治理理论视角下县域社区治理优化路径研究

张格 何岩

摘要：社区是我国社会治理的最小单元格，在基层治理中占据着极其重要的位置。虽然当前许多城市积极推进社区治理工作，但仍面临多重困境。本文以渠县T社区为例，发现该社区在治理意识、治理制度、治理结构与治理方式等方面存在诸多问题。因此，本文以治理理论为基础，针对所发现问题提出相应的对策，促进社区治理能力的提升。

关键词：社区；城市治理；协同治理

文章编号：1674-7437（2023）03-0045-03中国图书分类号：D422.6文章标识码：A

基金项目：四川省南充市“十四五”哲学社会科学研究项目“社会支持视角下农村空巢老人养老问题研究———基于主观幸福度的实证分析（NC23C330）。

党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”[1]。当下我国城市化进程进入到新阶段，社区作为县域最基本的单元格，其治理效果显得至关重要。我国社区治理虽然取得了一些成就，但我国县域社区治理仍存在城市治理主体参与度低、治理制度不规范等问题。面对这些问题，业内学者与专家上下求索提出了相当数量的研究与对策，以期促进县域社区治理进一步优化。

1理论基础

二十世纪七十年代末，愈发尖锐的公共行政危机引发了一场世界级的新公共管理运动[2]，然而实践证明，这一场运动并没有真正解决以科层制为核心的公共行政理念，治理一词便应运而生[3]。二十世纪九十年代起，学者们开始不断给“治理”一词增加新的含义，最终得出了治理理论的初步形态：政府与市场的关系转变催生了社会这一新治理主体的出现，当社会加入到原本只有政府和市场组成的治理体系中时，便是治理理论的运用；在国际范围内，经济全球化使得各个国家与地区的联系不断加深，当各个国家与地区开始合作作用于某些具体事务时，亦是治理理论的体现[4]。总的来说，治理理论就是强调政府、公民、社会、市场多元主体合作，通过协作，沟通的方式来进行集体决策，最终实现公共利益最大化的目标。

2渠县T社区现状

渠县T街道T社区位于Q城东部火车站周边，东临合力镇三合社区，北接临巴镇民胜村，南至T街道解放街中部，所辖面积2、6km2。T社区现有居民小组5个，街道2条，截至2021年11月，该社区户籍人口3 164人，1 919户。

T社区于2004年正式成立，由原T村部分及合力村部分合并而成。T社区党委有书记1名、副书记1人、委员3人，党员106名，其中，60岁以上党员53人，预备党员3人。居委会有主任1名、副主任1人、委员5人。社区党委、居委班子共10人（2人兼任党委委员、居委委员），在T社区日常治理中，设置居民小组长1人，专职居民小组长4人，其中居民小组长由社区两委成员产生。另外，T社区被划分为7个网格，现有专职网格员7人，楼栋长1人。

3渠县T社区治理问题

3.1治理主体参与度低，治理效果不佳

在县域社区治理过程中，治理主体起着关键性的作用[5]。而T社区治理主体参与度低导致的治理效果不佳主要体现在四个方面：其一，T社区工作人员配置不充足且综合素质不高导致治理主体参与度低，例如，T社区公益岗位人员配备紧缺，村道卫生条件很差，无人清扫；其二，T社区的干部成员没有重视到其它治理主体的作用。其三，社区社会组织在社区治理中发挥的作用有限。T社区中的社会组织有党员、志愿者队伍、业主小组等，这些社区社会组织的存在应该是有助于T社区经济以及娱乐文化的发展，但实际上该社区处于城乡结合部，缺少物业公司进行管理，由此来看，T社區治理事务缺少社区社会组织的支持。其四，社区居民参与社区治理被动，消极参与社区公共事务的治理。T社区居民的整体文化素质不高且保留小农思想，认为社区应该包揽社区所有的公共事务，因此，社区居民发现社区中存在的诸多问题，如垃圾处理、文化活动设施的建设以及社区内停车问题等，仅仅是向上级反映，未有主动解决问题的想法。

3.2治理结构：社区治理缺乏支持

在治理结构方面，T社区治理存在两方面问题，分别是基层政府支持的缺失以及社区内部机构虚置化。

一方面，县级政府对T社区的支持力度不足。由《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第3条可知，居民委员会所属的上级人民政府应该适当给予其指导、支持和帮助[6]。经过笔者的实地调查发现，T社区所属的上级人民政府拨付了基础设施的资金，为T社区配备了基本的交通设施资源。但这些资金和物资的支持远远不能解决T社区现实中存在诸多的治理问题。T社区位于城乡结合部交界处，附近有火车站扩建的实施项目，地理位置的特殊性导致该社区申请上级人民政府支持的难度加大，加之火车站扩建后土地安置费也迟迟没落实。在交通基础设施上，路灯设备存在安全隐患、道路老化且规划不合理、没有固定的停车场。这些都能表明县级政府对T社区的支持力度不足，使得T社区在治理过程当中困难重重。

另一方面，社区内部机构虚置化。T社区的居民代表大会、党员小组会议召开的次数很少，社区工作人员在处理社区公共事务时，并没有真正了解T社区居民中的真正诉求，社区内部机构作用虚置化，并未发挥其应有的作用，由此T社区治理的效果不显著，社区居民不能通过社区内部机构申告诉求，T社区的治理公共事务时难以开展。

3.3社区治理制度缺失

无规矩不成方圆。社区治理制度是规范社区居民行为的标准，科学合理的社区治理制度是建设和谐有序社区的重要构成要素[7]。在社区处理社区公共事务时，不仅需要居民能自觉遵循社区的制度规范和社区公约[8]，这些制度规范及公约还要落实到实际的社区公共事务治理过程中去。笔者经过实地调查发现，T社区基本没有成文性的社区制度及公约。由此可知，T社区对社区公共事务的治理没有明确的制度规范，导致在治理社区公共事务时无法达到预期目标，只能缓解问题，并未从根本上解决社区出现的治理问题。

3.4治理方式存在不足

T社区人治色彩严重，缺少依法治理。笔者通过走访发现，T社区在治理社区公共事务时，缺乏具体的规章条文，在治理过程中，社区党委和居委会起主导作用，外部或内部的监督力度不足，社区居民的民主监督能发挥的作用也不够充分。因此，T社区治理集中在两委手中，民主监督缺失，使得依法治理社区公共事务成了外衣。

另外，社区治理方式单一固化。相较于其它经济发达的社区，T社区政府资金支持有限，社区本身的办公条件也停留于临时板房，社区居民来源复杂且多为素质不高的务农人群。其中，社区在面对电瓶车乱停乱放、街道卫生、突发公共卫生事件等问题，以广播或挨家挨户告知的教育方式进行治理，缺乏现代化网络治理方式，并未采用微信平台、社区网络邮箱等。从短期来看，社区公共事务的治理虽取得一些成果，但单一的治理方式始终无法应对多元复杂的治理问题。

4构建新时期渠县T社区治理机制

4.1培育高水平社区治理主体，增强社区总体治理能力

社区“两委”、社区社会组织以及社区居民是社区治理公共事务的主体成员，不断改善社区治理格局，多元社区治理主体力量的培育具有重要意义。

其一，加强社区“两委”班子的建设。T社区居委会成员的文化水平普遍偏低，所以，他们需要不断的学习新知识，以专家讲座、学习参观其它优秀先进社区，在实践和学习中能有效探索到适合社区的治理模式及方法。

其二，发动社区社会组织力量，可以通过发动或引入社区社会组织，有助于不断完善T社区公共基础设施。例如，物业的引入能对一些涉及经济性质的公共事务予以有效治理，还有利于解决社区公益岗位人数不足的问题；降低社区社会组织的门槛，对一些在社区积极组织养老活动、娱乐活动或公益项目，社区两委应予以大力支持，同时，加强社区社会组织的思想培育，鼓励其积极参与到社区公共事务治理当中去，如果社区社会组织仅停留于自身发展，对社区治理是没有帮助的，因此，需要加强社区社会组织的思想引领，对于那些不利于社区治理发展的社区社会组织及时淘汰。

其三，培育社区居民主人翁意识。首先，社区要加强社区居民的社区意识，当社区居民具备充分的社区意识，就会对社区产生归属感，认为自己就是社区的主人，建设社区的责任是不可推卸的，因T社区居民多数是务农人员，多多少少保留了小农思想，社区意识仅靠外在力量培育就难以形成。其次，社区治理时将社区居民利益诉求作为首要考虑因素，将社区公共事务和社区居民利益捆绑在一起，在应对社区治理问题时，充分听取社区居民意见诉求，才能激发社区居民的主人翁意识。

4.2疏通社区治理结构，提升居民监督意识

疏通社区治理结构是社区治理开展工作的支持和保障。T社区基本的公共设施配备较为紧缺，其办公场所是板房，由此T社区可以多加与县级政府联系沟通，所属的县级政府能拨付足够资金予以经济支持。另外，实化社区内部机构。社区“两委”完全主导社区公共事务，可能出现职能出现错位，社区治理则趋向行政化，居民处于“局外人”立场[9]，由社区居民组成的居民代表大会，居民小组会议、评议会等虚置化，无法保障社区内部机构发挥实质性作用，要改变此局面，就要完善社区内部治理机构，增加社区事务监管小组的设立，监督社区在治理公共事务的权责是否错位、越位或缺位。

4.3完善社区治理制度，构建多元主体治理体系

所谓治理就是公共行政主体共同参与进公共事务当中去[10]，在社区治理过程中，完善的社区治理制度是实现高水平社区治理的前提条件。对于T社区而言，要完善社区治理制度需要从两个方面入手：其一，需要调动社区多元主体的力量共同对本社区治理制度进行不断完善。具体而言，社区“两委”要充分发挥好自身的方向引领作用，社区中的社会组织也要充分发挥自身作用，社区居民更要积极参与社区治理制度的完善；其二，要进一步将我国的民主协商制度落实到社区治理中来，社区工作小组在确定某一件社区事务时，必须要经过社区民主协商后才能决定。

4.4加强社区治理法治保障，革新社区传统治理方式

加强社区治理法治保障，革新社區传统治理方式需从两方面入手：其一，社区干部需要加强学习法治精神，将法治理念内化于心外化于行，真正意识到法治的重要性，在真正领会到法治理念的内涵后，召开民主协商会，与社区其他主体共同商讨本社区规章制度的确定问题；其二，要加强对本社区居民的法治意识教育，让居民意识到，法治是科学的，人治的前提是要符合法治。

5结束语

社区治理是一个多元复杂的系统，基于治理理论，要破解县域社区治理的诸多困境，需革新治理意识、治理制度、治理结构与治理方式等方面，从而增强各主体治理能力，构建多元协同的县域社区治理格局。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗———在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式———当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2000（02）： 76-84.

[3]张康之.行政发展逻辑进程中的行政道德[J].毛泽东邓小平理论研究，2006（02）：25-32+86.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5]曾水英，殷冬水.当代中国城市社区共同体构建何以可能？———以基层协商治理实践为分析中心[J].长白学刊，2023（03）：34-42.

[6]四川省民政厅.四川省《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施办法[EB/OL].（2020-08-06）[2020-08-06].http：//mzt.sc.gov. cn/scmzt/falvfagui/2020/8/6/53304ea960494e438bb904425c107d17.shtml.

[7]张勤，宋青励.新时代基层社区治理高质量发展何以推进？———基于“赋权-聚能-归位”的路径探索[J].行政论坛，2022，29（04）：106-114.

[8]汪俊英.社区自治的法治化：理论基础、制约因素、实现路径[J].学习论坛，2022（02）：129-136.

[9]孙岩，郑林宏.群体理论视角下的城中村基层治理———基于太原市X城中村的实地研究[J].石家庄铁道大学学报（社会科学版），2020，14（02）：63-67.

[10]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.