制度创新促进自贸试验区提升若干思考

余宗良　申婷

[摘要] 基于“结构—行动—绩效”模型分析，发现自贸试验区制度创新中存在改革自主权等结构约束以及若干行动性困境，如“碎片化”改革趋多而集成性系统性改革趋少，同质化重复化改革趋多而原创性精准性改革趋少，“小修小补”式改革趋多而重大突破性改革趋少，改革方案及规划趋多而落地性操作性改革趋少等，提出以设立高能级的制度创新行动主体、强化“谁的事权谁大胆闯大胆试”的权责对应、突出“市场侧”获得感的制度创新等举措，理顺各行动主体间和制度间关系；以分层次地开展自贸试验区制度创新、高标准开展制度创新、拓展制度创新的试验场景等举措，系统开展释放更多制度创新红利的制度行动，推动实施自贸实验区提升战略。

[关键词] 自由贸易试验区   制度创新   结构   行为   绩效   提升

[中图分类号]  F752.8   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）04-0049-08

[基金项目] 深圳市哲学社会科学规划课题：粤港澳大湾区法治协同与规则对接研究（SZ2022B016）。

[作者简介] 余宗良，综合開发研究院（中国·深圳）自由贸易创新研究中心、城乡发展研究中心主任，研究方向：制度创新、经贸规则、粤港澳大湾区等；申婷，综合开发研究院（中国·深圳）自由贸易创新研究中心、城乡发展研究中心，研究方向：经贸规则、粤港澳大湾区等。

自2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立以来，我国已设立21个自贸试验区，形成了从沿海向内陆、覆盖东西南北中的改革开放创新格局，不断“为国家试制度、为地方谋发展”，通过制度创新促进经济增长取得了显著成效，形成了278项制度创新成果并复制推广，在高水平扩大开放、高质量发展和构建双循环新发展格局中发挥着重要作用。党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”，对自贸试验区发展提出新要求，指明新方向，这就要求自贸试验区在制度创新上要进一步加大探索力度，在构建新发展格局、促进高质量发展上发挥更大的作用。

一、相关研究综述

从已有文献来看，对自贸试验区制度创新的相关研究主要集中于两大方面：第一，从自贸试验区的总体研究中探讨制度创新。一是对自贸试验区建设进行基础研究分析，主要从全球治理、开放型经济体制、“一带一路”等视角，对自贸试验区的内涵及基础、理论及逻辑、前景与意义展开分析（张幼文，2016；裴长洪，2013；沈国兵，2013）。二是对自贸试验区的发展历程、主要特点、存在问题及发展路径等展开的实证分析，涵盖金融开放、资本流动、贸易与投资便利化、政府管理体制等领域（罗素梅和周光有，2015；赵大平，2015；聂平香，2022；杨梦莎，2022）。三是对自贸试验区开展比较分析，包括国内自贸试验区与国际自贸港或自贸区的比较（商务部国际贸易经济合作研究院课题组，2014）、国内各自贸试验区之间的差异比较（周汉民，2015），进而提出我国自贸试验区制度创新在推进投资、贸易、资金、人员自由流动上的举措。上述研究涉及自贸试验区制度创新的背景意义、前提基础、创新行为和领域，以及存在的问题，但对具有直接因果关系的制度结构约束缺少分析。

第二，从自贸试验区产生的效应研究制度创新。对自贸试验区的效应进行定性或定量研究，认为，自贸试验区可以通过促进制度创新来推动地区经济高质量增长，是贯通“双循环”的关键节点，是中国经济高质量发展的新型增长极——制度创新型增长极，通过制度创新带来的投资效应、贸易效应、技术创新累积循环效应、产业升级效应，成为区域经济发展的新引擎（李静和杨童舒，2022）。制度创新对自贸实验区的经济增长具有显著的正向促进效应和溢出效应（李子联和刘丹，2021），推动了区域经济的高质量发展（张军 等，2019），并且随着制度创新的进一步深化和扩大，其对经济的促进作用也具有显著的长期效应（殷华和高维和，2017）。上述研究从绩效导向分析了自贸试验区制度创新行动引起的效应，进一步阐释了自贸试验区建设的实践意义，但对“做对激励”的制度结构缺少相应分析。

二、制度创新的“结构—行动—绩效”

三位一体模型

新制度经济学认为，制度是经济增长的根本，有正式和非正式、纵向和横向的结构，有强制性和诱致性的制度变迁路径，并指出经济增长的原因在于制度结构安排引起的对制度主体的有效激励。换言之，选择是有约束的，是制度结构下的行动选择、制度运行成本决定了最终的绩效。在产业经济学领域，“结构—行动—绩效”（SCP）是经典范式。新公共管理理论的一个基本前提假设认为，通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。本文尝试将产业组织理论中的“结构—行动—绩效”范式应用于自贸试验区制度创新研究，并且吸纳新制度经济学的成果，认为制度的结构配置和运行过程决定的制度创新行为，会对制度绩效产生影响。

1. 结构

结构，即制度创新主体的权力配置结构，是指各要素之间的内在关系和特征。在制度创新语境下，包括政府间的纵向和横向权力配置，政府、市场和社会间的配置，以及权力配置的法治化问题。这个结构决定了制度性运行成本，以及对制度创新主体的“激励”，是制度创新成本或约束的关键。为了获得潜在的收益，制度结构不断优化调整的指南针就是“做对激励”，成为促进“生产的制度结构”，鼓励各种促进生产、获取正当收益的制度创新行为。

行动是制度结构约束下的选择。中国最基本的制度结构是单一制的国家结构，体现在中央和地方“条条块块”的府际关系、分权式的地方政府竞争关系，以及政策主导的制度变迁。相应的权力或制度创新资源在府际间的纵向和横向配置，在政府、市场和社会之间配置，以及法治化程度，决定着制度创新主体所能进行的改革创新的边界和范围。政府、市场和社会之间，以及府际间的分工、专业化程度和合作协调体制机制等，决定了制度运行的顺畅程度；法治化程度决定了制度创新的合理预期及更加可信赖的确定性程度。上述一系列的制度结构是对创新主体的约束，也是一种正向或反向的“激励”，影响着制度创新行动主体的选择或注意力分配，以及行动过程的选择。

2. 行动

行动，是制度创新主体进行政策创新的行动和过程。制度创新行动主体是多元的，包括中央到地方的各级公权力主体，也包括市场主体、自然人和社会。鉴于获得潜在利益的意愿和成本能力的约束之间的矛盾，制度创新主体在创新过程中，往往面临“多重目标与行为选择”的抉择。因此，创新主体基于成本—收益考量，要进行注意力分配：一是在政治逻辑、经济逻辑、法治逻辑之间的博弈和平衡；二是选择开拓性、引领性、战略性的自主首创性创新行为，或者通过学习、借鉴、模仿先行者经验的跟随创新、模仿创新，或者首创和模仿相互交织。

制度创新行动影响制度创新绩效。新制度经济学认为，当交易成本为零时，制度安排不影响效果；交易成本为正时，则影响制度运行绩效。因此，不同的制度安排或配置，是否“做对激励”，正向激励制度行动主体的创新行动，并且促进府际间主体，政府、市场、社会等多元主体的行动协同，进而推动地区经济增长，带来投资效应、贸易效应、技术创新累积循环效应、产业升级效应、人才效应等制度红利，成为经济增长的关键。

3. 绩效

绩效，即制度创新取得的成果和效益，包括经济技术效益、社会效益等，以及正向或负向的效果。正向绩效的关键可衡量标准是指，在一定的制度结构下，制度创新主体的行动节约了“体制性成本”，形成具有一般性的可复制、可推广且促进“生产的制度”，进而在促进资源优化配置、经济增长和民生福利改善等方面所达到的结果状态。

制度创新绩效与制度结构、行动循环互动、互相反馈、相互赋能。高绩效的制度创新行动将会产生示范作用，自下而上地推動政策不断完善，将制度创新的规则、规范等通过法律的形式固定下来，并在全国范围内推广。反之，制度创新绩效不佳的情况下，以问题为导向，未获得潜在收益，倒逼上下级制度创新系统即行动主体调整权力配置结构，同级政治组织间调整权责分工，从而推动绩效目标的实现（表1）。

三、“结构—行动—绩效”模型对

自贸试验区制度创新问题的应用分析

任何约束不是单一的，而是结构性的。任何选择是约束下的选择、结构下的行动，随之有相应的绩效。制度成本为正，不同的制度安排必然产生不同的绩效。大国的制度结构，决定了我国自贸试验区制度创新的行动选择。

（一）自贸试验区制度创新的结构约束

1. 单一制国家体制联动“条块体制”结构下的自贸试验区改革自主权

我国是单一制国家，只有一部宪法和一个统一的法律体系，只有一个中央政权机关，各地方的自治单位或行政单位受中央统一领导，地方权力源自中央。同时，采取“条块体制”，即以层级制和职能制相结合为基础，按照上下对口和合并同类项原则建立起来的、从中央到地方各个层级大体上“同构”的政府组织和管理模式。在技术层面，中央通过自上而下的几十个职能部门（条条）把表面上统一的地方政府（块块）切开，在激励（放权）与约束（收权）之间进行相机配置和政治控制。由于体制性成本为正，“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期”的改革创新各个环节事权发布在各个部门以及各个层级，涉及的部门和层级越多，则信息的传递路径越长，行政协调成本越高，部门之间在行动上难以同频共振，影响了制度创新的集成性、系统性，出现“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化创新窘境。鉴于放权和收权的相机控制路径依赖，自贸试验区制度创新整体上出现了原则性方案多、规划多而具体操作性举措趋少的问题，自贸试验区改革自主权不足，具体实施时仍然疲于“跑部钱进”，因此在制度创新上出现了对标国际高标准经贸规则压力测试或战略性、引领性创新趋少的现象。

2. 中国式增长市场的宏观制度结构联动自贸试验区超常规微观体制机制结构下的制度创新动力

中国“增长之谜”在于有效激励地方政府，创造了地方竞争。改革开放以来，立法、行政及经济分权，政治锦标赛和层层承包的合约安排等分权化改革，以及发展共识、士大夫精神等一系列正式、非正式制度安排，“条块体制”构建的M型组织结构，创造了“中国特色的维护市场的经济联邦制”，使地方政府有了精心经营辖区的政治和经济激励，制造了地方竞争。有学者将政治激励和经济激励所形成的地方竞争现象解释为“中国经济增长市场”，并明确了市场角色、主体及其条件、交换对象、衡量尺度等要素（殷存毅和汤志林，2010），如表2所示。

同时，为落实国家重大战略，中国构建了自上而下的自贸试验区运行体制，即国务院部际联席会议制度+省级工作领导小组及自贸办+各片区所在市领导小组+各片区工委管委会或管理局+片区国资，以增加大国体制对自贸试验区的正能量输送，减少传统体制的运行成本或负面影响，从干部高配、政策先行先试、财税、项目安排、行使省市级经济管理权限等方面进行倾斜性特殊安排，构建“封闭运行”的小环境，保障小范围的试错，构建不同于行政区以及其他功能区的相对自主体制。这意味着，上下连贯直通的自贸试验区运行体制机制成为地方竞争特殊资源，因此，各地竞相申报自贸试验区，并且想方设法“跑部钱进”要政策。同时，出于地方竞争需求，不断出台与制度创新无关的补贴类政策。

3. 渐进式改革联动政策主导路径依赖下的自贸试验区制度创新

我国改革开放的路径是新旧两种体制并存的双轨制、试错式、渐进式改革之路，主要表现为：利用现有组织资源，原则上不触及存量，减少摩擦成本，在体制外做增量改革，以增量促存量优化，先试错再推广，从局部到整体非均衡推进。由于政策的灵活性，这种模式演变为政策主导型的渐进式改革，即先政策试点、再法律规范的经验式模式。相应的不足是，自贸试验区存在制度配置、政策主导、立法滞后的情况，缺少最高立法。地方法律更多是对政策的立法确认，立法上出现不少鼓励、允许的政策性话语，缺少法律的假定条件和法律后果的逻辑规范。加之，政策本身的易变性、不稳定性导致自贸试验区立法缺乏稳定性，易造成“法律跟在政策后面跑”“立法围着政策转”“政策牵着法律的牛鼻子”的局面。

自贸试验区以制度创新为核心的改革任务，要求其必须“大胆试，大胆闯，自主改”，但是涉及较多的中央事权如金融、海关、税制等，由于授权和最高立法保障不足，会出现地方先行先试的创新与自我授权失范并存的问题。此外，由于自贸试验区制度创新的容错机制不健全，改革风险与收益不成比例或存在外部性问题，对地方官员激励不足，地方层面推进难度大。鉴于制度创新行动主体对制度创新的风险或成本收益考量，难免出现一些细枝末节、技术性创新以及相互模仿性、跟随性创新趋多，而战略性、引领性、突破性创新少的问题。

（二）自贸试验区制度创新的“六多六少”行动困境

毋庸置疑，历经十年的建设，自贸试验区制度创新取得了丰硕成果，成为新时代改革开放的新高地，但也存在一些行动困境。

1.“碎片化”改革趋多，集成性、系统性改革趋少

鉴于部委“条块”的分布式央地事权，制度创新会涉及不同的部门，沟通协调成本高，难以同频共振，导致自贸试验区多数制度创新围绕解决开放发展中的具体问题而进行散点式改革和创新，即针对特定环节“头痛医头，脚痛医脚”，从而导致改革呈现碎片化，往往只涉及某一部门的改革或效率提升，部门间纵向和横向协同不足，缺乏全产业链、全流程、全周期的系统性、集成性创新。以建筑许可领域为例，涉及国土、规划、消防等十余个部门，需要十余个部门协同推进，才能实现建筑许可领域的根本性改革，形成系统集成式改革创新案例。

2. 同质化、重复化改革趋多，原创性、精准性改革趋少

鉴于模仿成本低，强制性且高度授权的差异化探索安排较少，各自贸试验区往往先开展对已有自贸试验区改革试点经验的模仿学习，并在此基础上进行复制性改革创新。梳理全国自贸试验区的制度创新成果不难发现，模仿创新现象比较普遍，如准入端的“单一窗口”“多证合一”“限时办结”，贸易便利的“智慧通关”，监管端的大市场、大监管格局下的综合执法等。模仿创新本身无可厚非，关键在于切合自身特点或场景的差异化、精准性改革趋少，如广东自贸试验区对港澳、福建自贸试验区对台湾地区、黑龙江自贸试验区对俄罗斯、苏州自贸片区对新加坡，以及广西、云南自贸试验区对东盟等以靶向开放为试验场的原创改革、精准创新、差异化探索趋少。

3.“小修小补”式改革趋多，重大突破性改革趋少

鉴于改革“啃骨头”的艰难、涉及中央事权与最高立法不足，导致自贸试验区多数改革举措局限于碎片化、非关键性的制度微调，大部分属于程序性或者技术性的，以及“放管服”等领域的便利化措施，如通过对智慧海关、智慧注册等的流程再造或信息技术赋能，而体制性的重大创新、突破性的制度创新较少，如自贸试验区制定出台的负面清单如何与国际高标准体系对标，尤其是在数字贸易、服务业开放、政策的透明度、竞争中性等国际经贸谈判的难点焦点问题方面。

4. 改革方案及规划趋多，落地的操作性改革趋少

鉴于政策主导推进的路径依赖和“条块”的中央事权，各自贸试验区出台了总体方案、专项规划等，中央各部委也出台了相关支持举措，内容覆盖制度创新的方方面面，但在具体操作上的中央事权下放难、工作机制复杂等多重因素作用下，真正落地实施或市场主体获得感强的制度化改革举措不尽人意。如服务业开放“大门打开、小门未开”的“玻璃门”等隐形壁垒问题；商事制度改革将事前审批制度改为登记备案制度，但事后企业的投资经营具体项目上仍需要逐项审批，而且不同片区监管部门之间缺乏协调和执行标准不一致，导致难以实际落地等问题。

5.“单打独斗”式的创新或项目趋多，一般性、联动性的制度化创新趋少

部分自贸试验区制度创新的经验具有特殊性，难以在更大区域范围内复制推广，一些创新经验单纯是项目性的，未必符合可复制可推广的制度化要求，如金融牌照数量的隐形管控、租赁产业配套、专业化地方法人航运保险机构等方面的创新只考虑了局部均衡问题，特殊性较强，无法在全国范围内复制推广。同时，各自贸试验区制度创新的联动性不强，呈现“单打独斗”的现象，导致在投资贸易等方面产生标准不一的问题。

6. 地方竞争性的产业补贴政策趋多，对标国际高标准经贸规则的压力测试制度创新趋少

鉴于传统的GDP至上路径依赖及地方竞争性体制，各自贸试验区纷纷出台产业补贴政策，这未必符合其“为国家试制度”的使命担当和建设全国统一大市场以及高标准市场体系的精神。同时，从对标国际高标准经贸规则来看，自贸试验区在知识产权、竞争中立、政府采购、监管一致性、数字贸易、环境保护等“边境后”措施方面相对滞后，在软性基础设施建设和开放性配套政策协调方面也存在较大差距，亟待与国际先进的技术标准和法规接轨，减少与国际经贸规则制度对标的障碍。

四、以制度创新促进实施

自贸试验区提升战略

党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”，制度创新是实施自贸试验区提升战略的关键抓手。基于“结构—行动—绩效”的分析范式，我们提出以下政策建议。

（一）调结构：理顺各行动主体间与制度间的关系

1. 设立高能级的制度创新行动主体

当下，亟待进一步理顺更高位阶集中归口管理和部门协调推进的关系，探索设立更具能级的高位阶制度创新主体，配置相关权限。鉴于自贸试验区改革事关全局、国家事权和多个中央部门，当前由商务部负责自贸试验区日常协调的工作机制难免力有不逮，可借鉴早年国家设立国务院特区办公室经验，加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，探索设立自由贸易试验区办公室作為国务院办事机构，统筹管理自贸试验区建设工作。鉴于自贸试验区与其他经济功能区（如经济技术开发区、高新技术产业园区、海关特殊监管区等）的嵌套叠加，以及各类经济功能区归口管理部门事权不能满足综合改革需求，如经开区归口商务部门、高新区归口工信部门，而改革事项却涉及各个大部门事权，包括金融、科技、教育、公安、财政、税务、人力等，出现一定程度上的政出多门乱象，将来可在国务院自贸试验区办公室的基础上，进一步将职能拓展为统筹各类开发区工作，对开发区进行统一管控。

2. 强化“谁的事权谁大胆闯大胆试”的权责对应

自贸试验区作为国家重要战略，不是“地方的自留地”，相应责任应避免地方化，进一步明确中央与地方在自贸试验区制度创新场景的权责配置。自贸试验区作为国家改革开放的重要试验场，大多数改革涉及中央事权如财税、金融、海事、海关等，但实施过程中却普遍出现责任主体地方化的现象，诸多改革创新由地方“跑部钱进”“一事一報”。对此，要对照最高标准、查找短板弱项，“大胆试、大胆闯、自主改”的责任主体须对应事权归属主体，涉及谁的事权，谁就应该“大胆试、大胆闯”，强化自贸试验区改革事权归属主体包括中央部委的责任主体意识和担当。强化具体改革事项归属部门的牵头责任，推进具体改革领域如贸易、投资、金融、数字、知识产权等的相关改革事务，加强各部委、司局间的充分对接和协同，构建信息共享机制，从而便于中央直接对接各自贸试验区制度创新与改革，减少层层上报和审批的协调成本。

3. 突出“市场侧”获得感的制度创新

自贸试验区作为制度创新高地，肩负着率先对接国际高标准规则体系的体制机制改革责任，需从企业侧、社会侧出发，引入社会的多元力量，率先深入推进简政放权、放管结合、优化服务为重点的政府职能转变，不断提升治理水平，优化国际化、法治化、市场化的营商环境，真正让市场在资源配置中起决定性作用。在监管上，以强化负面清单管理思维和模式营造更加宽松的市场环境，以强化信用体系建设为核心的事中事后监管营造更加规范有序的社会环境，发挥好政府、市场和社会的比较优势，协同推进自贸试验区的制度创新。

4. 转向立法主导的制度创新

自贸试验区是中国参与国际经济秩序治理和新时代改革开放的试验场，各大建设方案无不提及要打造国际化、法治化、市场化的营商环境。先行先试权需要法律的赋予，是“法律下的先行先试”，目前自贸试验区适用的制度结构是政策主导及依托地方立法，缺乏专门的最高立法支撑，亟须建立一套“中央+地方”“立法+政策”上下联动、专门统一、结构完善的自贸试验区制度体系，涵盖中央立法、部门规章、地方法规规章、相关配套政策，以及区域诚信文化和自治性行业规则等惯例，强化法律赋权增能，发挥立法在自贸试验区建设发展中的驱动作用。中央层面，要加快制定《中国自贸试验区法》，进行自贸试验区的统一立法，提高自贸试验区的整体立法位阶。规定自贸试验区的共性事项如法律地位、变通法律适用、准入变更退出条件、对标最高标准的基本运行规则、责任主体、容错机制等，各部门要据此制定、完善部门规章。地方层面，各地上承自贸试验区统一立法，下接地方特色，行使地方立法权尤其是深圳、珠海、厦门等特区立法权，制定或修订完善自贸试验区的地方性法规、规章，在此基础上不断出台、完善配套政策，对新问题、新情况进行规范和调整，在法治下构建支撑自贸试验区开发开放的政策体系。

（二）励行动：系统开展释放更多制度创新红利的制度行动

1. 分层次开展自贸试验区制度创新

鉴于约束条件不一，制度创新具有多重性，集成性、精准性、差异性、突破性、微创新并行，应因地制宜，注意合理分配。集成性制度创新强调“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期”出发，进一步加强制度创新的系统性和集成性，提高各项制度创新之间的内在联系和关联性；精准性制度创新强调站在“企业侧”“群众侧”的角度，顺应当前新产业、新模式、新业态不断涌现的态势，以问题导向、链条导向进行改革，从企业和社会的实际需求出发开展制度创新，破除市场准入的隐形壁垒和企业健康发展的阻梗；突破性制度创新强调对标国际高标准经贸规则及全球一流的自由贸易园区，加大对重点领域的突破性创新力度，选择若干重点领域、焦点难点问题开展高水平的压力测试和风险测试；差异化创新聚焦自贸试验区的差异化功能定位、发展基础和个性化诉求，建立差异化的制度供给机制，结合地方特点深入开展差别化探索，在目标任务、创新手段、试验重点、考核评估等资源配置上应体现不同自贸试验区的特色，形成优势互补、错位发展的自贸试验区发展格局，避免同质化。

2. 高标准开展制度创新

加快最高标准的对标试错、对接转化和复制推广，进一步发挥自贸试验区的国际高标准经贸规则压力测试区功能，不断加大金融等服务业领域开放力度，深化投资管理体制改革，先行先试最新的多边、双边经贸协定中的贸易投资规则，探索建设更加符合国际惯例的高标准制度规则体系。按照先易后难、求同存异的原则，依托我国的超大市场规模场景优势，加强与CPTPP、USMCA等国际高标准经贸规则对接的同时，更要将之转化或内化成国内规则，把场景优势、实践优势转变成规则优势。加强复制推广，将自贸试验区行之有效的制度创新尽快转化成体制性、常态化的区域规则甚至国家规则，建立健全自贸试验区制度创新快速复制推广、区域合作发展及利益共享、区域联动发展机制，引领全国统一大市场建设。复制推广的内容应从单项试验举措、最佳实践案例向改革开放模式、接轨国际规则、立法转化等更高层面、更一般性转变，在全国范围内采取多种方式复制推广，加快释放和共享自贸试验区的制度创新红利。

3. 拓展制度创新的试验场景

加快推动自贸试验区扩容，为制度创新提供更多更好更大的试验场景。顺应制度型开放和产业发展的新特点、新趋势，围绕构建更高水平开放型经济新体制，服务于“一带一路”建设，围绕构建国家开放发展新格局及区域重大战略，加快推进自贸试验区扩容，对现有自贸试验区进行扩区并可考虑新设一批自贸试验区齐头并进，扩大试验范围，不断优化布局，赋予更大的改革自主权，支持开展更大范围、更宽领域、更深层次的改革探索，释放出自贸试验区增长极、引领区的作用，进一步打造“雁阵引领、东中西协调、陆海统筹”的对外开放新格局，推动形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局，进一步培育和打造国际合作与竞争新优势，在更大区域范围内释放自贸试验区制度创新红利。

4. 完善容错和考核机制的制度安排

一是建立制度创新的容错机制。目前，多个自贸试验区条例中都规定了鼓励创新、宽容失败的内容，保护制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的环境，为自贸试验区容错机制的建立奠定了地方层面的法律依据。在此基础上，中央可加大政策支持力度，出台总体上具有操作性的容错指导意见，并鼓励各自贸试验区进一步对制度创新失误犯错等具体情形和政策界限进行明确，对相关责任人的制度创新和复制推广失败结果减轻或免除责任追究，并将评价体系和容错机制标准化和法定化，建立鼓励創新、宽容失误、容错纠错机制。

二是聚焦制度创新功能，建立多元考核评估机制。对自贸试验区的考核评价应脱离开发区的管理模式，弱化自贸试验区招商引产业发展等短期经济增长功能，以制度创新为导向设计完善的自贸片区评价体系，引导自贸试验区真正做到以制度创新为核心任务，打造最优质的营商环境，释放制度创新红利，进而为全国形成可复制可推广的制度创新经验。同时，发挥企业和社会的多元力量，加大政社和政企协同监督力度，引入多元批评机制，将企业和群众感受作为自贸试验区考核评价重要依据。

5. 完善创新收益和风险管控制度安排

加大自贸试验区制度创新自主权的同时，完善配套保障措施，根据自贸试验区的急难所需进行重质量而非数量的放权，并合理配置相应资源。针对加大制度创新和授权力度可能存在的风险，要平衡开放与安全的关系，做好风险防控。对重大敏感事项，要在试验任务实施过程中对其风险进行充分评估，深入开展差别化探索。对于文化、教育、金融、数字等敏感领域，在自贸试验区加快压力测试和风险测试的同时，也需要提高政府的监管能力和水平，完善事中事后审慎监管机制，做到“放得开、管得住”，切实把好监管关口，统筹好经济发展和安全的问题。

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Institutional Innovation to Promote the Upgrading of the Pilot Free Trade Zone

— Analysis Based on Structure-action-performance Model

Yu Zongliang， Shen Ting

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029）

Abstract： Based on the "Structure-Action-Performance" model， this paper focuses on analyzing the structural constraints such as reform autonomy， existing in the institutional innovation of the pilot free trade zone， as well as the "six more and six less" action dilemma， such as the tendency of more "fragmented" reforms but less integrated and systematic reforms， more homogeneous and repetitive reforms but less original and precise reforms， more "small fixes" reforms but less major breakthrough reforms， and more grand reform schemes and plans but less practical actionable reforms. The paper proposed to set up a high level of institutional innovation action subjects， strengthen the "whoever has the power should dare to innovate and experiment" corresponding powers and responsibilities， highlighting the "market side" of the sense of institutional innovation， and other measures to straighten out the relationship between various action subjects and institutions; to carry out institutional innovation in the pilot free trade zone at different levels， carry out institutional innovation with high standards， expand the experimental scenarios of institutional innovation and other measures， systematically carry out institutional actions to release more benefits of institutional innovation， and promote the strategic upgrading of the pilot free trade zones.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Institutional Innovation; Structure; Behavior; Performance; Promote

（收稿日期：2023-07-10  责任编辑：赖芳颖）