中国城市群、都市圈和中心城市建设：东北振兴视角

2023-08-24石坚宁越敏姚树洁辛格陈洋张晖明

城市观察 2023年4期

石坚宁越敏姚树洁辛格陈洋张晖明

导言

■ 石坚（专题主持人）

习近平总书记指出，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升”[1]。党的二十大报告指出，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”[2]。国家“十四五”规划提出了“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”[3]的任务，这是构建新发展格局，促进中心城市与周边城市同城化发展，形成梯次配套产业圈的重大战略性安排。

为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和国家发展战略，细化深入加快构建辽宁“一圈一带两区”区域发展格局工作要求，推动新时代辽宁全面振兴新突破，进一步增强沈阳的辐射带动作用，引领带动周边地区共同发展，提升沈阳都市圈发展质量和竞争力，打造东北地区的国家对外开放新前沿，辽宁省“十四五”规划做出了“加快建设沈阳现代化都市圈，以沈阳为中心，以鞍山、抚顺、本溪、阜新、辽阳、铁岭、沈抚改革创新示范区等为支撑”[4]，发挥城市组团的集聚辐射、产业协同和同城化效应，增强经济和人口承载能力，打造新型工业化的示范区、东北振兴发展的增长极的战略举措。

沈阳都市圈的雏形始于20年前。2003年，为落实国家振兴东北老工业基地战略部署，辽宁省首次提出“沈阳经济区”的概念，围绕一个核心、多个副中心的都市圈目标开展建设。2004年，辽宁中部城市群概念形成。2005年，鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭六市与沈阳市签署《辽宁中部城市群（沈阳经济区）合作协议》，合作内容涵盖交通运输、产业发展、金融服务、贸易流通、对外招商、人力资源、科教文化、旅游开发、生态环境、信息通信、统筹规划等领域。2008年，《辽宁中部城市群经济区发展总体规划纲要》和《辽宁中部城市群发展规划》编制完成并获得辽宁省政府批准，沈阳经济区实现城市扩容。2010年4月，继浦东新区、天津滨海新区等地区之后，沈阳经济区获批为第八个国家新型工业化综合配套改革试验区。2017年，辽宁强力推进五大区域发展战略，沈阳经济区进行了调整，新的经济区范围缩减为沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳五个城市。铁岭、阜新被纳入突破辽西北战略，营口则加入了大连主导的沿海经济带[5]。2023年，沈阳都市圈有望成为全国第九个、东北第一个国家级都市圈。

沈阳都市圈地处东北亚中心地带，是面向东北亚开放合作的重要门户枢纽，区域优势明显。沈阳都市圈内有我国建立最早、规模最大、门类齐全、配套完整的重要装备制造和原材料工业基地[6]，是我国的“工业摇篮”之一，工业基础雄厚，产业体系完整。经过多年的发展，沈阳都市圈建设正在加快步伐，通过推进以人为中心的新型城镇化，促进产业和人口向经济发展优势区域集聚，发挥中心城市和城市群在产业升级、创新策源等方面的引领作用，实现供给侧和需求侧的互联互通，以产业链、供应链、创新链三个链条的耦合来推动劳动力、土地、资本、技术等四大要素的自由流动，打造经济增长新引擎。

当今世界正经历百年未有之大变局，世界新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业链供应链加速调整重构，为沈阳都市圈加快产业转型升级、重塑实体经济优势注入了新活力。国家加快构建新发展格局，深入推动共建“一带一路”高质量发展，为沈阳都市圈加快释放内需潜力、实行更高水平开放合作拓展了新空间。但国际环境日趋复杂，经济社会发展的不确定性长期存在，沈阳辐射带动作用有待提升，周边城市产业结构和人口结构有待优化，城市分工协作水平有待进一步提升，常态化、制度化的协调协商机制和成本共担、利益共享的合作机制尚未完全形成。

东北全面振兴，尤其需要学习借鉴先进省份或区域的成功经验，解放思想，积极作为，创新发展思路。2023年6月，由辽宁省社会科学界联合会、上海市社会科学界联合会主办，沈阳市社会科学界联合会、沈阳现代化都市圈合作发展联席会议办公室承办的“第四届（2023）东北振兴和东北亚区域合作学术论坛暨首届沈阳现代化都市圈发展论坛”上，来自全国各地的专家学者围绕“加快沈阳都市圈建设，推动辽宁全面振兴发展新突破”的主题展开交流研讨，积极探索突破沈阳现代化都市圈发展瓶颈途径，为发展建设咨政建言。本期“城市大家谈”将部分与会专家的发言内容整理扩充，以“中国城市群、都市圈和中心城市建设：东北振兴视角”为主题刊登，以飨读者。

宁越敏：中国城市群、都市圈和沈阳中心城市建设

一、中心城市、经济区、城市群、都市圈的关系

城市群和都市圈这两个概念均来自城市地理学，城市群的概念最早由法国地理学家简·戈特曼（Jean Gottmann）提出，1983年由笔者引入国内[7]。几经演变，城市群的概念通过《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》被纳入国家空间发展战略的范畴。

尽管中心城市、经济区、城市群、都市圈這几个概念被引介到中国的背景有所不同，但它们相互之间是有关联的。学术界对中心城市的研究起步于20世纪80年代初期，当时经济学界使用“经济中心”这一术语。所谓经济中心，是随商品经济的发展而形成的，它是社会经济活动即生产、交换、分配、消费比较集中的场所。经济中心按作用的大小，可划分为全国性、省级、地区级、县级四个等级。可见，经济中心即为城市，只是更加突出城市的经济职能，经济中心的四个等级对应着全国城市等级体系，因而对经济中心的研究必然转向对中心城市的研究。当时提出的中心城市，是指全国范围内大的经济中心，以中心城市为核心，存在着一个历史上形成的、与若干中小城市和广大农村紧密相连的经济网络。在这个网络内，中心城市与其关联地区的联系主要是经济联系而不是行政联系。所谓发挥中心城市的作用，就是要突破地区、行业、隶属关系和所有制的界限，按经济合理和专业化协作的原则，组织各种形式和内容的经济联合体，从而形成以中心城市为核心的经济区[8]。

20世纪80年代初，全国性大区级中心城市有15个。当时的经济总量除了上海、北京、天津外，武汉、广州、沈阳、重庆这4个大区级中心城市体量比较接近，它们也分别是华中、华南、东北和西南地区的中心城市[9]。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出要“充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型经济区”[10]。可见，中心城市与经济区是相互依托的，经济区其实就是中心城市的腹地。这一表述为后来城市群、都市圈等概念进入国家区域空间发展战略打下了基础。

20世纪80年代初，国内刚开始研究城市群时，空间尺度比较小。1985年，宋家泰提出沈鞍抚本辽的多经济中心城市区域概念，是基于沈鞍抚本辽在工业时代就形成了空间上比较集聚的城市群。到了1992年，姚士谋界定了中国六大城市群，包括了沪宁杭地区城市群、京津唐地区城市群、珠江三角洲区域城市群、山东半岛城市群、辽中南地区城市群、四川盆地城市群[11]。由此可见，在20世纪八九十年代的中国城镇化进程中，辽宁省的发展水平处于全国前列。2000年以后，随着城镇化上升为国家发展战略，城市群、都市圈等原本只是在学术界讨论的大尺度城市空间组织概念代替了“经济区”，开始进入各级政府空间规划的视野。

2014年，城市群概念被纳入国家空间发展战略的范畴。其后，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）编制若干城市群发展规划，其空间尺度普遍达到20多万平方千米，甚至超过30万平方千米。这些城市群一般都是跨省级别的，东北地区进入国家空间战略层面的是哈长城市群，而辽中南城市群因居于省内，未进入国家层面的城市群规划，这是比较遗憾的事情。

与沈阳相关的几个城市空间组织的概念包括：1995年，国内地理学界从城市化水平和空间组织角度研究了中国的四大城市密集地区。从空间顺序上看，自北向南分别是辽中南、京津唐、长三角和珠三角。辽中南城市密集地区包括沈阳、抚顺、鞍山、辽宁、本溪，同时还包括盘锦、营口、大连3个港口城市。这是因为当时辽宁是国内城市化水平最高、经济最发达的地区之一[12]。2005年，辽宁中部城市群（沈阳经济区）概念被提出。2006年，沈抚同城化开始推进。其后，辽宁省推出“一圈一带”的概念，就是指沈阳现代都市圈和辽宁沿海城市带。

国家发改委指导编制的城市群规划在执行时遇到一些问题：一是空间尺度过大，内部协调难度加大，如长江中游城市群、中原城市群等；二是易导致城市群所在区域内部发展不平衡，比如将湖北、湖南的发达地区纳入城市群范围，而将两省西部山区排除在城市群规划之外，这样很容易造成区域内部差距扩大。从社会发展公平性角度看，这样做不合适，也未能真正发挥中心城市引领区域发展的作用。结合这两点，考虑到在一个大的城市群内部，以长江中游城市群为例，包含了武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群，于是出现一个新的概念——都市圈。

理解上述基本概念对编制规划至关重要。否则，为了一地发展去做一些不合适的规划，会大大降低规划的效率。

笔者以为，一个大城市群需要符合以下六条标准：一是以都市区统计范围为基础，以县为基本单位；二是至少有两个人口百万以上大都市区作为发展极，或至少拥有一个人口在200万以上的大都市区，在城市群中起增长极的作用；三是大城市群的总人口规模达1000万人以上；四是具有较高的城市化水平；五是沿着一条或多条交通走廊，连同周边有着密切社会、经济联系的城市和区域，相互连接形成的巨型城市化区域；六是大城市群内部区域在历史上要有较紧密的联系，区域内部具有共同的地域认同感。其中，第六点是文化上的条件，往往比较容易被忽略。比如，长期以来，长江三角洲的地域文化认同感主要来自江南地区。安徽和江苏都是被淮河与长江两条河流划成北、中、南三大块的省份，淮河流域历来是中原地区的一部分，语言系统为北方官话；江淮地区的江淮官话则界于北方官话与江南方言之间；江南地区就是传统上的吴语方言区。现今长三角城市群包含三省一市，并不是真正意义上的城市群。根据上述6条标准，笔者划分出13个大城市群，其中东北三省各占1个，分别是黑龙江省的哈大齐城市群、吉林省的长吉城市群以及辽宁省的辽中南城市群[13]。

根据2000年第五次全国人口普查和2020年第七次全国人口普查数据，上述13个城市群中的9个在2000—2020年间的人口增长情况不尽相同（表1）：长三角的16座城市人口增加了4000万，珠三角9座城市人口增加了3500万，京津唐城市群也增加了1500万，但是辽中南城市群和长吉城市群人口分别仅增加219万和100万，而哈大齐城市群人口为负增长，负增长主要发生在2010年以后。由此可见，中国人口流动趋势主要集中在长三角、珠三角、京津唐三大城市群。

笔者亦曾做过这13个大城市群2015年竞争力排名的研究[14]，表2显示，直到21世纪10年代中期，辽中南城市群综合竞争力仍然位居第六，不过在基础设施和科技力量两个分项指标上表现较差，落后于综合竞争力排在其后的一些城市群；表3 則列举了10项核心指标，其中辽中南城市群除了外商直接投资一项因沈阳引进了宝马汽车进入前六外，其余9项指标均未上榜。

表3显示，首先，科技创新能力的强弱是造成城市群核心竞争力区域差异的最重要原因。反映科技创新能力的发明专利数量、全国重点实验室数量、“211工程”/“985工程”高校数量、研发（R&D）投入和科技研究从业人员数量5项指标均存在较高的区域集聚度。其次，国际化水平是造成城市群核心竞争力区域差异的重要原因。再次，资本集聚度（500强企业总部数量和金融机构存款这两项指标）反映了城市群对区域经济的支配能力。在这3个因素的主导下，东北地区3个城市群虽然经济社会发展水平居全国中游，但核心竞争力不尽如人意，导致其综合竞争力水平提升缓慢，在一定程度上表现为东北地区整体经济地位的下滑。站在东北全面振兴、全方位振兴的角度，可考虑从国家层面增强生产要素和重大赛事活动在东北地区的布局，众所周知，奥运会对举办地城市和地区发展具有显著促进作用。

尽管有关城市群的发展战略一直都是业界与学界热议的话题，但由于城市群空间尺度过大，因此在实际操作中其重要性在不断下降，关注点也就转向了空间尺度相对更小的都市圈。2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中指出：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”[15]。但究竟是按高速公路100～120千米/小时的速度来界定都市圈半径，还是按通勤起讫点的实际耗时来界定？毕竟，从高速公路出入口到真正进入市区，仍要花不少时间。但无论如何，中国已有超过20个城区人口500万及以上的超大乃至特大城市，以这些大都市为核心建设都市圈的条件已经成熟。笔者认为，都市圈本质上是经济区，并不一定需要按1小时通勤圈来界定半径，而且都市圈之间是可以彼此交叉的，这在长三角区域更为明显。比如，以长三角的3个核心城市——上海、南京和杭州——为3个核心构造都市圈时，三大都市圈的范围可以是彼此交叉的。沈阳都市圈的界定受到辽宁省“一圈一带”的影响，没有包含港口城市，表明它是一个相对内向型的都市圈；但如果从更为弹性的视角去看待，沈阳都市圈可以与营口、大连之间建立密切联系，沈阳都市圈自身的建设并不妨碍其与都市圈以外的其他城市相互关联。

笔者认为，都市圈建设的目标主要有四个方面：一是基础设施一体化，建设都市圈“四网”，即公路网、轨道交通网、市政设施网和信息通信网；二是努力消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒，特别是推动户籍制度改革，促进都市圈内的人口、劳动力自由流动和落户；三是促进优质公共服务资源共享，以名优学校和三级医院为中心推进集团化办学办医，推进医检报告互认，医疗费用异地结算，以提升都市圈整体的教育医疗服务水平；四是以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，强化生态网络共建和环境联防联治，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升，共建美丽都市圈。这四个方面的可操作性相对较高[16]。

沈阳都市圈规划要点中提到的推进“八个一体化”①，回归到现实层面分析，个别目标有可能定高了，比如产业分工一体化。产业分工在很大程度上是由市场决定的，而且各城市间因招商引资造成的互相竞争是非常激烈的，即便在同一座城市内部各区县之间，在招商引资上也基本上是你追我赶的态势。对比上海都市圈的同类规划，往往是从打通道路瓶颈、实现互联互通等方面推进基础设施一体化，而真正的公共服务共建共享，比如公共医疗资源的人口全覆盖，建设标准和要求则更高。因此，每个地方在做具体的都市圈规划时，需要秉持更具可操作性、更接地气的目标。

二、关于沈阳建设国家中心城市的问题

国家中心城市是2010年在住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）编制的有关规划中提出的，当时包括北京、天津、上海、广州、重庆这5座城市。2016—2018年间，国家发改委与住建部共同发函，支持成都、武汉、郑州、西安4座城市建设国家中心城市。当前沈阳也在积极争创国家中心城市，2022年发布了《沈阳建设国家中心城市行动纲要》。

在国家中心城市的建设中，尤需关注时代的变化。当前世界已经进入数字经济时代，数字经济在经济发展中的地位越来越重要。按国家统计局数据，2020年全国计算机、通信和其他电子设备制造业营业收入147052亿元，为第一大行业，占全部工业营业收入的11.2%；信息传输、软件和信息技术服务业增加值38244亿元，占第三产业增加值的6.9%。2021年沈阳制造业中的汽车制造业营业收入占比达44.3%，航空制造业营业收入占比9%，而计算机通信设备制造业占比仅2.3%。在信息服务业方面，沈阳也落后于北京、杭州、上海、深圳、南京等城市。因此，沈阳应加快数字经济的发展，使之成为辐射东北亚的国际数字经济枢纽。通过研究苹果公司零部件供应商在华分支机构区位发现，其选址基本在长城以南俗称“关内”的区域[17]。2021年，中国互联网百强企业分布情况是北京34家，上海16家，广州9家，深圳6家，杭州5家②，而辽宁无一城市上榜。这些数据都从侧面反映出沈阳亟须加快数字经济建设的步伐。

对于促进沈阳建设东北亚数字经济枢纽，笔者有3点建议。

一是促进优势产业数字化转型和升级。推进绿色食品、能源、有色冶金、装备制造、生物医药等领域数字化转型，形成服务于东北地区的数字经济赋能体系。创建国家级工业互联网的示范基地，东北有相当多的传统制造业，传统制造业能否与互联网结合是未来发展的重要方面。

二是加快大数据中心建设和数字化产业发展。运用绿色低碳技术建设依托地域特色发展的新型大数据中心，服务辽宁省、辐射东北亚市场，形成一批典型示范场景和应用。积极发展人工智能的行业应用，加快以基础软件、工业软件、行业应用软件等为重点的软件与信息技术服务业集聚规模发展。支持发展数字金融和绿色金融，依托沈阳打造专业性区域性国际金融中心，推进人民币区域化进程。

三是推动跨境电商和数字贸易的发展。打造跨境电商生态圈，创建一批优质本土跨境电商企业，培育若干跨境电子产业集群。加强与东北亚国家和俄罗斯的对接合作，探索“东部总部+沈阳基地配套”合作模式，打造跨境数字贸易联动增长带。建设数字贸易高能级平台，加快建设邻国智慧海外仓，畅通铁路、公路、海运、航空联运式跨境智慧物流通道，打造智慧供应链运营网络。

针对加快中国（辽宁）自由贸易试验区沈阳片区和沈阳临空经济区的发展，可以借鉴其他同类型城市的成功发展经验。例如，借鉴郑州打造郑州航空港的经验，申请将沈阳临空经济区上升为国家级临空经济示范区；积极发展基地航空，推动中转业务发展；将沈阳144小时过境免签范围扩大至沈阳都市圈；实施鼓励海外优秀人才创业的“绿卡”政策，对拔尖人才实行个人所得税优惠政策。

最后，建议辽宁省联合黑龙江与吉林两省共同向国家申请编制《东北振兴鼓励类产业目录》。国家为了支援和促进西部地区的发展，于2014年发布了《西部地区鼓励类产业目录》，在2021年的最新版本中，重庆有45项，四川有52项，包含金融现代化技术开发与应用、飞行员培训等领域。2022年，全国各省经济总量排名中，辽宁、吉林、黑龙江的GDP降至第17、第25和第26位。对于振兴东北地区而言，鼓励类产业目录是相当有分量的政策性支持，有助于引入一整套的产業，能带来实质性的利好。

姚树洁：区域协调发展与东北经济高质量发展的战略思考

东北经济高质量发展的思路可以从3个维度讨论：第一个是历史的维度，第二个是空间历史的维度，第三个是国际发展演变的维度。

20世纪70年代末，由于缺乏现代工业的基础，没有足够的资本，以及高考刚刚恢复，全国高层次人才几乎断档，欠缺足够的技术和人力，中国选择了改革开放。改革开放的城市作为中心点，通过体制创新、技术创新、人才集聚培养产业以点带面，使国家在生产和出口领域做出前所未有的、可复制推广的成绩。但以点带面的路径存在挑战。由于资源、技术两头在外，中心点只能是在沿海地区，内陆地区没有这样的中心，中心地区向内陆地区传播的过程中又存在技术区域发展不协调的阻力，摩擦力随着距离的增加提高，从而导致中国的东、中、西部呈现三级瀑布状的经济增长态势，而打破这种现状就是中国在21世纪初所做的功课。

新阶段重要的理论基础是辩证唯物主义和历史唯物主义。刚开始这个阶段这么发展、这么做是对的，但发展到一定程度和阶段后会出现新的矛盾，新的矛盾如何解决就是问题所在。解决新矛盾最重要的手段是创新，而创新的条件是包括资本、劳动力、土地、自然资源等全国性、全域性生产要素在内的潜能要得到充分发挥。自然资源并非集中在少数的中心城市里，通过现代化的交通基础设施的建设、互联网+、数字经济的发展，缩小城市群之间的差距，提升在非中心城市的投资回报率，这便是协调与创新的要义。

改革开放前期的协调发展可分为两个阶段，第一阶段主要是非均衡发展，培育少数经济发展中心，让一部分地区先发展起来，其他地方需要靠这些经济增长中心来拉动，这种非均衡增长在当时中国经济发展水平较低的情况下能起到非常好的效果，原因是人口红利巨大，对于“两头在外”带来的环境问题管制也相对宽松，但存在的问题是瞄准世界先进技术不足，主要都是引进制造企业，包括汽车工业，相当于以市场换技术。第二阶段主要是解决经济可持续、高质量发展中遇到的问题，因此必须以协调替代非均衡，以质量替代速度，在均衡发展过程中释放经济增长潜力。

区域协调发展战略首要是人才战略。以前的发展环境是人口红利大，但是人才较少，而现在人口红利逐渐消失，但人才红利开始爆发。邓小平同志提出科学技术是第一生产力，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”。1982年，中国人口10.32亿，大学及以上文化程度0.044亿，占比0.4%；而2020年底的全国第七次人口普查结果显示，中国人口14.12亿人，大学及以上文化程度2.18亿，占15.4%，这就是人才红利最直接的体现。

其次是大空间战略。大空间战略主要以城市板块为主。无论是沈阳都市圈，还是东北城市群，它们都在一个大的城市区域之内，必须放在全国的大局里面看。全国城市群分布，可以用一个“田”字形结构来刻画，每一个城市板块，都有一个或者若干个特大城市作为中心，这些大城市的资源和技术比较丰富，人口成本比较高，所以它的资本和技术必须外溢。都市圈、城市群就是这个城市跟周围的城市连起来，使得大城市周边的中小城市和城乡均衡发展。城市板块与城市板块之间协同发展，形成一个通过链条连接的大循环。

由此，笔者提出一条12个字的区域协调发展战略。一是内生增长。在维持较高开放度的前提下，通过国内产业升级和技术创新，通过缩小城乡差别、地区差别，努力创造一个不受外部不良环境所干扰的、内部可持续经济社会发展的稳定环境，这与“双循环”的理念不谋而合。

二是“马阵跨阱”。将中国经济发展水平较高、已经或即将跨越中等收入陷阱的城市称为“快马”，周边被带动起来需要跨越中等收入陷阱的广大中小城镇和农村地区称为“慢马”，形成“快马拉慢马、慢马追快马”的局面。“马阵跨阱”可以用人均GDP線和世界高收入门槛线这两条线来表示：当有一半的城市超过这条线的时候，中国就能总体上跨越中等收入陷阱。当然，跨过去后还是要持续发展，因为不持续发展还是会掉下来。

三是“板链拉动”。如果说城市集群是“板”，那么，高速公路、高速铁路、水路、航空、互联网+、“一带一路”倡议就是“链”。通过这些“链”，可以促进生产要素、信息技术的快速流通，降低交易成本，强力促进发达板块和落后板块经济的协同发展，使板块间的发展理念、发展思路、要素技术的流通实现趋同。

过去相对落后时，经济发展以“快”字当头，现在增速慢下来，必须以“稳”字当头。在做到“六稳”“六保”的同时，还要努力趋同，缩小区域和城乡差距，挖掘内生潜力，推动城镇化实现可持续发展和高质量提升。

一要在公共服务领域下足功夫，补足医疗、教育、社会服务等领域的短板，打破户籍制度和区域隔阂，通过技术创新加快智能化、数据化、现代化发展，加强公共基础设施建设。二要做到生产、生态、社会文化效益相统一，抓住机遇，以大数据、新能源、智能化、现代化交通新产业重大项目作为驱动。社会化的高质量发展，不是简单的大城市缺几所高中的问题，而是不管父母在哪里工作，我们的孩子都可以在当地接受良好教育。只有做到这一点，才能释放巨大的发展潜力，目的是缩小城乡、地区、收入“三大差距”，实现共同富裕，践行“不忘初心、牢记使命”。

东北城市群的发展是中国四大经济增长极的延伸。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群这四大经济增长极，每一个的体量如果单独在全球排名都可媲美排在前20名的主要经济体。如果将这四大城市群连成一体，形成一个巨大的“菱形”结构，根据笔者的空间计量模型的测算，城市群间的有效距离约为400千米，换算成高铁的里程是1.5～2小时车程。这个巨大的菱形结构向外辐射，约能覆盖中国95%以上的人口。四大城市群的同城化发展水平均走在全国的前列，同城化的发展主要依靠交通基础设施、互联网+、产业等。四大城市群同时也是重要的科技创新中心，科学技术的发展动力能使这些地方的经济增长不断向世界技术前沿和生产前沿迈进，因此具有较好的辐射带动能力。

东北地区原本是中国最大的制造中心和能源中心，在中国经济经历了高速发展的大背景下，东北经济的深度产业调整起到了一定的作用，但并未完全达到调整的初衷。因此，相对于四大经济增长极而言，差距依然存在。放眼2023年上半年的经济发展数据，东北地区的GDP增长高于全国平均水平，走出了“微笑曲线”的态势。但没有哪个国家或经济体的发展是一路直线上升的，特别是对于资源枯竭型的城市而言，或是原来以重工业为主的地方经济体。关键是要找到破解的思路。

从地理空间布局上形成“拳头”是破题的切入点。以上文提到的“内生增长、‘马阵跨阱、板链拉动”12字发展方针布局沈阳都市圈，切实发挥沈阳都市圈在东北城市群当中的引领作用。不能孤立地看沈阳，应该系统地看沈阳；不能孤立地看东北，应该以全国“一盘棋”的站位看东北。只有这样，东北经济高质量发展的格局才会豁然开朗，区域协调发展才能做到事半功倍。

人口萎缩和人口老龄化同样带来了不少挑战。这一点可以从第六、第七次全国人口普查的数据中反映出来。但具体到每个地方，比如沈阳和大连，这两个城市的人口仍然是净流入的，其他地方的人口流向要么是进“关内”，要么是去往区域内其他两大副省级城市。一个地方的人口外移长期来讲并不见得是绝对负面的，人口减少对于留下的人来说，人均存量资源增加了。东北地区当前面临的问题，就是如何把留下来的人用好、养好。人口老龄化是不可避免的趋势，人老没有关系，最怕是没有活力。东北可以在“银发经济”上发力，在老年人口上发力，将传统上认为的“负担”转化为新发展着力点。

笔者研究发现，东北的沈阳、大连、长春和哈尔滨4座主要城市的人口流动从数据上看仍然是乐观的：4座城市的GDP比重接近地区总值的一半，人均GDP在提高，说明这4座大城市的集聚能力不可小觑。虹吸和溢出是一把双刃剑，持续虹吸充分说明中心城市仍然具有较强吸引力。

据此，笔者提出构建“沈大长哈”城市群的设想。沈阳、大连、长春和哈尔滨4座副省级城市地理位置相近，通达性高，以目前的高铁、高速公路交通，当天直达不成问题。东北地区必须将这种地缘优势利用好，形成合力。只有城市群做强了，才能带动区域内其他地区共同发展，实现共同富裕。

从工业革命1.0、2.0、3.0到4.0，哪个地区走在时代的前面就发展得好，走在后面就落后。第一、第二次工业革命，英国发展得最好。第三次工业革命，尽管计算机是在英国发明的，但是计算机的应用美国比英国好，所以美国走在前面。当前，数字技术、新能源技术等是世界工业发展的趋势，东北在大数据产业、人工智能产业、新能源等领域起步相对较晚，能不能让第四次工业革命的浪潮在东北开花、结果、扎根，而不是仅仅盯住石油和大米，这是振兴东北区域发展的思路问题。

在产业布局方面，沈阳与大连的协同也十分重要。在辽宁这片有着4000多万人口的土地上，发展出两个1000万人的大城市集群，两个1万亿元人民币的都市圈——沈阳都市圈、大连都市圈，统筹谋划沈大经济走廊，延伸至旁边的副中心城市，辐射到长春、哈尔滨，从而拉动整个东北地区的区域协调和高质量发展。

中国经济社会发展全面进入新发展阶段，新发展理念主张以创新发展解决发展动力问题，以协调发展解决发展不平衡问题，以绿色发展解决人与自然和谐共生问题，以开放发展解决发展内外联动问题，以共享发展解决社会公平正义问题。中国正在跨越中等收入陷阱，同时还要应对国际环境的变化，从非均衡转向协调发展既是正确的选择，同时也意味着艰巨的挑战。要有计划、分步骤，稳扎稳打，利用新技术革命深化改革，促进沈阳都市圈的发展，促进东北城市群的发展，为中华民族伟大复兴事业贡献东北的力量。

习近平总书记指出，东北发展无论析困境之因，还是求振兴之道，都要从思想、思路层面破题。思路一变天地宽，观念一转气象新。新时代新征程，我们要充分用好解放思想这把“金钥匙”，冲破思想观念束缚，培育市场竞争意识，激发创新创业潜能。面对困难挑战，要敢于冲破一切不適应新时代的思维定式，纠正一切不符合新形势的认识偏差，摒弃一切不匹配新任务的观念做法，以变促放、以放促活、以活应变。

昔日，东北是“共和国的长子”，有深厚的发展基础。今天，在经济整体转型升级的大背景下，东北地区依然需要肩负起区域协调发展的重任，以新气象新担当新作为推进新时代东北的全面振兴、全方位振兴。

辛格：新发展格局下国内都市圈建设的经验及对沈阳

都市圈建设的启示

一、中国都市圈的发展背景

中国的都市圈发展有三个重要作用：第一，都市圈发挥着国家经济社会发展的增长极作用，是推进高质量发展和参与国际竞争的主要平台。第二，都市圈是我国现阶段推进区域经济社会发展的主要形态。第三，都市圈发展的内核是要促进高质量城镇化，通过城市功能互补和产业错位布局最终推动公共服务共建共享。于沈阳而言，获批为第九个国家级都市圈，是沈阳面临经济与人口增长双重压力下的一剂“强心针”。沈阳都市圈也将成为振兴东北的新的引领区。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》首次提出以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，并确立了19个城市群。但实际上，城市群的发展和推动力并未如预期般强劲，都市圈的概念反而逐渐得到强化。值得注意的是，规划中提到了城镇化的概念——“特大城市要推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”[18]，但这个时期的城镇化主要集中在特大城市，即以北上广深为主的超一线城市。城市群的发展是国家促进区域发展的重要战略部署之一，作为城市群核心、范围相对较小的都市圈则是推动城市群建设的重要抓手。

从实践层面看，都市圈的必要性在哪里？按照社会发展规律，人口不断向城市流动，早期的城镇化直接把乡村或是一些贫困地区变为富裕的乡镇，但是人口却并没有因此逐步集聚起来，于是就用推动都市圈发展、推进大城市和中心城市建设的方法进一步促进人口流动。根据《中国城市发展潜力排名：2022》等报告的界定和统计，中国34个都市圈以全国18.6%的土地集聚约63%的常住人口，创造约78%的GDP。可见，不管对城市还是城市群的发展而言，都市圈都有非常大的推动作用。

随着人口的流动，中国的都市圈发展还有多大潜力？常用的测量方法是经济—人口比值。这一比值并不是把经济总量和人口总量简单地相除，而是用都市圈经济在所在省份或全国的比例，除以都市圈人口所在省份或全国的比例。根据一些发达国家的经验，当经济—人口比值为1时，就达到饱和状态，比如日本三大都市圈的经济—人口比值为1.1左右。按照2021年的数据，中国34个都市圈常住人口占比62.8%，经济总量占比77.6%，经济—人口比值为1.24。珠三角城市和长三角城市经济—人口比值在1.5左右，表明发展潜力巨大，可以继续吸引人口集聚。沈阳的比值为1以下，但这并不是因为人口大量迁徙造成的，也不能说明人口过多，而是经济还没有足够发展。由此可见，经济—人口比值可以从两方面来解读：在人口较多的地方，要用更高质量的经济发展吸引、留下更多的人才；在经济较发达的地方，要主动吸纳更多的人才前往。

截至目前，国家曾先后出台4份关于都市圈发展的政策文件，详见表4。

关于都市圈的分类有许多种方法，在此介绍其中两种。第一种是在清华大学中国新型城镇化研究院编著的《中国都市圈规划报告》里呈现的。根据其2021年的报告，全国都市圈分为34个，按城市发展程度划分为成熟型、发育型和培育型。中国都市圈中比较领先的大多位于珠三角和长三角地区，在成熟型都市圈里，中心城市与部分周边城市的差距是持续缩小的，越发达、越成熟的都市圈产业发展应该越平衡，而不是越集聚。发展型都市圈即都市圈整体经济实力较强，但是中心城市对周边城市的发展带动尚不足。还有一些属于培育型的，即整个都市圈都是处于比较初级或者发展不足的状态。

第二種是2023年初由巨量引擎城市研究院与第一财经·新一线城市研究所合作发布的《2022中国都市圈发展力白皮书》。它把都市圈划分为44个共六大类：成熟型只有一个，即上海大都市圈；全面发展型有深圳、杭州、苏锡常、南京、广州、郑州、北京；强核心城市有成都、长株潭；还有区域协同发展型、核心城市提升型和基础培育型。强核心城市型和核心城市提升型虽然都以核心城市为中心，但GDP比重存在区别，比如在沈阳都市圈，核心城市经济约占都市圈总量的百分之五六十，但在强核心城市比如成都，一个城市的GDP占整个都市圈的百分之七八十。

第二种分类方法有5个指标体系：核心城市中心度、人口经济活力、产业集群创新、区域协同联系、商业消费潜力。城市圈的实际排名与评价体系有4个比较显著的特点：其一，在都市圈发展指数排名前十的都市圈中，核心城市的产业集中度都比较靠后，换言之，都市圈整体发展得越好，内部各城市的产业分布越均衡，而不是更加集中；周边城市承接了核心城市的产业外溢，形成良好的产业链上下游布局。其二，人口经济活力在数字经济时代要同时考虑实体与线上，即数字经济赋能都市圈发展的推动力。其三，产业集群创新依赖于城市群的产业协同发展，比如长三角的都市圈的产业协同做得好，因此都市圈的整体发展水平高。其四，区域协同不仅反映了都市圈内成员的联系紧密度，同时也反映了联系的均衡程度。在区域协同的评价指标里，物流通达、跨城流动和城际企业关联分别反映了物、人、资本的联系。

二、中国都市圈建设现状

本节介绍中国5个典型都市圈——上海、南京、成都、福州和长株潭的发展情况。首先，上海都市圈相当发达，但它的情况比较独特，不容易被模仿。有人把上海比作吞吐着资本、人力、信息、机会等优质要素资源的“大喉咙”，服务于整个长江经济带乃至全国。以上海为龙头的长三角地区是我国产业链的最顶端，站在梯度分工角度考虑，上海希望把金融业和科创两个板块留在上海。

第二个是南京都市圈，它是中国第一个跨省建立的都市圈，南京东边的淮安、扬州、镇江属于江苏省，西边的芜湖、马鞍山、宣城属于安徽省。为了这个都市圈的发展，南京做出两大举动，一个是交通方面的一体化，2021年轨道交通里程已达443千米。从经济发展水平来看，南京都市圈呈东强西弱态势，产业链上形成三级梯队。南京是国家重要的综合性工业生产基地、现代服务业中心和国家重要科教基地，传统和新兴产业门类齐全，服务业占比超过60%。扬州、镇江、淮安、芜湖是区域性制造业基地，马鞍山、滁州、宣城等其他城市主要承接东部产业转移，并结合自身资源打造旅游或农业基地，所以圈内的产业分布非常合理。

第三个是成都都市圈的“1+3”模式——成都+眉山+资阳+德阳。《成都都市圈发展规划》是中西部唯一获得国家层面批复的都市圈规划，正处于做大做强吸聚周边资源的阶段，中心城市的产业集聚度远大于珠三角和长三角地区。当地一方面主动发挥虹吸效应，另一方面把一些中低端的制造业向周边扩散。产业布局方面，成都是新一代信息技术、装备制造、航空航天、新材料、生物医药、现代服务业等产业聚集区，而德阳、资阳、眉山、雅安分别是上述一类或几类产业聚集区。同时，成都与周边城市均已开通高铁或城际高铁。

第四个是福州都市圈。福州都市圈的特色是每个城市的GDP都处于国内平均的中上水平。莆田、宁德的制造业均比较发达，该都市圈虽然以福州为中心，但城市间的协同力比较强，其特色是依靠已有的发达产业进行城市间合作，企业之间互为采购，分工明确，共同发展。

第五个是长株潭都市圈。长沙、株洲、湘潭三地呈“品”字形结构，有天然的一体化优势，建立都市圈最大的难度在于协同。2018年，三地间成立了市级层面的一体化发展联席会议，发挥资源协调的巨大作用。长株潭都市圈的经验可以为沈阳都市圈所借鉴，因为长株潭也是老工业重镇，可寻求差异性和互补性的领域，比如长沙是科教中心和服务产业中心，被称为“创新谷”；株洲是重要的铁路枢纽，是一座“火车拉来的城市”，京广和沪昆铁路在此交会，被称为“动力谷”；湘潭的旅游业、智能装备产业发达，被称为“智造谷”。

从宏观视角看，每个强大的都市圈都是其所在城市群的强大内核；从微观视角看，都市圈最终还是要以同城化为方向，推动圈内公共服务建设，最终惠及都市圈内所有人民群众的生活生产。

三、沈阳都市圈存在的优势条件以及可能面临的挑战

回顾沈阳都市圈的建设发展背景，在政策方面，2022年，国家发改委发布了《关于推动东北地区中心城市及城市群高质量发展的实施方案》，推进沈阳加快建设东北亚国际化中心城市、国家先进制造中心、区域性文化创意中心。辽宁省第十三次党代会上进一步明确支持沈阳创建国家中心城市，加快“一枢纽、四中心”建设，特别要关注的是综合性国家科学中心和区域性金融中心建设，突显了辽宁省委、省政府对于沈阳科创和金融服务业发展的愿景。笔者认为，沈阳都市圈的发展存在五点突出的优势，同时也面临一些挑战。

第一，区位优势。沈阳处于中国东北地区的中心地带，地理位置优越，连接着中国内陆和东北亚地区，是东北地区的重要交通枢纽和物流中心；地处东北亚交通的几何中心，与日本东京、韩国首尔等城市距离相近。沈阳有通往6个方向的铁路，是中国民用航空东北区域管理局、中国气象局东北区域气象中心所在地。对于沈阳来说，应该和大连协同发展，因为大连需要沈阳都市圈这样一个腹地才能发挥更大作用，沈阳则可以借此打通内海与国际海域的重要通道。

第二，历史定位。在中华人民共和国成立初期，沈阳是工业重镇。当年的12个直辖市里，如今的沈阳都市圈占了4个，可见工业实力非常雄厚。

第三，人才资源。2010—2020年间，东北的38个城市里只有沈阳、大连、长春实现了人口正增长，其中沈阳的增长幅度最大。但除了常住人口外，还有两个人口数值需要关注，即沈阳的劳动人口增长率和自然人口增长率，两者目前仍为负数。

第四，产业基础，即整个都市圈的產业同构性问题。沈阳有丰富的工业资源和产业基础，特别是在装备制造、汽车制造、冶金化工等领域，但是对比周边城市有很强的同构性，鞍山的优势产业是钢铁和煤炭，抚顺是石油化工，本溪是铁矿石和钢铁，辽阳是机械制造和轻工业，阜新是铁合金和冶金工业。在此背景之下，只有把制造业做强、做先进才能实现突围。

第五，文化旅游优势。东北旅游资源其实很丰富，但尚未得到充分合理的开发，如配置妥当，完全可以在都市圈内满足人民群众的文化和旅游需求，比如深度开发沈阳都市圈范围内的周末短途旅游。

四、对沈阳都市圈发展的启示

综合沈阳都市圈发展的实际情况以及国内都市圈的发展经验，沈阳都市圈建设可以从以下几个方面着手改善和加强。

第一，建立完善的跨区域统筹协调管理机制。做好公共管理和公共事务首先需要有一个比较强有力的机制，比如长株潭的都市圈联席会议、美国的城市改善委员会和日本的首都圈整备委员会等机构，都对都市圈的整体发展起积极作用，建立完善连接都市圈内各区域的基础设施，使彼此联系得更加紧密。具体到沈阳都市圈，需要一个有资格审定7市1区和省级部门涉及都市圈发展的相关规划统筹机构。

第二，借鉴TOD（transit-oriented development）模式形成集约型都市圈发展路径，以公共交通为导向引领都市圈空间发展，避免低密度、盲目扩张式的发展。沈阳市区与周边市域发展差距较大，以TOD模式将已有轨道交通延伸并对交通沿线进行高密度开发，能有效促进周边区域经济增长，形成集约型发展模式。具体可以借鉴杭州、成都等地的轨道交通方案。

第三，产业多样化与产业协同发展。在新发展阶段，高度专业化不利于分散经济风险，产业多样化集聚水平下降可能使未来沈阳都市圈面临较大的经济增长压力。沈阳都市圈可以考虑的方案是“研发内设，制造外设”，使科研、技术援助和高端制造业等先进产业逐渐成为都市圈主要的产业构成。将新型技术研发重点场所设于都市圈的中心区域，将重化工业布局在次核心城市。与周边城市开展产业合作与分工，通过产业园区共建等方式将中心城市的经济红利向外围延伸，并充分挖掘周边城市资源优势，促进中心城市与周边地区产业优势互补。

第四，广泛吸纳和留住人才资源。人口是一切经济社会活动的基础，是经济社会活力的源泉。过去十年，长三角地区人口增加了4000万；相较于南方大中型城市，沈阳都市圈人口数量偏少，人才流失情况堪忧。应该进一步完善人才激励与保障机制，不仅能够吸纳人才、更要留得住人才。可更多采用SOD（service-oriented development）即以服务为导向的发展模式，从“产—城—人”向“人—城—产”的发展观念转变。

第五，完善区域内部的同城化机制。所谓同城化机制就是公共服务的共享机制。长三角都市圈实现了51个政务服务项目在上海的“一网通办”，包括社保、医疗、教育等方面都在逐渐实现一体化，对于区域发展而言，这是一种非常大的优势。沈阳可主动加强与周边城市对接，逐步打破行政壁垒，打造高效便捷的一体化政务服务体系。

第六，提升公众在都市圈发展中的参与度。要以人民最关心的都市圈发展问题为导向，充分调研和听取广大市民对都市圈的看法，聚集人民群众的智慧。促使政府职能从主导变成多元协同治理，将公众行为从诉求表达转向深度参与。加强基层党组织建设，健全动员居民参与机制，促进治理体系的科学化系统化构建。

第七，强化都市圈重大事项的督导落实。现实中，许多政策没有设定明确的督导机制，其实可以由领导小组办公室负责加强对都市圈规划的日常督促检查，做好重大项目、重大工程的阶段性督导，将都市圈建设工作纳入相关市（区）和责任部门的年度考评。

都市圈建设已经逐渐成为中国城镇化空间格局的新特征，以一线、二线城市为代表的各大核心城市正在发挥自身的辐射作用，带动周边不同等级的城市合作互补、网络化发展。未来，都市圈作为经济资源的聚集地、交通联系的枢纽、人才创新的平台以及文化交流的中心，将进一步成为中国经济增长的创新极核与动力引擎，成为中国参与全球合作与竞争的主体形态。除加强圈内产业协作、健全分工体系外，都市圈发展更要重视非经济联系，以人为本，这不仅需要优越的人才政策，更要注重公共服务、社会保障、社会治理的一体化发展。

陈洋：粤港澳大湾区城市群与都市圈的演进与思考

在同一时代、同一地区中，城市的架构通常大体类似，然而，广佛地区在历史上却呈现出两种截然不同的城市化路径。自秦以来，中国古代大部分城市都是在郡县制下形成的，有军事管辖、行政管辖的作用，广州就属于郡县制城市，以管辖功能为主，如清代两广总督府迁至广州。佛山则基本上由商业墟市发展而来，其城市化进程与现代城市相似，并非自上而下设立，而是商人首先聚集于此，从中原地区南迁而来的各家姓氏在这里逐渐形成一个个家族企业，由“市”而“城”。古代广州有明确的城墙，而佛山则没有城墙，但那里有许多寨子。广州与佛山这两种不同的城市化演进历程共存于同一个大的区域里，两者在空间上却是相邻的。在当时，广州与佛山形成的是一个二元市场：广州更多的是与外界交往，大部分海外商人必须从广州通关进入中国，而佛山则是面向广阔内陆地区输送商品的渠道，这是两座城市在历史上形成的一对组合关系。

从全球区域的视角观察，国际上的都市圈规划主要有两种主导类型。一种是外溢型，如早期的英国伦敦和日本东京，由于过度集聚，通过主动外溢把人口疏散到外围区域。另一种是互补型，如日本的京阪地区，京都与大阪相距约50千米，两座城市各有其特质和功能，京都是历史名城，大阪是港口城市，双方形成一对组合关系，共同参与国际竞争。这其实也是一种都市圈或者说城市群的组合方式。

全球化进程对沿海地区产生了非常积极的影响，沿海地区的工业化进程与门户城市的成长表现尤为突出，伦敦、纽约、东京乃至布宜诺斯艾利斯等城市，都是在全球贸易体系中成长起来的。沿海地区还成长出以金融交易为主导的超级信息中枢，即当今全球都市圈的核心地区。

具体到粤港澳大湾区，广东在改革开放之初依托的是一种外向型的工业化。2008年之前，广东的经济一直是“两头在外”“大进大出”，即原材料、零配件基本从海外进口，这些货物从港口快速输送到附近工厂的生产线上，经过一系列标准化的加工和组装，成品随即装船输送到全球市场，基本不销往内地，因此被称为“大进大出”。在这种模式下，工业区几乎全部集中在港口附近，香港在这个链条中扮演了超级联络人的角色，而香港背后的深圳也是一直从紧挨香港口岸的区域，通过不同的廊道向北侧腹地延伸辐射。从早期的广州与佛山，到了20世纪七八十年代香港作为直接与伦敦、东京、新加坡连接的全球城市而崛起，再到八九十年代形成的“前店后厂”模式，这是改革开放之初广东发展的几个特点。

在改革开放初期，几大力量促进了广东的成长：第一是全球化力量。表现为外商直接投资（FDI）与国内生产總值（GDP）的变化趋势高度吻合。

第二是要素力量。除了外部的全球化资源输入外，充裕而廉价的土地、劳动力等要素发挥出巨大作用。改革开放初期，城市的国有土地利用受限较多，而乡村土地的利用则非常灵活。当时，为了快速招商引资，存在不少手续不全的用地操作，甚至连耕地上都建起了工厂，这种不规范的粗放模式在发展早期确实给发展带来了较大灵活性，但回过头来看，却暴露出各种问题，致使国土空间规划后来不得不重新做了大量的弥补性工作。不过在当时，大量廉价的土地和劳动力，无疑促进了企业的发展，同时也形成了一种由村集体提供土地、政府提供基础设施、村民提供生活服务的“增长联盟”，呈现出村庄、农田、厂房、住宅高度混杂的用地景观。

第三是资本力量。经过改革，城市的国有土地酝酿出有偿使用的制度。另外，当时的改革还包括税制改革、住房制度改革、国企改革等，这几大变革不断推动城市空间的资本化。这是一个巨大的资本循环：政府通过征地，用地抵押贷款建设基础设施，再用非常低的价格以及各种补贴和优惠招商引资，壮大产业，培育税源，以此吸引人口聚集，再通过出让城市土地尤其是城市的商住用地使用权回笼资金，再把资金投入下一个循环。这个循环的一方面是围绕产业用地展开的大循环，另一方面是围绕城市商住用地以及公共服务配套、环境建设等展开的小循环。在快速城市化阶段，产业端的循环投入力度远远大于民生端的循环，换言之，对产业的投入非常大，但对城市基础设施的投入不足，尤其教育、医疗这样的公共服务远远跟不上人口流入的速度。近几年，房地产泡沫化的问题逐步积累显现，给国家和人民带来不少冲击。笔者将这个过程叫作“本地增值循环”，全球化是外来资本进入到这个地方，只有当我们把外来资本变成内部资本，变成有效循环，才能不断为本地增值。在保持这个循环的运转方面，城市政府的力量远远大于区县镇乡政府的力量，城市政府可以打出一套组合拳来平衡财政。

第四是城市制度力量。中国的城市跟西方定义的城市（City）有所不同，后者通常是实体城市，通过议会实行自治。1921年2月15日广州正式成立的市政厅是中国第一个现代意义的城市政府，但最终中国城市并没有完全套用西方的自治城市模式，在许多方面仍然延续中国传统上郡县制城市的逻辑，以整个市域而不是建成区作为城市的管理范围，统管城乡。我们将这种模式称为“市域都市主义”。在这种管理模式下，城市政府具有推动外围工业区发展的强烈冲动，因而在撬动城区本身房地产杠杆的同时，也可能造成大量外围农田和生态区遭侵蚀的不良后果。现在，国土空间规划把城市开发边界合理控制住，其逻辑正是出于纠正过去粗放的发展模式对生态环境的侵蚀。城市的制度力量既维持了“本地增值循环”的运转，但同时也带来不少问题。比如，城市间的行政壁垒或无序竞争，导致从区域整体上看，当每个城市的规划结构拼在一起时，就会发现存在非常多的冲突。

近年来，随着区域一体化进程的加深，城市间越来越多地从各自为政转变为跨界联动。比如，广州南沙庆盛原本是一个离广州城市中心较远的轨道节点所在地，在区位上并不显眼，但由于有了直达香港的广深港高铁停靠，促使香港科技大学（广州）校区选址庆盛，未来有望建成全面对标香港标准的港式社区。从这个意义上讲，类似庆盛这样的过去处于外围或边缘的地区，在各种力量的共同作用下，较为成功地转变成为中心地带。

在新发展格局下，过去影响区域发展的力量在不断改变，粤港澳大湾区也在向着全新的城市区域格局演变。在珠三角范围内，当前共存着以广州和深圳为核心的两大都市圈。广州是省域首府，有着2200多年的社会历史文化底蕴，中心优势不断巩固；深圳则是类似尼尔·博任纳（Neil Brenner）所提的一种新型“国家空间”，依托国家划定的经济特区而形成。由于地处边缘，地理空间逼仄，深圳并不具备传统城市的发展优势，然而在制度赋能下，深圳的空间活力不断被激活，通过全球化进程逐步将这种制度赋能的优势外溢到东莞、中山等周边城市。基于这样的差异，对于广州而言，一方面要保护外围的农业、生态缓冲地带，另一方面要在外围重新构建产城融合体系，形成外围簇群，并拉动城市内部功能结构的裂变，从而把框架拉开带动整个城市的发展；对于深圳而言，最关键的结构要素是廊道，以廊道和串联的节点为抓手，优化跨行政边界的功能分工与组合，从而形成廊道+专业化小组团的分布式城市结构。

在双都市圈主导的竞合格局下，珠三角涌现出许多新的机会地区，包括：（1）枢纽地区，不仅具备交通集散功能，更重要的是要形成新的创新资本的门户；（2）走廊地区，尤其是双都市圈叠加地带的横向走廊；（3）边界地区，边界正从原来的壁垒变成城市间沟通的桥梁以及合作开发的资源。另外还有许多地方面临迫切的转型需求，比如，偏离于新轴线的传统走廊地带应该如何重新焕发生机？过去大规模圈地而如今大量空置的工业园区和新城新区如何才能重新聚拢人气？还有传统的城市CBD（中央商务区）如何向更加符合本地龙头的需求、更注重本地文化体验的CAZ（中央活力地区）转变？

关于广州未来的发展战略，一定不能仅仅是延续传统的“摊大饼”式的城市拓展模式。随着广州南沙港的重要性提升，广州应该更加重视海洋秩序，要在目前陆上秩序不断建立完善的同时，把海洋秩序纳入进来，形成一体。2000年，广州提出了“东进、西联、南拓、北优”的“八字方针”，20多年后的今天，笔者建议广州考虑构建同时面向陆上和海上的“一个湾区、两个体系”。

在内部，广州要转向回归本土，寻找和培育城市的内生动力，不再走高度依赖外部资源输入的老路。在人口“达峰”和用地进入存量时代的大背景下，结合本土成长起来的都市工业，结合本地人群的特性，通过城市更新和功能优化调整，培育建设 “在地城市”（local city）。广州近年来出现了一批有价值的企业，比如希音公司（SHEIN），便是根植于广州庞大的服装设计生产网络。与大批量生产的纺织服装厂不同，希音走的是“小单快返”的灵活制造路线。对于这类企业及其员工，需要什么样的城市空间？跟过去那些纯生产或纯商务功能的空间有什么不同？這是未来城市规划和都市圈规划需要思考的。

基于对粤港澳大湾区的观察和研究，笔者认为，都市圈规划不仅仅是单纯的主动谋划，而是不断带来新的挑战，有如下几点值得关注和探讨：

一是“由外而内”的挑战，即如何寻找和培育城市区域发展的内生动力？评价一个都市圈的规划和发展是否成功，要看这个都市圈究竟是在延续对外部的依赖，还是找到了真正符合自身特点的内生发展动力？单纯依赖外部输入而忽视本地内生力量的发展模式越来越难以为继。

二是“由内而外”的挑战，即如何重构核心城市与周边地区的区域协作网络？核心城市与周边地区是在延续对资源的争夺，还是在真正形成互补关系，这是所有规划参与者在观察都市圈发展时需要考量的问题。

三是当企业成为驱动城市空间生产的核心，由城市政府行政主导的市域治理方式应如何调整？政府不再扮演“大包大揽”的角色，而是从投资服务型向创新服务型转变。未来，政府的行政资源是否能够跟着企业走、跟着企业转，为企业、特别是本土龙头企业及其所需人才提供服务配套和空间支撑，由企业引领城市的空间生产和再生产？

四是从市域城市到区域城市，如何建立新的资源统筹和利益分享模式？这需要在更高层级建立跨市的区域财政平衡以及管治的协调机制。

张晖明：拓展“城市更新”内涵，促进都市圈经济社会

高质量发展

提起城市更新，话题往往聚焦于对城市物理形态的改造或者是基础设施建设投入等项目安排。笔者通过拓展“城市更新”的内涵，跳出一般从物理意义上对于“城市”和“城市更新”的理解，更加着眼于“城市”以及“城市功能”的演化和升级，为推进由沈阳领衔的东北地区“国家级都市圈”建设和推进经济社会高质量发展提供新的思路。

一、以历史的、发展的眼光重新认识城市发育机制和发展规律

“沈阳都市圈”获批复为国家级都市圈，这一定位相较于以往的“城市化”或者“区域性中心城市”而言，赋予了城市发展新的使命内涵，可视为国家向沈阳都市圈区域发展注入的“概念资产”。它不仅将沈阳的区域定位提升到新“高度”，更对其发展方式内涵提出了新的“功能使命”，目的是激发各类存量要素活力，创新要素集聚方式，释放驱动经济社会发展的新动力。

“城市群”和“都市圈”的概念是城市化发展到一定阶段后形成的。经济社会发展带来了城市化进程加快等社会面貌变化，包括既有城市规模的扩大和新城市的崛起，多个城市之间在产业分工和产业布局上形成新的合作，城市间工商活动和人员往来频度大大提高，城市群落组合逐渐发育。一方面，人类文明演进中自发形成的“城市”，承载着人类生存活动中的生产与生活交易合作和追求规模收益的集聚现象对于生存福利的增进。在由“市”而“城”的演进中，“市”代表交易，交易背后的支撑是“分工”以及在分工基础上形成的“专业化”，专业化必然会带来生产工具和手段的工业化和规模化，城市因此成为先进生产力和居民生活方式的空间载体。沈阳、上海等大多数的城市都是顺应城市自然成长规律发展起来的。另一方面，经济社会的管理者出于各方面的需要，重视并主动促进城市发展，称为“注入式”的城市生成方式。例如，某地发现大型矿藏，为开发这一矿藏资源，调集包括矿藏开发者家属在内的数万乃至数十万人口迁入，于是就产生了有一定数量人口聚居的新城市。当年东北大庆油田开发启动后设立的大庆市，便是先有“城”后有“市”的例证。

中国作为发展中国家，要追赶发达国家的经济发展水平，近几十年来得益于改革开放驱动工业化和城市化，具体路径为：依托既有城市的载体，通过城市扩容设立各类经济技术开发区和产业园区，吸引投资、形成产业集群发展，与人口基数大、劳动力资源相对丰沛的国情相结合，大大加快了工业化和生产力发展的步伐，生产规模和市场规模不断扩大，由此带来就业扩大和居民收入的快速提高。所有这些举措汇聚成市场化、全球化、工业化、城市化相互融合的经济社会现代化進程。与此同时，也必然会带来城市规模不断扩大、与既有城市间空间距离改变以及城市间有序分工的需求。中国城市化快速发展的第一阶段，主要以土地开发组建产业园区、形成产业集群式发展和城市空间扩容为特征；迈向高质量发展的第二阶段，则是以都市圈经济发展模式即城市间产业体系有序分工为特征。

城市发展的背后有其自身的、内在的、客观的规律。作为后发的追赶型经济体，应更多地通过自觉运用经济规律，力求以较低的成本或代价实现经济社会的快速发展。这种自觉必须建立在对于“自发”演进内在规律的客观性理解上。因此，中国当前在推进城市化发展中，尤其需要处理好“自觉”和“自发”之间的关系。在学习运用先进发达国家成熟经验的过程中，必须清醒认识其之所以能成功相伴随的时空、人文和社会文化背景，否则，就有可能产生盲目照抄照搬的思维和行为举措。

城市形成的底层逻辑是频繁的交换关系所构成的秩序和规矩，归根结底表现为城市生活人群的生产作业方式和生活方式。换言之，城市发展的客观规律取决于经济活动方式和经济发展能力。掌握城市发展的客观规律，顺规律而为，不过度张扬所谓的“主观能动性”去人为地扭曲规律、改变规律演进路径，至关重要。当前国家重视都市圈发展的区域推进，就是在深刻总结前一阶段经济快速发展经验的基础上，以城市化的高质量发展带动经济社会全面高质量发展，并以此为重要工作“抓手”和新发展阶段的特征标志。新发展阶段的城市化，要立足于城市自身产业体系建设与城市圈之间的有机分工，以提升经济运行更大范围和更高质量的城市化。沈阳国家级都市圈的定位与中国经济发展阶段的变化有着直接关系，可理解为借助城市的地域空间平台推进全面深化改革进入新阶段。

沈阳同周边5个城市共同构成的国家级都市圈，在区位空间与城市间分工关系上有着相对成熟的“一体化”发展的自然和社会条件。沈阳是传统的工业基地，在近些年的转型中有哪些可取之处？应对新发展格局还需要如何进一步转型？除了推进都市圈建设的新政策带来的物质增量外，也不能忽视已有的各类存量资源。就都市圈内的成员城市而言，经济存量的密度并不低，需要做的是盘点存量之间的有机联系，对照发展态势在国家级都市圈的概念下进一步优化6个成员城市之间的协同发展。

二、以“城市更新”视角思考沈阳国家级都市圈发展

“城市更新”的概念最早于1958年在荷兰召开的第一次城市更新国际研讨会上被提出。生活在城市中的人对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满，因此要求对自己所居住的房屋进行修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅环境进行改善，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。近20多年，伴随着旧城改造，人们对城市更新的感知度越来越强，普遍将城市更新理解为改造城市的物理对象，包括城市的燃气、给排水、交通基础设施、绿化、居民住宅和楼宇外观等，当然还包括城市产业升级和规模体量等。这些方面主要可以归结为城市的建设投资能力。但这样的理解显然存在不足，有必要对“城市更新”概念本身加以拓展。

都市圈是一种城市群落概念，它与城市空间所覆盖的范围边界有所不同：尽管如今的进城务工人员在生活自由度上有极大改善，但是他们的子女就学、个人医保乃至家庭户籍的壁垒依然存在。城乡之间在教育、医疗、公共服务等社会性权利方面的不均等，给社会经济发展带来的负面影响是不可估量的。不难理解，城市是有边界的，这种边界导致了城乡二元结构。得益于城市群和都市圈概念的兴起，城市间发达的交通体系从某种程度上实现了物理上的互联互通，也为个体权益上仍难以实现“一体化”的领域预留了彻底消除壁垒的想象空间。笔者认为，都市圈是城市建设走向有机分工，使现有的城市在新一轮产业发展中逐步消减原有的产业规划和投资发展方式上的简单堆叠，不断磨合形成彼此之间合理的产业分工，逐步淡化城市之间的边界，进而带动城乡一体化进程，最终形成广泛的社会面貌现代化的超级城市。

都市圈的灵魂是将区域一体化推向纵深，从而促进经济社会高质量发展。在此进程中，自然资源、物理条件的一体化相对容易被接受，也比较容易实现彼此间协调。近些年，在交通体系方面，国道、省道、城际铁路、机场、港口与物流集疏运通道等实现了联网，基本达到一体化水平；在自然资源和生态环境保护方面，水系水网、水质、大气污染和空气质量的共同治理形成了各种合作机制；在能源电网、通信和网络体系方面，也已完成连线联网的一体化。

但是，上述方面的“一体化”显然还不足够，就经济社会的一体化而言，笔者认为还需包括以下十个方面的内容：（1）产业链体系、产业园区与产业集群分工、产业存量的效率评价，产业成长发展的规划与新增投资决策视野调整。（2）科学研究和技术资源的存量能力评价、面对新格局约束和要求的战略联盟举措。（3）银行、保险、基金、证券、投资等金融服务业务的跨区域合作。（4）跨区域企业运营税收缴交渠道、专项资金使用的覆盖；由于产业规划协调和招商引资分工带来的财政结算和税收缴交，可能出现的利益转移。涉及为促进产业园区和集群的分工和规模优化，在考虑到产业规划共识的基础上，对未来发展中招商项目的落地带来的税收和财政收益的分享等。（5）资本、劳动力、专业技术能否无障碍流动，工商行政秩序、产业准入、竞争政策、法治秩序和施政透明度等营商环境的一体化协同。（6）区域内部的“次区域”合作，包括根据发展需要深化城市核心区（中心城区）、功能承载区、接壤区、特色产业园区的相互合作关系。（7）生态环境协同治理和共同保护。（8）社会公共产品建设、运营和民生保障的跨区域共享和结算便利。（9）社会治理合作、社会征信体系的共建与数据库建设共享。（10）数字信息技术应用于国民经济运行的规则安排共通性。

除以上围绕一体化发展的新观念外，还要深刻认识和理解“存量能力”，夯实都市圈建设发展的经济基础。比如，沈阳拥有八大门类的产业存量，如何正确处理“老工业基地”与发展“先进制造业”的关系，走好“产业升级”之路；如何在盘活国有资本存量的同时，积极发展民营经济，以产权流动实现产业和资本布局结构调整优化；如何处理发挥好省内协调的有效性，正确处理政府与市场的关系，包括中央政府与省、市的关系，首位城市与城市群成员的关系，省内国家级都市圈建设与其他区域的关系，政府部门间职能协同的关系（防止“合成谬误”），政府部门岗位职能行使与“官员”执行能力的关系，都市圈建设中政府作用（65项措施）与社会其他成员积极性的关系。围绕国家中心城市“一枢纽四中心”（国家现代综合枢纽、国家先进制造中心、综合性国家科学中心、区域性金融中心和区域性文化创意中心）的功能定位，充分发挥国家都市圈建设的“首位”城市的地位作用，为辽宁经济社会高质量发展、东北振兴与东北亚区域发展做出沈阳的贡献。

参考文献：

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[2] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》[M]，人民出版社，2022年。

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[10] 同[8]。

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