协同机制下我国地方金融监管的优化策略——以福建省漳州市为例

吴丰怡

（漳州市金融发展服务中心，福建 漳州 363000）

20世纪以来，我国的地方金融风险事件频繁爆发。“河北信用事件”“广东华鼎案”“云南泛亚事件”等风险案件的发生，在一定程度上折射出在我国现有的金融监管框架下，存在着监管真空、职能交叉等诸多现象。在原先“一行三会”的监管框架下，虽各司其职、各负其责，但统一指挥与协调较为欠缺，“铁路警察各管一段”的监管问题逐渐暴露，风险外溢性增强，蔓延速度加快，金融系统脆弱性上升。［1］2018年机构改革，我国整合并组建成立银保监会，构建起“一委一行、两会一局”的金融监管框架。2023年始，我国进一步重构金融监管体系，推进构建“一行一局一会”新金融监管格局。总览我国金融监管制度变迁史，本质上就是一场中央与地方之间基于金融资源配置的动态博弈。［2］

“地方金融监管”指中央与地方政府对地方金融组织、地方金融市场以及地方金融行为，依据法律法规实施监督和管理的过程。地方政府所设地方金融监管局的监管对象是“7+4”类金融机构，“7”指的是典当行、小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、商业保理公司、区域性股权市场、地方资产管理公司；“4”指的是地方各类交易场所、投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构。［3］“协同机制”，是指多个不同个体、系统、数据或资源间，通过运行机制的协调统筹，共同达成某一目标任务的过程。地方金融监管中的“协同”主要包含监管协调、监管协助、监管协作三种基本模式：监管协调是针对中央与地方的共管事务，当存在职能交叉或多部门分管、重叠、真空等问题时，通过探讨、协商等方式，使纵向各级监管主体间实现监管权和政策的相互配合与调节；监管协助是指行政主体在日常履职中，若遇到自身无法解决的障碍或困难，可向无隶属关系的兄弟单位提出协助需求。被请求方依法给予其帮助，助推其行政职能实现的过程；监管协作是指利用各方参与主体看待问题的不同角度，认真思考什么可能、什么可行，例如利用技术外包手段、行业协会、金融信息共享平台、综合金融服务平台等，推进金融业综合统计任务，并超越局限于自身的方法与视角，创造性地利用彼此间的差异点，寻求问题的解决方法。

目前，针对我国地方金融监管协同机制的研究文献均从不同角度、不同程度论述了该课题的部分内容，为本文的研究内容提供了基础性框架。但详细分析后发现，对于现有的理论研究仍可做更深层次的挖掘与探索：在研究内容上，当前的文献大多将关注点放在宏观层面［4］，即一国金融监管体制的搭建上，而忽略了微观层面的区域性金融风险也急需一套与之相适应、相匹配的监管制度加以约束［5］；在研究思路上，多数的研究局限于公共管理事务应由行政主体为主要研究对象的思维定式中［6］，忽视了市场领域、社会领域等不同组织角色间的协作作用。为此，本文以地方为“主战场”，剖析其根源所在，并运用系统学理论、协同学理论、信息不对称理论与交易成本理论，构建一个集监管协调、监管协助、监管协作于一体的“金融监管协同机制”，以期纠正市场失灵现象、压实区域性金融风险属地责任，进而优化我国地方金融监管协同机制。

一、金融监管协同机制的构建

2023 年国务院新一轮机构改革中，在中国银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的全金融业态监管，进一步强化穿透式监管、机构监管、持续监管、行为与功能监管等，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。地方政府设立的地方金融监管机构则承担专司监管的职责，强化对地方类金融机构的监督与管理。为进一步促进新金融监管成效，笔者基于系统学、协同学、信息不对称理论与交易成本理论，并结合漳州市的工作实践，构建“金融监管协同机制”。

（一）理论基础

1. 系统学理论

“系统”是指由一些不同的要素，依据一定的结构特性联系结合在一起，从而构成一个完整的、具有某方面特定功能的有机体。金融监管因具有系统的一般特性，故可作为一个完整而复杂的系统加以研究。复杂系统若要实现由无序、低级向有序、高级状态进化，必须要依靠内部子系统之间的协同作用。所以原则上，金融监管系统并非各个金融要素的简单加合，个别金融要素的稳定安全也无法代表整个金融系统的稳健运营。因此，要坚持从整体金融监管系统入手，采取综合性干预和管理措施［7］。我国地方金融监管从2017年第五次全国金融工作会议后，各地成立金融办，到2018年“一委一行、两会一局”，到2023年“一行一局一会”就是系统学理论中由无序低级向有序高级状态进化的实践。

2. 协同学理论

协同学作为新兴系统科学中的一个重要分支，被广泛运用于管理学、经济学、社会学等多领域定性分析中，但在金融学中的应用尚处于初始阶段。金融监管系统具有三大特征：首先，金融监管系统拥有系统所具有的普适性特征，即关联与一般性、整体与层次性等；其次，金融监管系统是一种典型的动态交互系统，它并非静态且孤立的，而是自建成以来始终保持着与外界的信息交换；最后，如果把经济比喻成一个大型系统，那么金融监管系统就是这其中的一个小型子系统。金融监管系统作为一个动态变化的开放性系统，有可能因为受外界环境因素的影响，从无序状态逐渐过渡为有序状态；也可能因金融危机的爆发或经济形势的波动等外部性原因，打破原有系统内部的平衡稳定，甚至滋生出一种全新的状态。起源于英国的“双峰监管”模式正是运用了协同学理论，即金融监管的目标应当是“双峰”且协同的：一是实施审慎监管，以防范风险、维护金融稳定为目标；二是实施行为监管，通过规范市场行为、防止投机行为，达到保护消费者与投资者合法权益的目的。［8］

3. 信息不对称理论与交易成本理论

“信息不对称”是指各方利益主体对相关信息的了解，是有区别、不对称且具有一定差异性的。因此，掌握信息资源较丰富、较充足的人，往往在市场经济活动中占据着相对有利的地位。“交易成本”即人与人间的关系成本。协同监管的交易成本，也是监管中的消耗，包括直接成本、间接成本。信息共享机制的缺乏会使地方金融监管在协同治理的过程中信息不对称，进而造成监管成本的上升。协同部门间也要相应的付出更多的人力、物力与时间，这很可能导致工作时长的消耗、监管效率的降低、群众满意度的低下等一系列问题。

（二）金融监管协同机制模型

基于以上理论分析，并结合地方金融监管中“协同”的三种基本模式——监管协调、监管协助、监管协作以及工作实践，本文构建出如图1所示的金融监管协同机制模型。

图1 金融监管协同机制模型Fig. 1 Model of collaborative financial supervision

本文以此模型为框架，主要分析我国金融监管以下三个方面的内容：一是探索微观层面的监管责任。笔者认为，在坚持金融管理中央事权的前提下，地方金融监管改革应当以地方“战场”为主要切入点，探索微观层面、基层层面的地方金融监管责任。二是探索前置风险监测预警。以互联网为载体的金融创新主要依靠科技发展提升效率，所以缓释金融风险的外溢与蔓延已成为主流，防控风险前置显得尤为迫切。三是探索统一监管标准体系。地方金融监管运行模式的实施，可反向促进中央层级尽快完善立法，统一地方金融领域监管标准，促进地方金融业态向更加规范与公平的方向发展，以此来构建一个集央地协调、部门协助、组织协作于一体的地方金融监管协同机制。

二、协同机制下我国地方金融监管存在的问题

（一）央地双层之间金融监管不协调

央地之间监管边界的不够清晰、职能权责的不相对称，在一定程度上阻碍了中央金融政策的传导落地，降低了地方金融监管的运行效率，导致了对地方金融业态的监管出现“监管越位”或“监管缺位”现象。［9］随着金融科技日新月异的发展，互联网金融业态的主战场也从线下转移至线上，并推出多种创新型金融理财产品。这类产品虽仅设立于某一地区，但却在全国范围内经营，受损群体当地的地方金融监管局难以对其实施属地监管。全国经营与属地监管之间的矛盾正是源自于互联网金融产品“收益本地化、风险外部化”的重要特性。因具有“收益本地化”特性的区域性金融市场不仅利于当地提升综合竞争实力、更利于地方争夺区域性金融中心，故而地方政府争先为其提供积极的扶持政策，以期通过打造区域性金融资产交易中心，持续向外辐射并吸引中小型投资者，从而构建多层次区域性金融市场，为地方政府带来实际经济利益。［10］然而，当兑付危机爆发时，“风险外部化”带来的全国性压力也随之接踵而至。因其经营范围的全国性，地方金融监管局难以完全脱离中央的统筹协调压实属地责任。

例如海峡（漳州）金融产权交易中心（简称“漳州金交”），系2011年在漳州注册登记的地方金融资产交易中心。部级联席会议曾于2013年6月发函，要求将漳州金交列入验收整改对象，并要求地方政府对漳州金交“保持重点关注，确保交易活动依法合规。”然而，尚处验收整改阶段的漳州金交，却于2018 年上半年在其位于北京市朝阳区的实际办公地，继续违规开展为债权类产品（尤其为“先锋系”企业发行产品）提供“备案”和定向融资计划等有关业务服务，并从中收取“备案”产品金额1%～3%的信息中介服务费。2019 年兑付危机爆发后，短短三个月内来自全国各地的举报件呈爆发性增长。然而，因该公司违规业务的实际经营地址并不在漳州，根据福建簪华律师事务所出具的法律意见书，漳州市地方金融监管局不宜对漳州金交进行行政处罚。漳州金交与“先锋系”企业风险渗透全国各地，相关问题甚至引起国家有关监管部门的重视。后由中国人民银行牵头成立风险处置工作组，着手处置“先锋系”风险，并于2021年8月5日在《闽南日报》刊登资质取消公告，对其进行正式撤销关闭。

可见，金融科技时代下很多金融风险必须在中央的统筹协调下进行化解，现行“遇事才协商”的化解方式终非长效机制。所以必须明确国家金融监管总局与地方金融监管局的职责分工，从规划、统筹、共享、联动、力度等方面构建央地协调机制，并向多元调处、金融数据统一标准方向发展。

（二）政府部门之间金融监管不协助

协同机制中，因各行政单位在职责、口径、工作重心等方面各有区分，故而在金融监管中往往难以达成有效共识。我国当前的金融监管协同机制共有三个层级（即法律基础、谅解备忘录及操作安排），而作为总体根基的第一层级“法律基础”相对欠缺。第一层级的不完善，有可能会导致第二、第三层级无法可依，从而存在较大的随意性，直接对监管的效力产生影响。目前，政府部门之间的沟通协调主要通过情况通报、经验交流或联席会议等较为松散的组织制度来实现，容易出现运行机制形同虚设或高开低走的情况。部分工作内容或因部门职责重叠，导致“多头”监管；或因考评口径相悖，导致频繁调度，不仅徒增工作负担，更影响了部门间协同合作的积极性。

例如防范和处置非法集资工作，非法集资案（事）件本身的侦查、审理及追赃挽损就存在较大困难，且案件的侦办过程中，实际更多涉及公检法等众多部门的配合与帮助。因各部门之间基本属于平级关系，所以欲在不同部门之间调配人力、物力、信息等资源难度较大，甚至经常在询问数据、查询文件、搜集证据、人员配合等方面遭遇壁垒。同时，我国的绩效考评体系主要还是依据部门的具体分工，尚缺对多部门合作完成状况的总体评估。对地方金融监管体系的考核大多只针对地方金融办，并未将其余协同监管部门纳入绩效考核之中。所以兄弟部门在被动参与配合时，存在消极怠工、能拖则拖、事不关己、主观能动性差等现象，给地方金融监管跨部门协同治理带来了困难。漳州市涉嫌非法集资新发刑事案件统计见表1。

表1 漳州市涉嫌非法集资新发刑事案件统计表Table 1 Statistics of new criminal cases suspected of illegal fund raising in Zhangzhou

通过分析表1可知，由于政府之间职能重叠，多头管理，牵头部门没有明确，导致漳州市新发涉嫌非法集资刑事案件数，在2018年以前，呈逐年上升态势，且在2018年达到峰值。2018年起，公安部连续三年在全国范围内组织开展“打击非法集资犯罪专项整治行动”。漳州市也于2018年8月28日重新调整“打击和处置非法集资工作领导小组”。领导小组主要由银监会、网信办、公安局、法院、检察院构成，并由市地方金融监管局牵头。市地方金融监管局多措并举，大力推进跨部门协助机制，非法集资易发多发态势逐渐得到有效控制。2019 年全市新发涉嫌非法集资刑事案件共计23 起，参与集资人数共计722人，同比分别下降17.85%和59.84%。

可见，“没有一个部门能包打天下”，金融监管工作至少需要包括公检法、司法、财政、税收、国资等部门的全力支持和配合，今后甚至可以考虑将相近的职能合并，共同纳入绩效评价体系。只有多方协同、多管齐下、多措并举，才能构建起矩阵式立体化的风险处置框架。

（三）不同组织之间金融监管不协作

目前，各组织间的金融信息交互较为碎片且被动，部分关键性金融信息甚至长期处于“孤岛”状态，缺乏统一的综合平台实现信息共享。组织间“各自为政”，数据来源复杂、统计口径不一，构建的金融数据信息统计或监测预警系统也“自成体系”，执行效果不佳［11］。且当监管的审慎与行为两个维度发生冲突时，监管主体总会更侧重于解决审慎方面的问题，而造成行为方面的监管盲区，间接对金融消费者造成伤害［12］。例如银保监局、地方金融监管局以“双牵头”模式共同履行职责，对辖内P2P（网络借贷平台）进行协同监管与整治时，地方金融监管局侧重审慎监管，即对网络借贷平台机构的监督；而银保监局更侧重行为监管，注重对金融消费者合法权益的保护。漳州市曾有两家P2P网络借贷机构：福建省金益信联投资咨询有限公司（下文简称“金益金服”）和福建普惠家庭金融服务外包有限公司（下文简称“家庭金融”），皆于2016 年被列入经营异常观测名录，并被责令及时整改。两家机构2017—2019年网贷业务情况如表2所示。

表2 漳州市P2P网贷机构存量业务余额表Table 2 Balance of existing loans of online P2P lending in Zhangzhou

在近3年的前期整治工作中，漳州银保监分局着力于消费者存量业务化解及情绪稳控工作，漳州市地方金融监管局更关注机构的审慎经营及良性退出，两者监管各司其责，尚未形成合力。2018 年12 月起，漳州市地方金融监管局协同“双牵头”单位漳州银保监分局，依托“金服云”金融科技技术平台，对这两家P2P网络借贷机构的每月经营流水、交易量及存量额进行全方位实时监测，综合研判风险并采取前瞻性措施，引导其“减增去存”，逐步退出网络借贷市场。由表2 可知，截至2019 年8 月末，两家机构已全部实现存量业务清零，存量业务化解率高达100%，实现有序退出。据悉，至2022年6月底，福建省网贷机构也已全部清零。这是引入第三方平台，前置风险监测预警、综合研判并成功化解的典型案例。

可见，监管过程中的主要角色，除监管主体和被监管主体外，还有政府与非政府组织，这些主体与组织之间相互依存、相互影响，关系纵横交错。目前多数的地方金融监管仅仅局限于行政部门，缺乏对市场视角的引入，极易发生“一刀切”的监管方式。监管不能只是行政公共部门的职责，市场作为“一只看不见的手”，也应承担相应义务。因此，引入技术外包、金融行业协会、搭建综合型金融服务平台等也是强化行业良性运营的大势所趋。

三、我国地方金融监管的优化

随着“一行一局一会”的改革落地，中国版的“金融双峰”监管格局露出端倪。调整后，一边是审慎监管，旨在防范系统性金融风险，维护经济金融环境安定稳定；一边是行为监管，通过规范金融机构行为，以维护消费者权益。但新金融监管框架下仍需通过法治化、穿透化、数字化方式进一步理顺央地、部门及组织间的监管职责。

（一）明确央地职责，构建“中央统一、地方实施”的监管模式

在中央金融委员会统筹“一行一会一局”的模式下，进一步搭建“4+3+2”金融监管协同框架：国家金融监管局共设中央、省、市、县4 级，协同纵向央地关系，提高中央金融政策传导落地实效；地方金融监管局共设省、市、县3级，协同横向部门关系，促进地方金融监管工作提质增效；地方金融委员会仅设省、市2级，协调国金与地金在地方金融工作方面的决策部署。为避免监管越位或监管缺位，可通过金融监管法治化，强化金融稳定保障体系：第一，国家层面统一立法。按照“中央统一规则、地方实施监管”的原则，中央层级侧重对地方金融监管法律法规的制定和业务指导，将证券业务外的金融（银行、证券、保险、基金、信托）统一列入监管，为下一步的规则细化奠定基础和划定范围，为实现金融稳定过程中的透明化、公平性和各方权益的维护提供更有力的法制保障；地方层级则侧重依法依规对类金融机构实施监管，将原先游离于金融监管之外的“7+4”等地方各类金融业态，由地方政府设立的金融监管机构专司监管。既强化了对地方类金融机构的监管力度，也压实了地方金融风险的防范、化解与处置。第二，分级分类评价体系。目前，对地方类金融机构的评级工作，大多以“县区一级初评、市一级核定”模式进行，存在较大主观性。注重对地方类金融机构的评级分类工作，可探索引入第三方评估机构进一步实施差异化监管和名单制管理［13］，如聘请有资质的会计师事务所、审计师事务所对类金融机构进行财务报表的审核和评估，并由地方金融业协会成立评估专家库，对第三方评估机构的评估结果进行复核认定，最大程度降低评级过程中的人为及主观因素，保证评级结果的客观公正性，最后再根据评级结果对主营业务突出、风险稳健可控且具有地方特色的机构，给予资金支持等一定的政策倾斜。第三，建立常态退出机制。对于不符合监管要求的机构，重点关注并规定整改时限，到期仍整改不达标的，要坚决处置、依法退出。

（二）适当端口前移，构建“部门联动、协同共治”的监管结构

按照地方金融监管改革和发展方向，地方金融监管的监管资源有望重新配置和加强。未来国金的派出机构将负责具体政策制定、制度规范和流程监管，并指导地方金融监管机构承担具体的监管工作。为改变条块分割、权责不清、权限交叉、推诿扯皮乱象，可通过金融监管穿透化，以统筹规划、联动共享等方式打破部门壁垒、提高监管力度：第一，弥补漏洞，有效监管。穿透式监管的特点在于破除壁垒，从而获取真实信息并接近事实发现，以此弥补监管漏洞，避免监管套利。穿透式监管运用于金融领域，更加强调击穿复杂资产层、中间环节和交易结果，从而摸清实际业务状况及存在的风险隐患，实现对金融业实质而有效的监管。［14］第二，联动共治，纳入考评。探索将公检法、政法、司法、税收、财政、国资、金管等地方金融监管工作协同部门纳入地方金融监管的考核体系中，以文件形式明确政府各工作部门在协同监管中的责任，并建立相对应的协调议事机制。如在“平安单位”考评中，赋予地方金融监管局相应扣分权，在推动多部门合作项目时，可视情提出扣分建议，以保证专项金融监管工作的顺利开展。第三，端口前移，整合资源。探索将防范和处置非法集资工作合并到政法系统打击非法金融活动的工作中，以“打击经济金融领域犯罪”，对金融科技、非证券金融、消费者保护、投资者权益等监管一揽子部署。当前，防范和处置非法集资工作职责多在地方金融监管部门，为此，地方金融办在日常工作中，常需花费大量的人力、物力、财力协调公检法等政法机关推动该项工作。而与此同时，政法系统也在全力打击合同诈骗、电信诈骗、“套路贷、校园贷”等非法金融活动。因两者犯罪立案后的司法处置流程大同小异，若端口前移，将两者合二为一，既可减少各部门协调流程节省人力物力，更有利于提高对非法金融活动的精准处置效率，切实护好老百姓的“钱袋子”。

（三）发挥市场作用，构建“行政为主、市场为辅”的监管框架

在金融数字化信息化时代，可通过金融监管数字化积极推进金融监管大数据平台建设，互联互通智慧监管系统和金融信息系统，整合数据资源，实现金融全过程的数字化、智慧化监管：第一，实时监测预警。完善数据收集，并充分发挥监测预警平台前哨作用，打通信息孤岛、前置风险防控，充分利用人工智能和大数据等技术手段，通过科技赋能，引领金融机构在合法合规的基础上开展业务，提升数字化监管质量、水平和效能［15］。第二，建立共享机制。不同于以往简单收集可疑资金账户交易状况或实控人信息等基础资料，而是设立专门的监控中心，负责金融信息的整合与集中管理，通过加强对资本的审查，以确保融资主体资金来源的合法合规；并透过金融产品的表面形态，全链条跟踪资金来源、中间环节与最终投向，实现对金融机构业务和行为的全过程监管。第三，引入市场监管。地方金融监管的协同治理除行政部门的监管外，也不可忽略市场这只“看不见的手”：如在设区市设立金融行业协会。行业协会既是“引路人”，可切实加强行业自律；又是“领头人”，可全力服务实体经济；更是“娘家人”，可发挥桥梁纽带作用。通过协会进一步搭建集信息共享、风险预警、征信数据于一体的综合型金融服务平台，在为企业提供多样化融资选择的同时，也可实现真正的双向监管，既有利于加强政府监管宣传力，也利于通过行业自律规范民间借贷行为，发挥政府威信力。［16］

四、结论与展望

本文从系统学、协同学、信息不对称与交易成本理论出发，以地方金融监管中的协调、协助、协作三种监管协同机制模式为基础，结合福建省漳州市实际情况，搭建一个在纵向上延伸中央、省、市、县四级，横向上覆盖各类金融监管部门的“金融监管协同机制模型”，并以此模型为框架，分析我国地方金融监管存在的央地职能权责不对称、监管边界不清晰；金融监管法律体系不完善、绩效考评机制不健全；不同组织间各自为政、信息共享不畅通等问题，进而提出明确央地职责、适当端口前移、发挥市场作用等优化我国地方金融监管协同机制的策略。

研究发现，央地之间始终存在一个难以平衡的问题，即地方经济发展需要金融创新，国家金融监管需要严密防范金融风险，而这两者之间始终存在动态博弈。因此，金融科技发展日新月异的当下，地方作为金融监管的“主战场”：一要坚守本源。地方金融创新要坚持“简单、实用、透明”的原则，特别防止“伪创新”“乱创新”等现象，不可因规模冲动而走上业务异化、乱加杠杆、规避监管的发展歧路。二要风险为本。把金融纳入总体国家安全观，全面加强金融风险监管能力，“系好扣子，练好内功”，练就化危为机的“金刚钻”，揽好稳健投资的“瓷器活”。三要消保为重。“卖者尽责，买者自负”。地方金融创新要站在投资者、消费者的角度研发产品、制定规则，消费者也要牢固树立“风险自担”的理念。四要科技向善。金融监管强调科技支撑、数字转型，在使用科技手段、运用科技赋能方面，要注重突出科技伦理，坚持科技向善。只有地方金融监管协同机制的与时俱进、不断革新、永葆活力，才能始终为我国金融业态发展营造一个健康良好的营商环境。