基于司法实践的海事行政强制存在的问题及防范

高 宁

海事行政强制对于涉海行政机关①《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第79项至第85项规定了海事行政案件受案范围，实施主体均为“海事行政机关”，但未对“海事行政机关”进行界定。海事行政案件除了海事管理机构相关的行政案件，还包括因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用，渔业，环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件。因此本文将海事行政案件实施主体称为“涉海行政机关”。实现行政管理目的、维护经济社会秩序具有重要意义。依法依规实施海事行政强制，可以有效保护当事人合法权益，彰显司法正义，树立涉海行政机关良好社会形象。对于海事行政强制存在的诸多问题，需要进一步强化法治思维、完善法律规范、落实执法监督、统一规范标准，全面提升新形势下海事行政强制工作水平。

一、海事行政强制存在的问题

结合海事行政执法实践，通过在裁判文书网检索“行政强制”“海事”诉讼案例，尤其是对涉海行政机关败诉案件进行分析，笔者归纳出海事行政强制存在的问题，主要有以下几方面：

（一）行政强制行为定性存在误解

虽然《行政强制法》第9条、第12条以列举的方式列明了行政强制措施、行政强制执行的种类，部门规章也对行政强制进行了具体规定②交通运输部《交通运输行政执法程序规定》的第5章“行政强制措施”、第7章第2节“行政强制执行”、第7章第3节“申请人民法院强制执行”。，但实践中涉海行政机关基于惯性思维和执法习惯，往往对具体行政行为是否属于行政强制认识模糊、定性不准，尤其是海事行政强制中较为常见的船舶扣押行为。有的行政机关认为在集中整治中对相对人船舶进行集中停放不属于行政强制措施，有的行政机关认为扣押船舶属于程序性、过程性行为，也不属于行政强制措施③辽宁省高级人民法院（2019）辽行终469号宋正松诉大连市公安局甘井子区分局大连湾边防派出所司法行政管理二审行政裁定书。。对行政强制行为定性错误，会导致履行法定程序的缺失，从而对相对人合法权益产生侵害。

（二）行政强制程序履行存在不当

《行政强制法》对行政强制实施程序进行了明确规定，海事行政强制在遵循法律基本规定的前提下，通过行政法规、部门规章进行了细化和完善。履行行政强制法定程序对于相对人合法权益保护至关重要，但在履行法定程序中仍存在不到位、不规范的现象。如在船舶扣押清单上仅有一名行政机关的执法人员签名而构成“单人执法”，违反了至少两名执法人员执法的强制性规定①海南省高级人民法院（2015）琼行终字第229号三亚双祥帆船俱乐部有限公司与三亚市海洋与渔业局行政强制二审行政判决书。；有的行政机关扣押船舶没有报经行政机关负责人批准，没有通知当事人到场，没有制作现场笔录，没有制作扣押决定书和清单，没有在规定的期限内作出处理决定，没有及时解除导致扣押期限超期等②湖南省衡山县人民法院（2015）山行初字第4号株洲通盛运输贸易有限公司不服衡山县水利局水利行政强制及行政赔偿一审判决书。；有的行政机关在申请人民法院强制执行前，没有向当事人履行催告义务③大连海事法院（2021）辽72行审10号营口市老边区农业农村综合发展服务中心与营口市远程水产养殖有限公司申请执行限期缴纳海域使用金决定书行政裁定书。；有的行政机关在实施行政强制措施行为时，没有依法告知当事人对其采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，行政强制措施行为违反法定程序④最高人民法院（2019）最高法行申10324号会同县韵渠旅游开发有限公司、湖南省会同县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书。；有的行政机关在申请法院强制执行时，因没有对所有被执行人有效送达而被法院认定处罚无效裁定不予执行⑤广州海事法院（2017）粤72行审7号肇庆海事局、陈敏华非诉执行审查民事裁定书。。

（三）行政强制期限遵守存在瑕疵

《行政强制法》《行政诉讼法》对行政强制行为和申请人民法院强制执行的法定期限进行了明确规定，旨在保护当事人合法权益和督促行政机关及时履行相关义务，但在实践中涉海行政机关存在对行政强制行为法定期限认识不足、重视不够现象，导致滥用行政强制期限或者怠于行使职权的问题存在。如有的行政机关对船舶实施查封、扣押的期限超过30日，或者采取措施变相延长扣押期限；有的行政机关申请超过法院强制的执行期限⑥大连海事法院（2020）辽72行审8号大连长兴岛经济区社会事业管理局与郭长伟申请强制执行一审行政裁定书。；有的行政机关错误地认为相对人放弃复议、诉讼可以提前申请人民法院强制执行⑦宁波海事法院（2020）浙72行审18号温岭市港航口岸和渔业管理局、林军庆非诉执行审查民事裁定书。。

（四）行政强制执行权理解存在偏差

《行政强制法》第13条规定对“法律规定行政机关有强制执行权”的行政机关申请人民法院强制执行予以排除，是基于行政机关执法力量配备、执法效能和执行便捷性的考虑。在司法实践中，有的行政机关对强制执行权理解存在偏差，尤其在“排除妨碍、恢复原状”的行政强制执行时往往把自己归于“法律没有规定行政机关强制执行的”行政机关，在向人民法院申请强制执行时得不到法院支持。如有的农业农村、海洋部门向海事法院申请强制执行责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状，法院认定行政机关具有强制执行权而不应申请人民法院强制执行⑧辽宁省高级人民法院（2019）辽行审复43号大连金普新区农业农村局非诉执行审查行政裁定书。。对于此类申请强制执行，有的法院裁定不予受理，有的法院准予受理，裁定由申请人或者地方人民政府组织实施。

二、规范海事行政强制的具体措施

虽然法律、法规对海事行政强制的规定是一致的，但囿于在部门规章和规范性文件中的具体规定和细节要求有所不同，为便于表述和提出针对性措施，结合笔者工作经验，本部分规范海事行政强制的具体措施主要立足于交通运输部所属海事管理机构展开。

一是进一步明确海事行政强制措施和行政强制执行事项范围。虽然《交通运输行政执法程序规定》和《海事行政强制实施程序规定》对海事行政强制措施和行政强制执行程序进行了规定，但并未对具体行政行为涵盖事项进行界定。交通运输部办公厅《关于全面推行直属海事系统权责清单制度的通知》（交办海〔2018 〕19号）、《直属海事系统权责清单》“海事行政强制”部分涉及具体行政强制7项⑨《直属海事系统权责清单》中列明7项行政强制：内河暂扣船舶（浮动设施），内河拆除动力装置，内河强制卸载，扣押违法运输危险化学品及运输工具，查封、扣押不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材，沉船沉物强制打捞（清除），强制清污。，涉及海上行政执法事项仅2项，对于执法实践中存在较大分歧、行政行为定性模糊的交通管制、禁止离港、禁止进港或者驱逐出港、责令限期改正、责令驶往指定地点①2004年《中华人民共和国海事行政强制实施程序暂行规定》中将“责令立即离港”“责令临时停航、驶向指定地点”“责令停止作业”“责令停航”“责令改航”“责令离港”“责令重新检验”等7种“责令类”行为列为海事行政强制措施；2012年7月颁布的《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》废止了前述暂行规定，对“责令类”行为不再有性质界定，在执法实践中产生不同认识。等常见海事行政行为没有明确界定。建议统筹考虑经济社会发展、服务国家战略、优化营商环境等因素，结合《海上交通安全法》配套法规规章修订，及时对权责清单进行调整，修订完善《海事行政强制实施程序规定》，明确海事行政强制措施、行政强制执行涵盖事项范围及实施程序，以便海事管理机构统一做法、规范程序，依法实施海事行政强制，持续深化海事法治建设，保护相对人合法权益。

二是进一步规范海事行政执法程序中存在的不当行为。实践中海事行政强制实施程序履行不到位，既有法律法规学习不够深入、落实不到位的原因，也有现有规定不够清晰、操作性不强的因素。虽然《海事行政强制实施程序规定》提供了相应的执法文书模板，但由于缺乏更为详细规范的要求，可能因文书瑕疵导致法院认定执法程序存在不当。在申请强制执行前应当履行催告程序，建议制作催告通知书时载明催告具体事项、义务履行方式等具体要求。对于行政处罚对象是船舶共有人的，建议催告通知书按照当事人确认地址对全体共有人分别实施催告。执法实践中，可以考虑通过制作行政强制程序及文书模板的方式，进一步细化标准，提醒执法人员注意文书格式规范要求，落实文书送达方式和行政强制期限要求，减少执法程序不当行为。

三是进一步强化海事行政强制审批控制和执法监督效能发挥。海事行政强制要兼顾公平和效率，既要依法依规履行法定程序，也要提升执法效能，因此海事行政强制法制审核十分重要。要加强海事行政基本法律法规学习，不断提升法制审核人员业务素质和实践能力，重点对行政决定是否符合法定程序要求、是否已依照法律规定送达当事人、海事管理机构是否享有强制权、是否依法实施催告、强制执行申请书等文书内容格式是否符合法定要求等内容进行审核，做到提前把关，有效审核。实践中，积极跟踪和深入研究海事行政强制典型案例，开展以案释法工作，发挥典型执法案例的借鉴作用；加强执法督察队伍能力建设，切实发挥执法督察规范与指导、预防与纠错、督查与保障的重要作用，落实发现问题的整改反馈，注重执法考核结果运用，发挥考核评议在规范海事行政执法中的导向作用。同时，要探索海事执法和海事审判工作沟通协调机制，加强执法审判工作交流，及时消除理解偏差和错误认识，做到防患于未然。

三、完善海事行政强制执法长效机制相关建议

规范海事行政强制行为，完善行政执法程序，需要海事行政机关适应新形势，顺应新需求，构建新局面，概要建议如下：

第一，要结合法律法规修订，及时梳理确定海事行政强制事项范围，澄清当前存在的模糊认识，通过规章、规范性文件修订形成具有操作性的程序规定和文书要求；要进一步强化对行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法等常用行政法律法规的学习宣传②《全国交通运输系统法治宣传教育第八个五年规划（2021—2025年）》。，营造学法用法浓厚氛围，强化法律素养和法治思维养成，不断提升执法人员依法行政能力，规范行政强制行为；要统筹经济社会发展，兼顾公平和效率原则，持续优化法治化营商环境，防止滥用行政强制权力行为发生。

第二，要深化学研机制，突出海事行政强制重点、难点问题研究，解决执法热点、堵点、痛点问题，形成规范有效的做法；对重大行政强制行为要进行集体研究，充分吸收外部法律专家的建议，并对可能产生的风险后果进行充分评估，及时关注行政强制措施或者执行过程，确保执法行为符合比例原则；要强化执法监督，落实执法责任，强化执法督察、案卷评查、随机抽查，加强问题整改反馈，不断规范海事行政强制行为。