基于地勘单位重塑性改革视域下地勘单位经济管理研究

张鹤魏 张方圆 侯芳芳

一、前言

随着地质勘查体制机制改革持续深化，特别是河南省直事业单位重塑性改革背景下，“事企分开、共同发展”的体制也逐步得到完善和发展。而今，国内地勘单位许多习惯的做法、模式，越来越不适应新形势的发展要求。如何理顺发展机制，完善相关制度，建立与全面建设社会主义现代化国家要求相适应的国有地质勘查单位体制机制，让河南地勘行业又一次站在了变革的前缘。本文以河南地勘行业为例，基于地勘单位重塑性改革视域下事企分开与合作互动体制机制构建存在的几个现实问题为目标，对地勘单位经济管理等方面提出了认识和看法，意在引起对地勘单位改革的辩证思考。

全国地勘单位自建国初期到80年代中后期，经过发展壮大阶段后，开始“三化”改革及“属地化”改革。属地化改革后，1999年至2011年是地勘单位快速发展的“黄金十年”。党的十八大之后，地质工作在发展中暴露出很多问题和短板，遇到了质量提升的瓶颈。面对新形势、新问题，很多学者对地勘单位高质量发展研究时发现，总体上同省各地勘单位职能设置大体相近、同质化竞争激烈，单位与单位之间区分度小。从我国经济高质量发展要求上看，绿色发展和环境保护要求越来越严格。因此，要求地勘单位必须由单一的地质勘查服务向多目标、多功能的大地质工作理念转变，由传统的钻探等地质勘查手段向更环保的绿色地质勘查转型升级。从我国近些年来的地质勘查单位改革形势看，自然资源管理体制深刻变革，地质工作的职能范围将从以资源能源保障为主，转为大地质、大资源、大生态、全领域、全过程的地质服务。无论是外部因素，还是内部需求，地勘单位走高质量发展的道路将成为决定其生死存亡的关键所在[1]。

河南省于2021 年 11月 30 日正式启动省直事业单位重塑性改革。经过改革推动，2022年5月27日，河南省在原有10余家省直事业单位基础上，重新组建10家省直厅级事业单位，新成立3家企业集团，形成了“一局一院一集团”的新格局，取得重要阶段性成果。

二、背景介绍

从2012年开始，河南省各地勘单位以股权重组、企业并购等形式先后对局属、院属单位企业进行多次改革，建立起“事业企业分体运行、良性互动、共同发展”的地勘新体制。然而，随着国内外形势和地质勘查市场的不断变化，河南省地质勘查队伍发展缓慢、业务相似、模式雷同、经营成果科技含量低等一系列问题不断暴露。2000年之后，河南省地质矿产勘查开发局、河南省有色金属地质矿产局、河南省煤田地质局等主要地勘单位虽然相继完成了事业分类改革，但改革的深度并不大，一院（队）一公司等事业企业相互并存的模式仍然保留。由于职工身份仍然是事业编制，企业运行就显得与市场经济的要求背向而驰，企业在自身资质升级管理、参与市场投标竞争等方面受到的限制愈来愈多。

三、地质勘查单位事企混合运行下存在的问题分析

（一）市场投入持续萎缩

近些年来，受全球矿业市场影响，国内地质勘查市场不断萎缩。河南作为矿产资源大省，资源储量排名在全国中上，但矿产勘查市场也和国内整体勘查市场一样，呈断崖式的下滑趋势。于此形成鲜明对比的是，国家在绿色勘查、生态文明建设方面的投入呈现上升态势，河南省近些年对水文地质、环境地质等环境修复治理方面资金投入也大幅提升。相较于生态环境类项目资金投入加大和业务需求猛增，各地勘单位服务于生态文明建设的人员和项目建设资质储备并不能适应变化后的需求，还不能充分抵消近些年来矿产勘查收入持续大幅下降对各地勘单位带来的缺口。截止2020年底，河南省持有地质类勘查许可证198个，同比减少42.8%，2021年至今无新成立，同比减少80%。河南省目前采矿许可证超1100个，但同比减少了18%，2021年新立项18个，同比也减少了5%[2]。加上河南作为我国重要的农业大省，“中原粮仓”承担着保障国家粮食安全的重大责任，但河南省人均耕地面积低于全国平均水平，且耕地保护、土壤质量修复、水土污染治理等方面都低于全国水平，农业现代化等工作亟待加强。加上前些年对生态环境保护重视程度不够，多个省内地下水污染问题多点局部爆发，郑州等多个地市空气质量多年排名全国倒数，水土污染、大气污染、工业建筑垃圾等生态污染“歷史欠账”有待偿还。这问题放在各地勘单位面前，出现能力不足，无力承接的局面。

（二）经费保障机制不健全

由于受地质矿业部撤销等历史因素的影响，国内地方地质调查和地质勘查工作缺乏全国统一规划安排，也没有经常性的经费保障，各省也没有经常性的财政预算。另外，当下国内政府购买服务机制还不够健全，相对不是市场经济热门的地质项目未被列入指导性目录，也无统一的国家标准等。在市场发育不成熟的当下，严重影响了地勘单位的公益性、科学性、基础性职能的发挥。

（三）经营性国有资产剥离困难

从近些年来的改革现状看，地勘单位改革仍然没有突破事业单位体制框架。其中一个主要原因就是因为经营性国有资产剥离困难。事业编制人员职工安置分流困难，且事业企业“分开”后，受事业企业体制机制不同的影响，人员互相调配并不顺利。另外，事业身份人员与企业身份人员在待遇上有比较大的区别也是阻碍各地勘单位对经营性国有资产难剥离的重要原因之一。比如缴纳企业年金费用、医疗保险、养老金、职工福利等差距让地勘单位事业身份的从业人员难以放弃岗位转变为企业身份[3]。

（四）产业转型升级存在矛盾

地质勘查产业属于技术、资本密集型产业，对市场环境、政策变化和外部环境依赖性强。从近些年来行业现状看，地质工作供需矛盾依然突出，表现在传统地质矿产勘查产品富余，而新型大地质大服务资源环境类产品供给不足。从供给端而言，大多数地勘单位提供的是结构、形式相对单一的地质勘查产品，且产品从技术、标准、质量上不能紧跟实际需要，难以满足现在社会经济发展和生态文明建设对地质工作的新需求，有效供给不足。从需求侧来说，旅游地质、空间地质、城市地质、农业地质等新业务新行业需求量越来越大，而各地勘单位并没有及时关注和着手从新兴领域业务需求出发做充分准备。多年的“思想放松”让地勘单位适应新时代市场需求能力不足，很多时候只是为了应对短期发展需求而被动选择承接一些技术水平低的市场项目。因此，各地勘单位必须进一步探索适应社会新需求的长效机制，提升自身能力，解决供给问题。

四、地勘单位重塑性改革视域下事企分开与合作互动体制机制构建的意见与建议

河南地勘行业要实现高质量发展，应立足河南省的区域发展特点，贯彻自然资源部“十四五”地质工作部署，围绕国家重大战略的实施和《河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》的部署，以改革创新为根本动力，持续优化队伍结构和产业结构，不断深化地质勘查供给侧结构性改革，加快推进地勘单位转型发展和地矿经济健康发展，切实增强地质工作的资源保障和服务功能，全力构建地质工作国内国外双循环体系，为河南省经济社会发展做出地勘单位更大贡献，开启河南地勘行业高质量发展新阶段。

（一）坚决贯彻“事企分开，分级管理”的原则

理顺地勘企业管理关系，规范企业管理，促进企业健康发展，充分发挥事业单位公益属性是优化调整地勘单位产业结构的基础工作。一是发挥企业主体作用，理清发展思路，坚持市场导向，突出主导产业，增强核心竞争力，提升市场服务的产业占比。要加快推进院属企业整合重组，精简裁撤不良企业，实行扁平化管理，提升管理效率，完善现代化国有资产监管体制，加强对各类出资企业（含参股企业、境外企业）的全面、有效监管，做到国有资产监管全覆盖。鼓励地勘企业探索市场化薪酬分配激励机制，调动企业员工积极性，增强企业市场活力。二是以地质技术服务优势为核心，整合提升产业化规模，持续培育发展地质产业，实现地质工作高质量发展。一方面，要继续巩固传统优势地质产业，加强市场开拓力度，壮大产业经济规模，持续提升工程地质、环境地质、地质测绘等传统地质服务业服务水平和服务质量，扩大市场份额，提高经济效益；另一方面，壮大矿产勘查开发业，巩固现有金矿的勘查、开发工作，积极协调、努力推进省内外重点矿山项目的开发进程，加快坦桑尼亚金矿等境外矿产开发项目的建设步伐，围绕新能源、新材料积极开展调查、勘查工作，努力培养新的开发项目[4]；此外，还要积极开展山水林田湖草生态保护和修复工作，加强水土污染防治科研工作，努力培育污染防治、生态保护和修复新产业。

（二）稳固地勘主业，迅速拓宽环境服务领域

一是地勘单位服务地方绿色发展。要以《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》《山水林田湖草生态保护修复工程指南》和《河南省山水林田湖草生态保护修复规划》等各项规划制度为引领，在参与完成矿产资源规划、生态保护修复专项规划、地质灾害防治规划和自然资源风险普查的基础上，积极谋划一批新的山水林田湖草项目、历史遗留废弃工矿地综合整治项目，进入中央财政的项目库。围绕国家规划要求，统筹推进实施山、水、林、土等重点项目，推动河南重要生态功能区的整体保护、系统修复、综合治理。二是助力污染防治攻坚战。发挥“河南省地下水污染防治与修复重点实验室”等科研平台的作用，加强关键技术的科研攻关，建立调查评价、修复治理、动态监测的全产业链技术集成体系；在污染耕地调查评价修复治理方面，加快“土壤改良+农艺调控”协同修复技术、石油污染场地原位修复技术等科研成果的推广应用，围绕地下水污染源防渗改造、地下水污染修复、废弃井封井回填试点，进行选点立项；与国内大企业、专业团队合作推进地热能开发利用工作，助力蓝天保卫战[5]。三是开展浅层地热能、水热型地热资源开发调查评价，为河南省地热资源替代传统能源提供保障。要进行河南省水热型地热资源开发利用现状及发展趋势研究，在三门峡新区、洛阳市中心城区及周边、新郑市北部、新乡平原示范区、延津-封丘等重点区域和空白区布设地热资源勘查工作，查明我省不同地质条件下的水热型地热资源储量。

（三）规范制度管理，提升工作效能

一是完善基础管理工作。严格规范内部管理，规范执行事业单位管理和改革政策，完善人事、财务、物资等各项管理办法，健全内部管理制度，做到以制度管人、管钱、管事。科学编制事业单位预算，加强会计核算工作，依法收支，提高预算执行力。加强财政预算绩效评价，强化财政资金使用效果，做精做细会计基础工作。扎实开展成本核算，持续提高地勘单位的财务管理水平[6]。完善资产管理制度，改进资产管理机制，及时掌握资产状况及其变化情况，着力推进老基地建设，继续做好地勘单位老基地开发与基地标准化建设，盘活现有土地。依法依规开展业务活动、取得合法收入，利用绩效工资政策，建立事业单位激励机制。二是加强内控机制建设。强化管理风险防控，以信息化为抓手，强化内控机制建设。重点做好干部人事、财务资产、房产土地、重大项目、大额资金使用等长效管控机制，履行好对地勘企业“受托人”的职责，履职尽责，担当作为。健全完善长效常态的追责纠错制度，扎紧制度的笼子，使各地勘单位的管理有章可循，经得起巡视巡察和审计等部门的监督。有效避免各种风险，促进管理工作更加科学、规范、精细、安全、高效，进一步释放出管理的高效益，整体展现全局治理能力和治理水平现代化[7]。

五、结语

任何一项改革都不是一蹴而就，也不可能一劳永逸。上述问题既有政策层面目前无法解决的问题，也有日常管理跟不上所致。从目前各项政策的密集出台来看，地勘单位改革已经从“摸着手头过河”步入“深水区”。面对当前经济社会的快速发展新局面，事企之间必须建立起科学的互动平台，明确好职能定位，打破原有体制对发展带来的禁锢，逐步建立适应现代市场经济需要的现代企业制度，地勘单位才能实现持续健康发展。

引用

[1] 杨敏. 改革背景下地勘经济的发展方向探讨[J]. 现代工业经济和信息化，2022（06）：29-31.

[2] 周連荣. 关于推动地勘经济高质量发展的思考[J].中国煤炭工业，2020（09）：80-81.

[3] 付贵林， 朱堂华， 郑江. 地勘经济高质量发展内涵及其路径探讨——以贵州省地质矿产勘查开发局为例[J].中国国土资源经济，2020（01）：11-15+42.

[4] 周强. 打造高质量发展的地矿品牌——河南省地质矿产勘查开发局2019 年转型发展取得新成效[J]. 资源导刊，2020（02）：42.

[5] 刘云忠， 尤孝才. 中国地勘行业管理体制创新[J].中国国土资源经济，2009（08）：40-42+48.

[6] 杨居一. 论地勘行业的经营战略管理[J]. 知识经济，2019（03）L：113+115

[7] 贺建委， 陆雪营. 试谈地勘单位转型发展——以河南有色金属地矿局为例[J]. 中国国土资源经济，2019（04）： 13-17.

作者单位：河南省地质矿产勘查开发局第四地质勘查院