政务数据共享的法治难题及其破解

2023-08-28冯延有

陕西行政学院学报 2023年3期

冯延有

摘要：政务数据共享是建设数字法治政府的关键路径，其逻辑在于政务数据共享具有推进整体型政府、高效型政府、服务型政府建设的三重核心功能。当前，政务数据的权属不明、政务数据共享范围规定原则化致使数据共享范围不明、政务数据共享对个人信息权益保障回应稍显不足等基础性问题制约着政务数据共享核心功能的实现。为推进政务数据共享高效进行、推进数字法治政府建设，应以数据来源主体为标准明确政务数据权属、以编制政务信息资源目录为切入点明确政务数据共享范围、以建构平衡个人信息安全和政务数据共享效率机制为切入点平衡政务数据共享和个人信息保护之间的关系。

关键词：政务数据；数据共享；数字法治政府；个人信息保护

中圖分类号：D922.1

文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.020

The Legal Problem of Government Data Sharing and Its Solution

FENG Yan-you

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract：Government data sharing is the key path to build a digital government ruled by law. Its logic lies in its triple core functions of promoting the construction of an integrated government， an efficient government and a service-oriented government. At present， the realization of the core function of government data sharing is restricted by some basic problems， such as the unclear ownership of government data， the unclear scope of government data sharing caused by the fuzzifiction of government data sharing， and the inadequate response of government data sharing to the protection of personal information rights and interests. In order to promote the efficient sharing of government data and the construction of a digital government ruled by law， we should define the ownership of government data based on the data source subject， define the scope of government data sharing based on the compilation of government information resources catalogue， and balance the relationship between government data sharing and personal information protection based on the construction of a mechanism to balance personal information security and government data sharing efficiency.

Key words：government data; data sharing; digital government ruled by law; protection of personal information

一、问题的提出

当下，数据在促进经济、社会发展等方面发挥了重要价值^［¹^］。其中，如何促进政务数据流动，挖掘政务数据中蕴含的社会价值、经济价值，使政务数据有效地服务于我国政治建设、经济建设、文化建设成为时代命题。为此，2013年4月，国家发展和改革委员会、财政部、国家质检总局等七部门联合下发了《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见（发改高技〔2013〕733号）》，对推进政务部门信息共享的总体要求、基本原则、范围和方式作出了顶层设计。2016年9月，国务院又进一步印发《政务信息资源共享管理暂行办法》，对政务信息资源目录、政务信息资源分类与共享要求、共享信息的提供与使用、信息共享工作的监督和保障等内容予以了阐释。

在以上诸多政策的指引下，我国政务数据共享进程发展迅速，取得了良好的成效。但在理论上需要反思的是：政务数据共享的本质是什么？开展政务数据共享的目的是什么？另外，囿于大数据、云计算、人工智能等技术应用时间较短，我国政务数据共享机制的运行是否存在法治难题？若存在相关难题，应当以何种理论和方法破解？因此，为明晰政务数据共享机制的运行目的，明确政务数据共享对于政府管理方式以及推进国家治理体系和治理能力现代化的影响，本文在第一部分理清了政务数据共享的基本内涵，并在此基础上剖析了其核心目的在于推进数字法治政府建设；第二部分则从现实出发，分析了政务数据共享当前面临的诸多挑战；第三部分以有效促进政务数据共享为导向提出了破解以上诸多难题的具体思路。

二、政务数据共享是建设数字法治政府的关键路径

如何借助数字化技术更快、更优地推进法治政府建设，从而实现以“数字化”与“法治化”要素为核心内容，以建构协同高效、服务周到的政务运作体系为目标的数字法治政府，是当前亟需解决的问题。为此，2015年8月31日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出，“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步”，而政务数据共享正是贯彻落实上述理念的关键举措。具言之，“共享”是指每个成员都愿意和能够将自己所拥有的有用事物在其他成员需要时提供给其他成员^［2^］。由此可知，政务数据共享即是在不同的政务部门之间实现政务数据的共享，并由此在各政务部门之间形成了一种互惠关系，可实现“让数据多跑路，让人民群众少跑路或不跑路”。政务数据共享推进数字法治政府建设的逻辑在于：其一，有助于打破行政部门壁垒，推进一体化、整体型政府建设；其二，有助于提升行政效能，节省行政相对人的时间精力，从而推动高效型政府建设；其三，有助于实现监管方式、治理方式的更新，为行政方式由“被动”变为“主动”提供数据支撑，从而推动服务型政府建设。总之，具有以上三重核心功能优势的政务数据共享机制，现在已经成为推动政府管理理念革新、社会治理模式进步和推动加快建设数字法治政府的关键路径。

（一）打破行政部门壁垒推进整体型政府建设

打破各政务部门之间的壁垒，使政府由“碎片化状态”下的碎片化政府走向“整体型”政府关于整体型政府的兴起背景，王太高在其文章《我国整体政府思想的形成及其展开——以<法治政府建设实施纲要（2021-2025年）>切入》中论述到，自20世纪以来，随着全球化、信息化和市场化的发展，环境保护、医疗卫生等公共事务逐渐增多，政府应对和处理上述公共事务逐渐力不从心，传统科层制的行政管理模式及西方“新公共管理”改革方案的局限性日益显露，政府公共服务的碎片化困境逐步凸显。同时，面对社会公共事务功能边界的日渐模糊，层级分明、分工细密的单个政府部门逐渐难以适应新发展要求。在此背景下，一场通过加强纵向中央政府控制力和横向部门间合作与协调，从而修正传统行政体制缺陷的“整体政府”改革逐渐兴起。是提高行政效能的关键。具言之，在“碎片化”状态下，各政务部门之间强调职能的细化分工，相互之间交流较少从而导致其协调能力不强。于我国而言，碎片化政府的形成有着特定的历史背景，即出于行政法发展初期为提升执法效率与有利于行政相对人寻求救济等目的而得以形成。其特点是强调职能部门细化分工以有利于管理^［3^］。具体而言，其一，从行政执法角度来看，每项事务皆由特定的部门负责有利于明确权力边界和精准施策；其二，从行政相对人的角度来看，多部门并存、各部门自负其责的方式有利于行政相对人在权利受损时精准寻求诉求对象从而获得救济。传统的依托分级分类和属地管理原则所存在的碎片政府，虽然形成了层级节制、分工明确的行政结构，有利于各政府部门精准施策和行政相对人寻求救济，但不同层级的政府部门或同一层级政府的各部门之间协调不足也造成了行政效率低下。追本溯源，各部门之间协调不足的一个重要原因即传统政务服务受限于物理空间与科层制组织结构，非电子化的数据在各级政府及部门之间实现共享的成本较高、难度较大，各部门之间进行业务协同和信息共享的负担较重，进程也较为缓慢。因此，政府各部门各自为政，部门与部门之间缺少有效的信息共享^［4^］。在该背景下，如何利用数字化技术打破行政权力部门化、部门权力利益化所造成的部门协同程度低、协作行政的效率低下局面是我国行政体制改革所必须回应的内容，也是新时代建设法治政府所必须解决的关键性问题。

为此，2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》第30项明确指出，要以“构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合”为举措，加快推进政务数据有序共享。其逻辑在于，原始政务数据具有低价值性，单一的政务数据其价值并不具有高密度性、高质量，但是通过政务数据的共享，可以实现无关联、碎片化、孤立性数据的升级，极大增加政务数据的价值^［5^］。总之，政务数据共享将有助于各级政府与部门统筹掌握政务运行情况，从而打破部门之间的组织界限，实现行政的一体化，提升各政务部门之间的协同工作效率，促进整体政府的形成。

（二）提高行政效能推进高效型政府建设

高效型政府的建设要求各政务部门不断提升行政效能，减轻行政相对人在办理各类事项中的时间成本、经济成本等。然而，多年來，不乏相关企业与群众反映“办事难、办事慢、办事繁”等行政效率低下的现象，这与未实现线上办理、一网联通的现实不无关系^［6^］。具体而言，行政效率低下，一方面是由于受到传统的线下办理方式造成部门协作难度大的影响；另一方面，即使实现了线上办理，但审批部门间信息不能有效共享形成的“数字鸿沟”“信息孤岛”问题，也成为制约整体审批效率提高和电子政务发展的障碍^［⁷^］。因此，如何对资源进行重新整合并进行统一规划，从而有效解决上述“数字鸿沟”“信息孤岛”问题，成为提升行政效能、推进高效型政府建设的关键，而政务数据共享这一手段则为解决上述问题提供了思路。例如，在行政审批中，行政相对人获得审批可能需要经过多个部门的许可，无论是各个政务部门同步进行的“并联式”审批还是需上个审批部门同意才可向下个政务部门递交材料征得其同意的“递进式”审批，政务数据共享皆可促进高效型政府的形成。具言之，一方面，各政务部门可将行政相对人需重复提交的材料数据进行共享，从而免去行政相对人重复提交相同材料的义务；另一方面，各政务部门也可将上个部门的审批结果直接通过政务数据共享平台共享给其他政务部门，从而推动其他需使用该审批结果才可进行审批的政务部门同步进行审批工作，或者免去行政相对人需向下个部门提交上个部门审批结果的义务，这不仅提升了行政效率，也为行政相对人节省了各项成本。

（三）提高行政决策精细化程度推进服务型政府建设

自狄骥以来，公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础^［⁸^］。如何提升公共服务的质与量成为各个国家皆需回应的问题。于我国而言，2002年，党的十六大将政府职能明确定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，首次将公共服务与其他职能并列作为政府的基本职能。2008年中共中央政治局第四次集体学习时强调“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求”，将服务型政府建设与党的根本要求相关联。2017年，党的十九大报告指出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”这一重要任务。同时，2018年开始实施的国务院机构改革强调，“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”^［9^］由此可以看出，建设服务型政府，是我国政府为适应社会主义市场经济的发展，继续深入推进政府职能转变的新阶段和新要求^［¹⁰^］。

就具体内容而言，建设服务型政府同样体现在我国所进行的“放管服”改革中。“服”的本质即在于优化与完善政府的公共服务职能，提高政府为社会公共服务的能力^［¹¹^］。对于政务数据共享助力服务型政府建设的逻辑进行探究可以发现，政务数据可反映行政相对人真实和具体的需求，政务数据共享机制则是将数据化形式的行政相对人的需求在各政府部门之间进行传递和反馈，这将有助于各政府部门精准把握行政相对人的需求从而实现决策的精细化，保障公共服务的精细化、有效化。而政府提供公共服务的精细化程度将有助于提升人民群众的满意度，从而加速推进服务型政府的建立。

三、制约政务数据共享核心功能发挥的多重难题

政务数据共享得以高效进行的前提在于具有一套包含明确的政务数据共享范围、有力的部门协作共享体系、完善的权益平衡机制、齐全的共享流程设计等要素在内的政务数据共享体系，但现有规定对于上述内容或未予以回应，或回应过于原则化，相关规定的不完善阻碍着政務数据共享的高效开展。而政务数据自身的权属不清、政务数据共享范围模糊不明、政务数据共享对个人信息安全的回应不足等前提性、基础性问题更是制约着政务数据共享核心功能的发挥。

（一）政务数据的权属不明

对政务数据的权属进行明确界定是确定政务数据共享原则、共享范围、共享方式以及对政务数据共享进行具体监管的前提性条件。对于政务数据的所有权问题，《政务信息资源共享管理暂行办法》并未予以明确的规定。在实践中，由于政务数据权属顶层制度设计的缺失，各省市的政务数据权属立法形成了多种进路^［¹²^］。其一，明确强调政务数据资源归属于国家所有。例如，《福建省政务数据管理办法（福建省政府令第178号）》第3条指出：“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理，并遵循统筹管理、充分利用、鼓励开发、安全可控的原则。”其二，明确规定政务数据资源归属于政府所有。例如，《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）（粤府办〔2018〕50号）》第4条简单明了地规定：“政务数据资源所有权归政府所有。”其三，仅规定政务数据共享应当遵循的基本原则，回避政务数据权属的界定问题。例如，《安徽省政务数据资源管理办法（安徽省人民政府令第299号）》第3条明确指出：“政务数据资源管理，应当遵循统一标准、统筹建设、共享开放、依法管理、保障安全的原则。”《山东省电子政务和政务数据管理办法（山东省人民政府令第329号）》第4条则规定：“电子政务和政务数据管理应当遵循统筹规划、集约建设、整合共享、开放便民、保障安全的原则。”

由以上各地方的规定可以看出，在政务数据权属顶层制度设计缺失的背景下，各地方关于政务数据权属的界定存在较大差异。作为各政务部门在政务数据共享过程中占有、使用、处分政务数据基础的政务数据所有权的不统一或不明确具有诸多弊端：一方面，政务数据权属规定的不统一将不利于打破各省、市之间的政务数据壁垒，从而造成无法实现全国范围内各级政府共享政务数据的目标要求；另一方面，政务数据权属的不明确亦会导致各政务部门使用和处分政务数据的合法性、正当性遭到一定程度的质疑。

（二）政务数据共享范围规定模糊化：政务数据共享范围不明

合理划定政务数据共享中可予以共享的数据边界，一方面，有利于为政务数据共享部门提供明确的可操作性指引；另一方面，亦有利于解决不同数据主体间权益冲突的问题。因此，为保障政务数据共享工作的顺利开展，关于政务数据共享的范围，中央立法在确定政务数据共享原则的基础之上明确了政务数据是否可进行共享的三种类型。具体而言，《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条首先明确了政务数据共享的原则，即“以共享为原则，不共享为例外。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行”。在此基础上，《政务信息资源共享管理暂行办法》第9条又将政务信息资源按共享类型分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型，即形成了“分级分类”关于“分级分类”共享标准的具体内容为：凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据；人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息资源应在部门之间实现无条件共享；对于围绕经济社会发展的同一主题领域，由多部门共建项目形成的主题信息资源，如健康保障、社会保障、食品药品安全等政务信息应通过各级共享平台予以共享（详见《政务信息资源共享管理暂行办法》第10条）。的共享标准。

诚然，作为政务数据共享的指导性政策，关于政务数据共享的价值取向和共享范围这一决定性问题上，《政务信息资源共享管理暂行办法》所明确的“以共享为原则，不共享为例外”的基本价值取向有利于推进政务数据共享制度的开展，从而促进数字法治政府形成。同时，“分级分类”标准为后续中央和各地方立法进一步明确政务数据共享范围提供了纲领性指导。但是，《政务信息资源共享管理暂行办法》所规定的“分级分类”标准并未十分明确地限定政务数据共享的范围，且该规定存在与其他关于政务信息开放共享规定的不协调、不兼容之处。

具体而言，第一，《政务信息资源共享管理暂行办法》所规定的“分级分类”标准的不明确未能为各地方立法提供明确指引，导致各地方立法中关于政务数据共享范围的规定不一。例如，《抚顺市政务数据资源共享开放条例（抚顺市人民代表大会常务委员会公告第116号）》《湖南省政务信息资源共享管理办法（湖南省人民政府令第301号）》《辽宁省政务数据资源共享管理办法（辽宁省人民政府令第330号）》《上海市公共数据和一网通办管理办法（上海市人民政府令第9号）《厦门市政务信息资源共享管理暂行办法（厦府办〔2015〕179号）》中各省市关于政务数据共享的范围与《政务信息资源共享管理暂行办法》中的要求并非完全一致，出现了扩大或缩小《政务信息资源共享管理暂行办法》所规定的政务数据共享范围以及附加其他限制等多种情形。譬如，其一，对于“无条件共享”的政务数据范围的扩大。《厦门市政务信息资源共享管理暂行办法》第4条第2款规定：“开放共享类为无附加条件地供给其他政务部门共享的政务信息资源。如人口基础信息、法人基础信息、空间地理信息（公开版）、行政执法结果信息、公共服务设施信息、社会经济统计信息等。”较之《政务信息资源共享管理暂行办法》，《厦门市政务信息资源共享管理暂行办法》将“行政执法结果信息、公共服务设施信息、社会经济统计信息等”纳入“无条件共享”范围之内。其二，对于可规定“有条件共享和不予共享的”政务数据范围法律依据的变更。《政务信息资源共享管理暂行办法》第10条第1项规定：“（一）凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。”《抚顺市政务数据资源共享开放条例》第11条则规定，有条件共享和不予共享的，应当依据法律、法规或者符合国家有关规定；《上海市公共数据和一网通办管理办法（上海市人民政府令第9号）》第27条第1款则指出，公共数据按照共享类型分为无条件共享、授权共享和非共享三类，列入授权共享和非共享类的，应当说明理由，并提供相应的法律、法规、规章依据。《抚顺市政务数据资源共享开放条例》将《政务信息资源共享管理暂行办法》中对于不予共享的数据限制依据由“法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”变更为“法律、法规或者符合国家有关规定”，但究竟“国家有关规定”应具体包含哪些规定并不明确。《上海市公共数据和一网通办管理办法》则将《政务信息资源共享管理暂行办法》中对于不予共享的数据限制依据由“法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”变更为“法律、法规、规章”。上述规定皆与《政务信息资源共享管理暂行办法》第11条中的“党中央、国务院政策依据”不一致。由此可见，《政务信息资源共享管理暂行办法》关于政务数据共享范围的模糊化既不利于为各地立法提供统一明确的标准，亦无法为各政务部门进行数据共享提供一个明确的操作标准，不利于政务数据共享工作的开展。

第二，《政务信息资源共享管理暂行办法》中关于可规定“不予共享”的法律规范依据存在不合理之处。具体而言，与政务数据共享有着紧密关联的是我国的政府信息公开制度，二者皆是对政府信息的利用。自2008年《中华人民共和国政府信息公開条例》实施以来，我国政府信息公开制度已逐步完善，公开实践稳步推进，公开文化渐入人心^［13^］。政府信息公开与政务数据共享对于促进法治政府的形成皆发挥着重要的作用。以政府信息“不予公开”的范围反思政务数据“不予共享”范围的合理性具有积极的意义。具言之，《政府信息公开条例》第13条第1款指出：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开”，将原则上不予公开的信息限定为“涉及法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，商业秘密、个人隐私、行政机关的内部信息”。从其限制公开的法律依据而言，“法律、行政法规”可规定不予公开的政府信息。然而，《政务信息资源共享管理暂行办法》第10条第1项则指出，“法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”皆可规定不予共享的政府数据。较《政府信息公开条例》而言，《政务信息资源共享管理暂行办法》将“党中央、国务院政策依据”也作为可规定不予共享政务数据的法律依据。值得反思的是，在实务运作当中，将法律法规之外的政策作为政务数据不予共享的依据可能具有相当的必要性，但其稳定性如何，是否能够及时回应现实中政务数据共享的发展需求？另外，在实践中，若行政机关将该类政策作为对某些数据不予共享的依据并以此拒绝信息公开，这必将对已实施多年的政府信息公开制度造成一定的冲击^［14^］。

（三）政务数据共享对个人信息权益保障回应稍显不足：对“个人信息保存期限必要最短”规则的违背

政务数据共享的运行机理是各政务部门将其收集到的数据通过“部门—部门”或“部门—数据共享平台—部门”的方式对数据进行共享，再由各政务部门对所得到的共享数据进行处理从而共同挖掘数据价值。因此，共享的一个关键前提是具有丰富的政务数据。在拥有丰富的政务数据的基础上，政务数据共享机制得以运行，而政务数据的来源具有多样性，一是各政务部门通过政务信息系统形成的信息资源，二是政务部门间接地通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源。由于政务数据来源途径多样化，因此，各政务部门可能拥有个人数据、商业数据、国家安全数据多种类型的政务数据。其中，对含有个人信息的政务数据或以个人信息为基础再度加工形成的政务数据进行共享，在政务数据共享中占据着重要地位。值得注意的是，在保障政务数据共享效率的同时，如何做到对以个人信息权益为代表的多种权益的保障，是促进政务数据共享依法、规范、高效开展的关键。但是，当前的政务数据共享机制并未对个人信息保护这一问题予以充分地回应，甚至有违背《个人信息保护法》之嫌，这对个人信息主体的合法权益造成了较大的威胁。

例如，政务数据共享处理个人信息的目的较为宏观，这导致“个人信息保存期限必要最短”规则无法得以落实，个人信息安全受到威胁。具体而言，《个人信息保护法》第19条规定：“除法律、行政法规另有规定外，个人信息的保存期限应当为实现处理目的所必要的最短时间”。该规则的目的是防止个人信息处理者过长时间地保存个人信息从而对个人信息主体的权益产生各式各样的威胁。对于该规则可作如下理解：若法律、行政法规规定了处理个人信息的保存期限，则个人信息处理者可不遵循《个人信息保护法》第19条所规定的“个人信息保存期限必要最短”规则；若无法律、行政法规关于处理个人信息的特殊规定，当处理个人信息的目的明确时，个人信息处理者应该根据个人信息的处理目的最短期限保存个人信息，而不应当长时间地保存个人信息。对于政务数据共享而言，由于在法律、行政法规层面缺乏相关规定，因此，政务数据共享应当遵循上述规则。但是，现阶段政务数据共享处理个人信息的目的并非十分明确，无法对上述规则展开适用。

具言之，对于政务数据共享的目的，从《政务信息资源共享管理暂行办法》第1条《政务信息资源共享管理暂行办法》第1条规定：“为加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用，依据相关法律法规和《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）等规定，制定本办法。”中的立法目的来看，该规定较为宏观，各政务部门在政务数据共享中处理个人信息进行到何种程度才可称得上实现了《个人信息保护法》第19条所规定的“处理目的”，并无明确的判断标准。因此，政务数据共享在“实现处理目的”标准尚不明确的前提下，《个人信息保护法》第19条所规定的个人信息保存期限为“实现处理目的所必要的最短时间”规则将无法被有效落实。《个人信息保护法》第19条所秉承的降低个人信息处理者对个人信息安全所造成的威胁之目的亦无法得以实现，个人信息安全可能会因政务数据部门长时间地存储个人信息而受到威胁。

四、政务数据共享难题的破解途径

依法行政和依法治国是国家长治久安的保障，因此，政府的各项行为都应经得起法治和法律的检验。一旦政府的行为遭受社会公众的合法性质疑，便会对政府的声誉造成极大影响^［15^］。因此，为规范政务数据共享机制的运行，进一步加快推进数字法治政府建设，有必要对制约政务数据共享功能发挥从而阻碍数字法治政府建设的多重难题予以回应。

（一）政务数据权属的明确：以数据来源主体为基础划分标准

2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇第十八章第一节“建立健全数据要素市场规则”部分明确提出，要“加快建立数据资源产权……基础制度和标准规范”，这为明确政务数据权属划分提供了理论和实践基础。建立数据产权制度，便于确定数据产权的保护强度以及各项权利归属^［16^］。目前，我国政务数据权属不清的原因除了理论上政务数据权利理论研究和供给的不足以外，实践中的政务数据性质具有复杂性亦是一个重要原因，但理论供给充足的前提在于厘清政务数据的错综复杂性。因此，明确政务数据权属的前提在于对政务数据的种类进行客观的划分。具体而言，政务数据来源具有多样性，既有政务部门在自身履职过程中所形成的各类诸如环境、交通、国民生产总值等关乎国民经济和社会发展类的各项数据，亦有直接来源于法人及非法人組织、自然人等各类主体的数据。由此，可根据数据的来源对其权属进行明确：其一，对于政务部门在自身履职过程中所形成的各类数据，将其所有权归属于国家所有并由国家对各类政务数据进行调节和配置，将有利于促进政务数据的合理利用和在各级政府之间的公平分配^［17^］。其二，对于直接来源于法人及非法人组织、自然人等各类主体的数据，应明确其资源所有权归属于其自身，但各政务部门可基于政务活动而可对各类数据进行存储、使用、处置等，且各政务部门应当遵循对以上各类数据的处理规则，例如保密规定、“告知—同意”规则等。

（二）政务数据共享范围的明确：以编制政务信息资源目录为切入点

在强化整体联动、提升政务服务整体效能的导向下，进一步促进政务数据共享从而解决人民群众“办事难、办事慢、办事繁”的问题是当前的发展趋势。然而，政务数据共享范围若无限扩张则将损害不同数据主体的合法权益，因此，应当将政务数据共享范围明确化和规范化。《政务信息资源共享管理暂行办法》第7条《政务信息资源共享管理暂行办法》第7条规定：“国家发展改革委负责制定《政务信息资源目录编制指南》，明确政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等内容。”和第8条《政务信息资源共享管理暂行办法》第8条规定：“各政务部门按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护部门政务信息资源目录，并在有关法律法规作出修订或行政管理职能发生变化之日起15个工作日内更新本部门政务信息资源目录。各地方政府按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护地方政务信息资源目录，并负责对本级各政务部门政务信息资源目录更新工作的监督考核。

国家发展改革委汇总形成国家政务信息资源目录，并建立目录更新机制。国家政务信息资源目录是实现国家政务信息资源共享和业务协同的基础，是政务部门间信息资源共享的依据。”指出，各政务部门按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护部门政务信息资源目录。该规定虽然应以《政务信息资源共享管理暂行办法》第9条和第10条中关于政务数据共享范围的规定为前提，但由于《政务信息资源共享管理暂行办法》9条和第10条的规定过于模糊，因此，在《政务信息资源目录编制指南》编制过程中，可仅将《政务信息资源共享管理暂行办法》第9条和第10条的规定作为原则性参考。在此基础上，各国家部门和地方各级政务部门应开展政务信息资源目录编制工作，国家发展改革委和地方各级政务信息资源共享主管部门则可对上述政务信息资源目录进行审核和汇总。当发现不符合规定时，国家发展改革委和地方各级政务信息资源共享主管部门可要求各政务部门进行重新修改，从而达到统一和规范。

（三）对于保护个人信息安全的回应：以建构平衡个人信息安全和政务数据共享效率的机制为切入点

如上所言，《个人信息保护法》第19条所明确的“个人信息保存期限必要最短规则”旨在降低个人信息处理者长时间存储个人信息所对个人信息主体造成的威胁。因此，若无法律、行政法规关于个人信息保存期限的例外规定，上述规定不得被排除适用。对于政务数据共享而言，由于缺乏法律、行政法规层面关于个人信息保存期限的特殊规定，在理论上而言，政务数据共享必须遵循“个人信息保存期限必要最短规则”。但是，政务数据共享的目的和功能之一即在于建设高效型政府。这表明，政务数据共享的数据范围越大、时间越长，政务数据共享的成效即愈加明显。因此，政务数据的目的和功能决定了应当对“个人信息保存期限必要最短规则”进行排除适用。排除“个人信息保存期限必要最短规则”适用的路径即为在《政务信息资源共享管理暂行办法》的基础之上，于法律层面制定《政务数据共享法》或行政法规层面制定《政务数据共享条例》，进一步强调和细化政务数据共享活动的性质、目的及可保存的时间。应当明确的是，在法律层面制定《政务数据共享法》或行政法规层面制定《政务数据共享条例》的目的在于，一方面，從形式上满足《个人信息保护法》第19条所规定的只有法律、行政法规才可排除适用“个人信息保存期限必要最短规则”的条件；另一方面，亦是通过法律和行政法规去进一步提炼政务数据共享的目的，进一步明确保护个人信息的相关要求，从而在追求保护个人信息安全和追求政务数据共享效率之间找到一个平衡点。

对于平衡个人信息安全和政务数据共享效率机制的具体建构，可通过在法律层面制定的《政务数据共享法》或行政法规层面的制定《政务数据共享条例》中规定“个人信息保护”专章或专节，从而在明确政务数据共享特殊性的基础之上，明确对于一般个人信息与敏感个人信息的保护要求和其他事项，使政务数据共享对个人信息保护予以充分回应。

五、结语

按照国家大数据发展战略，推动数据共享是大势所趋^［¹⁸^］。如何运用大数据提升国家治理现代化水平、促进保障和改善民生是各级政府皆须积极回应的命题。其中，政务数据共享对于推动整体型政府、高效型政府、服务型政府建设从而建立数字法治政府具有重要作用，且政务数据共享在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中扮演着重要角色。因此，构建系统完备、科学规范、运行高效的政务数据共享体系则是时代之需。为此，本文对政务数据的权属不明、共享范围模糊以及其中对多重权益尤其是个人信息权益回应不足等阻碍政务数据共享高效开展的基础性问题进行了剖析，以期为政务数据共享的开展奠定良好的基础。值得注意的是，在这些前提性、基础性问题之外，对政务数据共享的具体流程设计、政务数据共享的法律救济、政务数据共享对数据国际化发展趋势的回应等内容的研究，亦是推动政务数据共享高效进行、推动数字法治政府建设的关键，这皆待后续研究的进一步回应。

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