染和交通拥堵之类“城市病”等。

民生问题是习近平城市问题意识中的重心，体现在党的十八大以来的众多有关城镇化的重大改革政策、规划中。2013年5月习近平视察天津时提出了“三个着力”的重要要求，即着力提高发展质量和效益、着力保障和改善民生、着力加强和改善党的领导。2019年11月习近平考察上海时，要求地方政府“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，扭住突出民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感”[30]。强烈的问题意识，而且时时把民生问题牵挂于心，是习近平以人为核心的城市观的直接体现。

4.2 重点突出、全面协调的问题解决方法

习近平以人为核心的城市观的创新性不仅表现在具有强烈的、与时俱进的问题意识上，而且表现在面临国内外严峻复杂的局势时，于千头万绪中采取了重点突出、全面协调、积极稳妥的工作方法。

安全是人的第一需求，社会稳定是人民和国家福祉的基础。古训云“不患寡而患不均”，平等、公正是人们天然的诉求，贫富悬殊、不公正历来是威胁社会稳定的主要因素。当代中国最大规模的贫富差距是城乡差距，改革开放以来，城乡差距不但没有缩小，反而不断扩大，是中国经济社会发展存在的突出矛盾。因此《决定》把“促进社会公平正义、增进人民福祉”作为全面深化改革的出发点和落脚点，把健全城乡发展一体化体制机制作为全面深化改革的重要内容之一。《决定》公布后不久，国家有关部门制定了使城镇基本公共服务常住人口全覆盖、把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系的一系列政策，还制定了以人口城镇化为主要目标的新型城镇化规划。《决定》列举了推进城乡一体化发展几大措施，包括加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等。通过户籍制度等改革，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，等于增加了他们的收入，缩小了城乡差距。在很多促进农村脱贫、社会公正的政策措施中，开放城市落户是效果明显的重点措施。同时，与一些发展中国家放任自流从而导致大量贫民窟产生的城镇化不同，中国对于人口从乡村向城镇转移采取的是先试点再扩大、有序放开、逐步推进、积极稳妥的方式。

优化城市空间结构，解决“城市病”，使城市成为人民群众舒适宜居的生活空间是习近平以人为核心城市观的又一个重心。影响宜居的因素包括很多方面，例如气候、就业、教育、环境、语言文化等。真正的城市问题是空间问题，如林家彬、王大伟等人概括的，“城市病”是大城市与人口过度集聚相关联的社会管理和公共服务问题，中国现阶段比较突出的表现是人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等[31]。习近平提出疏解中心城区过密的人口和功能，抓住了解决大城市问题的牛鼻子，是对以往城镇化方针的重要完善，具有十分重要的意义。

观察当代中国城市发展史且放在全球城市史中比较，可以发现中国城镇发展的一个显著特点是经济社会职能向大城市日益集中，城镇住宅全部是集合住宅，人口密度之高罕有其匹。多种因素综合作用催生了中国城镇人口过密现象。在建设社会主义市场经济体制过程中，土地管理一直实行高度集权的计划管理体制，城市规划建设、土地利用时把经济性置于首位考虑，以地生财、节约用地被强调到无以复加的程度，片面追求集聚效应、规模效应，追求单位土地上的经济产出，而把居民的舒适度、环境影响、交通影响等置于次要位置。通过土地规划、城市规划、行政管理，严格限定土地供给的面积、节奏、价格等，尽可能提高地块的建筑密度、居住密度，甚至把人口密度高作为宜居城市的正向指标，例如2000年建设部设立的“中国人居环境奖”把建成区人口密度1万人/km2以上作为必要条件。中国建立了世上最严的土地管理制度，核心是控制建设用地。从知识角度来看，对于全国人口、土地等基本国情认识不清，高估了城镇建设占用土地数量及其对经济社会的负面影响，在家用汽车快速普及的时代，人均城市建设用地标准不增反降，也是造成城市人口过密的重要因素。高估了土地资源紧张程度，把人均用地标准控制在难以维持现代生活基本需求的水平。根据2021年8月公布的土地“三调”结果，截至2019年底中国城市与建制镇合计用地103 512 km2，占国土面积的1.078%。不算建制镇用地，城市用地占国土面积的0.544%。结合人口“七普”数据可知，中国总人口中占64%的城镇人口生活在仅占全国土地1%的面积上。在占国土面积比例很低的城镇建设用地中，作为生活空间的居住用地比例尤其低。2018年中国城市建设用地中居住用地共17 151.570 km2，占国土面积比重为0.179%。按照一般居住区用地结构，以住宅用地占60%计，则2018年全国城市住宅用地为10 290.94 km2，在国土面积中仅占0.11%。交通拥堵是中国城市长期存在的“老大难”问题，几乎各种手段用尽但是治理效果很差，拥堵日益严峻。分析各种交通拥堵治理研究成果和对策不难发现，少有从城市人口过密的角度考虑。除了造成交通拥堵外，城市人口过密还造成安全卫生、日常生活、物业管理等方面诸多问题。美国、日本等国在城市化发展过程中，随着交通条件的改善，加上人们对于舒适居住空间的追求，都出现城市中心区人口向郊区迁移的郊区化现象，疏解过密功能和人口是城市化的普遍规律。控制大城市中心区密度，是治理“城市病”、改善人居环境的关键措施。观察党的十八大以来的一系列改革举措可以发现，为推进城镇化成果的公平共享、推进城市空间的宜居改善，有了数量众多相互配套的政策，注重了既有重点又全面协调、积极稳妥的工作方法。

4.3 充分发挥市场在资源配置上的决定性作用和政府的职能

关于如何解决经济社会的各种矛盾问题，不同群体、党派历来有多样观点和理论。中国曾有过或计划经济或市场经济的不同偏向，讲计划经济时排斥自由市场，讲市场经济时忽视了政府的责任，有的地方一度连基础的教育、医疗、公交都市场化，造成混乱。党的十八大以来，在重点的经济体制改革中，把处理好政府和市场的关系作为核心、让市场在资源配置中起决定性作用是重大理论创新。习近平以人为核心的城市观，在考虑城镇化发展时，既尊重市场配置资源高效的长处，又充分发挥政府在解决问题中的积极作用，通过一系列重大改革政策，办成了许多大事，使党的十八大以后的十年间城市建设取得历史性成就。以住房为例，作为解决人民群众“住有所居”的重大民生问题，通过市场机制建设了大量商品住宅，累计销售建筑面积达132.34亿m2，是上一个十年的2.2倍，充分满足了社会需求，同时政府更加积极作为，担当起解决低收入住房困难家庭住房保障的责任。十年建设了各类保障性住房及棚户区改造安置住房5 900多万套，让1.4亿多人改善了居住条件。初步形成了多主体、多渠道发展保障性租赁住房的格局。截至2021年底，新入住公租房的居民共有3 800多万人[32]。城市社会弱势群体切实感受到了改革带来的获得感、幸福感。离开了市场和政府两种力量的充分、协调的运用，没有城市政策上的思想解放和理论创新，要取得这些成就是非常困难的。

4.4 追求高品质生活空间

习近平以人为核心的城市观注重把城市建成人民群众优质生活空间。

高质量发展是党的十八大以来的全新课题。追求卓越、一流的事业质量是习近平执政的突出风格。2013年12月中央城镇化工作会议上，习近平要求“要紧紧围绕提高城镇化质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题”[28]。在擘画雄安新区规划和指导北京城市副中心建设时，习近平都提出要坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念。

习近平高质量发展思想站在人民群众立场，十分重视城市人居环境、居民生活质量，明确宣布人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。关心群众生活是中国共产党执政一以贯之的内容，但是习近平对“生活质量”“美好生活”之类理念的强调是空前的。2015年12月中央城市工作会议，习近平提出要着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。针对中国城市空间居住、商业、文化等功能分区导致居民生活不便，封闭住宅区阻碍城市通透性和微循环的问题，要求“城市街区和道路要有人情味，不要单纯为汽车开道，也要为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便，形成综合功能的街区”[18]。习近平在各地城市视察中，经常要求在城市建设治理中保持良好生态、治理污染、保护文物古迹，多开辟群众健身、娱乐空间，都是从居民立场出发，为市民能够享受优美人居环境着想的。

4.5 注重城市规划建设治理全过程的民主参与

习近平以人为核心的城市观最重要的体现是在城市规划、建设、治理中的全过程民主参与。在2021年庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中、在2022年党的二十大报告中，都提到“发展全过程人民民主”，这一政治建设的理论创新实际上早已存在于习近平治国理政的实践中，例如城市规划公开征求意见、建设项目信息公开、重大决策社会稳定风险评价等。

民主首先要畅通群众诉求表达渠道。2014年11月习近平在福州考察时，要求地方政府在城市治理中考虑“如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些”[33]。他十分重视城市规划的作用，认为规划科学是最大的效益，批评规划编制极少群众参与、公开性差，规划实施没有群众监督、长官意志代替严肃规划的现象，指示“要加强控制性详细规划的公开性和强制性”[34]，“要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序”[29]。习近平在长久的领导工作中始终坚持决策为民、民主决策，例如在他主政福州期间，为了谋划福州市的改革发展，1990年4月至1992年5月，他在基层调查研究的时间占三分之二以上，推动福州市把每年3月定为调查研究月。为编制《福州市20年经济社会发展战略设想》做了万人问卷、千人调研、百人论证，1 627名干部围绕581个课题调查研究，完成了367篇调研报告，还通过《福州晚报》刊发调查问卷征求市民建议，半个月回收28 785张答卷、24 536条建议。历时半年、十易其稿才完成[35]。

民主的重要体现是民众对政府工作的评价。习近平再三强调“金杯银杯不如百姓口碑，老百姓说好才是真的好”。在2017年北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会上，习近平强调“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”[36]。2019年8月在甘肃考察、2021年7月在西藏考察中，习近平都反复强调城市工作做得怎样，需要由群众满意度评价。按照习近平在浙江工作期间提出的“建立为民办实事的长效机制”的思路，浙江省自2009年开始民生实事工程自下而上由人大代表投票决定，这种票决制2017年在全省推行，2018年实现市县乡三级全覆盖，至2022年底票决了5万余件事项。2022年浙江省人大制定通过了《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，对民意征集、实施、监督等全过程进行规范，是全国首次为票决制制定的地方法规[37]。

5 结语

我们要什么样的城市？一千个人就有一千种答案。迄今为止，中国关于城市性质、定位之类的名称，例如“卫生城市”“园林城市”“畅通城市”“平安城市”“智慧城市”“韧性城市”等，令人眼花缭乱。同样的名词，不同的人有不同解释。改革开放40多年来，全国城乡面貌发生翻天覆地的变化。城镇化发展轰轰烈烈，速度很快但是比较粗糙，积累了不少问题，例如环境污染、交通拥堵、房价昂贵、大量常住城市人口不能享受公共服务等。回顾中国城镇化的轨迹，思考各种问题的根源，可以说是在利益驱动下，把城市作为经济发展的道具，通过开发区、房地产等方式，地方政府越位主导经济，直接参与经营，破坏了市场的公平、公正，同时在社会保障方面缺位，造成了物质外观宏伟、群众生活质量不高、发展成果不能共享的低质量城市化。习近平以人为核心的城镇化思想是对以往城镇化路线的纠正，宏观上指向社会公平正义，主要以农业转移人口市民化促进共同富裕；微观上指向人民群众高品质生活需要的空间宜居性，包括安全、健康、便利等。像安全、卫生、道路、绿化等人居环境是人类生活必不可少而民间企业不愿、不能投资的公共产品，只能由政府承担。以人为核心的城市观的创新价值在于：就根本目的而言，是促进人的全面发展、促进社会公平正义，而不是城市政府以地生财、树立形象；就方式而言，是让市场发挥配置资源的决定性作用，同时更好地发挥政府的职能，提供精细化的管理和服务，创造安全、健康、舒适的宜居环境。

“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”[38]2020年11月习近平在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话，或许可视作他城市思想的概括。

习近平以人为核心的城市观是习近平中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是习近平从国家经济社会发展全局思考城市问题的体现，内容十分丰富，包含方方面面，又因应不同时期形势特点与时俱进。起初没有提城市化而提城镇化，目的是促进城乡融合，城乡基本公共服务均等化[39]。用“城市”一词的场合是针对大型高密度聚落存在的问题，在强烈的问题意识下，针对从宏观到微观的各种城市问题。“城镇”与“城市”用语有差异，但关注人民群众生活环境宜居、国家建设成果为最广大人民群众公平共享是习近平思想的核心。