我国负面清单开放水平评估及提升对策

李计广　张娟

[摘要] 我国现行负面清单包括服务业外资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单，如何合理评估负面清单开放水平，更好地对接国际高标准经贸规则，推进国内规则、规制方面的制度创新，是我国制度型开放过程中需要重点研究的难题。基于与RCEP、CPTPP主要成员国贸易负面清单比较研究，发现我国自开始探索服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单以来，负面清单开放水平不断提升，但与发达国家相比，仍需较大幅度提升。對标以负面清单为代表的国际高标准经贸规则既有利好也有风险，要针对服务贸易分类不一致、法律法规不完善以及“两单分离”等难点，着重从服务贸易统计、法律法规以及负面清单风险防范等方面入手，进一步提升我国负面清单开放水平。

[关键词] 制度型开放   服务业外商投资准入   跨境服务贸易   开放水平   负面清单

[中图分类号]  F725.68   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）04-0073-14

[作者简介] 李计广，对外经济贸易大学国际经济研究院研究员、博士，研究方向：国际贸易政策、世界经济；张娟，商务部国际贸易经济合作研究院，博士，研究方向：服务贸易、世界经济。

随着经济的不断发展，过去的要素禀赋优势在数字经济时代不断弱化，国与国之间竞争的重点愈加偏向制度创新，通过制度创新打造营商环境优势和抢占国际经贸规则话语权成为各国竞逐的焦点。并且，世界范围内各国经贸规则博弈争论的焦点不断集中于服务业和服务贸易领域，在服务贸易领域采用负面清单承诺方式已经成为高标准投资和贸易协定的一个核心特征。当前，中国已经加入RCEP，并承诺协议生效后6年内采用服务贸易负面清单；与此同时，中国正在推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）进程，负面清单制度成为我国能否顺利加入CPTPP的关键因素之一。在此背景下，评估我国负面清单开放水平，对标国际高标准经贸规则，探索提升负面清单开放水平的路径具有重大意义。

一、我国负面清单相关概念界定

负面清单最初是管理外资的一种方式，它以列举的形式将与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求等义务相违背的外资管制措施罗列出来，以便外部投资者更加清晰地了解国内对外资开放、禁止或限制的领域。负面清单制度是“法无禁止即可为”的法治思想在经济学中的实践，能够最大程度地扩大对外资开放的外延，本文谈及的我国负面清单主要指跨境贸易负面清单和服务业外商投资准入负面清单。跨境服务贸易负面清单是负面清单从投资领域向贸易领域的扩展，其中列明了与国民待遇、市场准入、最惠国待遇等义务不符的具体措施和维持保留措施。服务业外商投资准入负面清单指外商准入负面清单中去除非服务业外商投资准入负面清单的部分。我国现行的负面清单包括自贸试验区外商投资准入负面清单、全国版外商投资准入负面清单、海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单、上海自贸试验区跨境服务贸易负面清单。

国内外有关“负面清单”的称谓不一样。我国自主开放采用的外商投资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单又称“特别管理措施”。现行国际经贸协定中的负面清单是以附件的形式出现的，一般称之为“不符措施”。所谓“不符措施”，指的是与协议文本中约定的国民待遇、市场准入、本地存在等义务不相符合的禁止或限制措施。“不符措施”“负面清单”“特别管理措施”内涵相同，为了便于理解，本文统一采用“负面清单”一词。另外，为了便于理解和表述，本文将负面清单中的“禁止或限制措施”称为“负面清单的管理措施”。

二、我国负面清单开放水平评估

对标高标准，须“摸清家底”、明确差距、探究原因。RCEP是我国目前所签订的对外协议中开放水平最高的区域贸易协定，能够代表我国服务贸易的最高开放标准和水平。CPTPP的前身是TPP，协定贸易规则纪律、负面清单格式范例都是当今国际经贸协定高标准规则的典型代表，RCEP的国际经贸规则标准整体要低于CPTPP。因此，本文基于与RCEP、CPTPP比较视角，探究我国服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的开放水平，以期高效对接国际成熟的负面清单标准。

（一）我国服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单同RCEP的比较

RCEP下，服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单统一于一张清单内，即服务贸易负面清单，但由于目前我国只有自主开放实施的外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单，尚未有适用于国际协定的负面清单，为了更加全面地评估我国服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的开放水平，这里分两部分对其进行分析：一是我国服务贸易正面清单与RCEP服务贸易负面清单的比较；二是我国自由贸易港服务贸易负面清单与RCEP服务贸易负面清单的比较①。

1. 我国服务贸易正面清单开放水平总体低于RCEP负面清单

相对于发达国家成熟的负面清单，我国服务贸易正面清单的开放水平存在明显差距。经济合作与发展组织（OECD）指出，正面清单和负面清单在理论层面上产生的投资自由化结果是相同的，但在实践层面，负面清单的自由化程度、透明度、可见性都比正面清单要高。也就是说，一般情况下，RCEP中采用负面清单承诺方式的成员国要比采用正面清单的成员国的服务贸易开放水平更高。RCEP下，日本、文莱、韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚以及澳大利亚7国均采用服务贸易负面清单承诺方式。负面清单模式下，服务贸易禁止或限制的领域透明度高，开放程度也相对较大。如图1所示，RCEP大部分发达国家的禁止和限制措施数量都较少。相对于发达国家成熟的负面清单，我国服务贸易正面清单的开放水平存在明显差距，白洁 等（2022）在有关RCEP服务贸易开放度的研究中也印证了这一观点。

相对于RCEP中采用负面清单的发展中国家，我国服务贸易开放方式稍显逊色，但开放水平尚无法比较。虽然我国在服务贸易领域采用正面清单承诺方式，但开放水平已达到最高，且高于大部分正面清单承诺国②。部分发展中国家虽已采用负面清单，但运用还不成熟。如表1所示，印度尼西亚清单I的措施仅有4条，清单II中保留的措施却有94条③。相对于澳大利亚、日本等发达国家，印度尼西亚的负面清单还不成熟。一方面，其将服务贸易与投资分别罗列在两张清单上；另一方面，一些限制措施均未列出法律依据，清单构成要件不完整。总体上，RCEP发展中国家的负面清单相对不成熟。中国正面清单与发展中国家负面清单的开放水平暂无法对比，但从承诺方式上看，与印度尼西亚、文莱负面清单开放方式相比，我国服务贸易开放水平稍显逊色。

2. 我国自贸港服务贸易负面清单开放水平接近RCEP，但还有差距

首先，从清单管理措施数量上看，我国自贸港服务贸易负面清单开放水平接近RCEP负面清单①。如图2所示，我国自贸港服务贸易负面清单管理措施数量为92条，高于大多数RCEP发达国家，少于发展中国家。虽然自贸港服务贸易负面清单管理措施的数量已经删减，接近RCEP采用负面清单的部分成员国，但开放水平还远远不够②，主要体现在以下几方面：

第一，自贸港服务贸易负面清单行业分类依据是我国的《国民经济行业分类（2017）》，而RCEP成员国采用的是联合国《产品总分类（CPC）》，如果参照CPC进行部门分类之后，清单管理措施数量可能还会增加。除此之外，若将管理措施进一步细化，负面清单管理措施数量也可能会增加。表2列出了海南自贸港服务贸易负面清单禁止措施和限制措施涉及部门的分布情况，其中服务业外资准入负面清单禁止措施集中在文化、体育和娱乐业，科学研究和技术服务业以及批发零售业，涉及的具体行业部门有广播电视、新闻图书电影、义务教育、法律事务、互联网新闻信息等。禁止措施涉及的部门可以再进一步细分，放宽有条件限制的部门条件。跨境服务贸易负面清单禁止措施主要集中在文化、体育和娱乐业，租赁和商务服务业，金融业，交通运输、仓储和邮政业等，涉及的具体领域有社会艺术水平考级活动业务、导游資格考试等，清单禁止和限制措施还须进一步细化。相比包含部门分类、政府等级及法律依据等要素的RCEP负面清单结构，我国负面清单管理措施还须进一步优化。

第二，海南自贸港服务业、服务贸易门类较少，清单管理措施数量也会较少，因此我国虽然在清单管理措施数量上接近RCEP负面清单成员国，但是并不能表明负面清单开放水平提升了。自贸港服务贸易负面清单若推广至全国，清单的管理措施有可能进一步增加，清单的开放水平还须提升。

第三，负面清单中禁止类措施占比较大，一定程度上降低了负面清单开放水平。如表3所示，我国自贸港外资准入负面清单有关服务业的管理措施虽然只有22条，但是禁止措施却占到73%，清单开放水平还存在提升的空间。跨境服务贸易负面清单的管理措施数量较多，比服务业外资准入负面清单多48条，但值得一提的是，跨境服务贸易负面清单禁止措施占比较少，仅23%。

第四，我国负面清单中与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、人类遗传资源、人文社科研发、文化新业态有关的行业部门还未列出。现行外资准入负面清单本质上属于国家的一项外资准入政策，无论是约束力、法律效力还是清单的管理水平，都无法与国际协定中成熟的外资准入负面清单相匹敌，因此，我国自贸港服务贸易负面清单的水平仍然低于RCEP负面清单，有待进一步提升。

其次，从清单限制方式上看，我国自贸港服务贸易负面清单限制方式和手段还不够完善。从表2可以看出，我国自贸港服务贸易负面清单仍然有许多“禁止措施”，服务业部门分类也相对笼统，清单透明度低。相反，RCEP负面清单的限制方式更为多样化，清单管理相对完善。如表4所示，各国负面清单限制方式包括国民待遇、本地存在、最惠国待遇等，并且除文莱外，大部分RCEP负面清单中管理措施涉及的“业绩要求”较少，占比在1%—5%之间。一定条件下，“业绩要求”少意味着外资进入的门槛相对较低，而我国限制方式多集中在“国民待遇”和“市场准入”的“股比限制”①。

如表5所示，除印度尼西亚外，其他成员国负面清单II中的保留措施涉及的义务相对均匀，并且会根据本国情况设置限制方式，如文莱、新加坡很少采取“高级管理层和董事会”的限制方式，涉及“高级管理层”的限制措施仅占5%。而我国采用的负面清单，一方面，没有列明每个措施对应的义务，仅在负面清单使用说明中笼统地提出“清单列明了国民待遇、市场准入等管理措施”。另一方面，现阶段负面清单管理措施过于集中在“国民待遇”和“市场准入”方面，正面清单也不例外。因此，我国应充分利用清单II，通过多种限制方式，对敏感部门和行业进行保护。

再次，RCEP负面清单范式相对更加严谨和成熟。成员国若在RCEP清单I限制措施多，则清单II保留措施就相对较少，负面清单总体上兼顾开放与安全，体现了清单的严谨性。表6显示了负面清单管理措施在两类清单中的分布情况。如印度尼西亚在清单I中的管理措施占比仅有4%，但在清单II中却占到了96%。其他国家虽没有这么明显的区分，但也存在清单I少则清单II多的特点。然而，我国实施的负面清单还没有类似的划分。

（二）我国服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单同CPTPP的比较

欲对接CPTPP高标准经贸规则，需明确我国外资准入与跨境服务贸易负面清单同CPTPP成员国的差距，了解我国外资准入与跨境服务贸易负面清单探索取得的进步和不足之处。考虑到我国外资准入与跨境服务贸易负面清单是两张独立的清单，这里将服务业外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单分别与CPTPP负面清单进行对比分析。

1. 我国服务业外商投资准入负面清单开放水平总体接近CPTPP

首先，从负面清单管理措施数量上看，我国负面清单开放度在CPTPP成员国中处于中等水平。如图3所示，我国自贸试验区外资准入负面清单共27条，处于第5位；全国版外资准入负面清单共31条，处于第7位。我国外资准入负面清单开放度低于美国、澳大利亚等国，高于马来西亚、日本等国。需要说明的是，CPTPP附件I列明了一国不符合国民待遇等特定条约义务的现有禁止或限制措施，附件II列明了一国不符合国民待遇等特定条约义务的可能维持现有和采取新的更为宽松或更加严格的禁止或限制措施。如果对应CPTPP外资准入负面清单，我国自贸试验区外资准入负面清单管理措施仅对应CPTPP附件I，关于未来是采取保留措施，还是更为宽松的禁止或限制措施并没有列出，这是我国自贸试验区服务业外资准入负面清单的明显不足之处。

其次，从负面清单管理措施结构和内容上看，我国自贸试验区服务业外资准入负面清单开放水平还须进一步提升。负面清单的开放度不能仅看管理措施数量，还要结合负面清单结构、透明度、措施描述的详细程度以及水平限制的占比等。具体来看：一方面，CPTPP服务业外资准入负面清单结构完备，透明度高，而我国外资准入负面清单透明度较低。如表7所示，在清单类别、清单结构方面，我国外资准入负面清单与CPTPP负面清单存在显著的差异。国际协定的清单一般是外商投资准入和跨境服务贸易负面清单在一张清单上，并且清单被分为两类，一类清单（LIST A）列出现行不符措施清单列表，另一类清单（LIST B）列出维持现有的或采取新的或更严格的不符措施清单列表，如CPTPP所有成员国都采用了投资和服务合一的负面清单。而我国负面清单存在“多单独立”“种类繁多”的情况，如外商投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单分别独立，外商投资准入负面清单又分为全国版和自贸试验区负面清单。CPTPP负面清单一般包括部门、分部门、产业分类、相关义务、政府层级、不符措施描述等要素，而我国仅包含部门和特别管理措施，从结构上看，我国负面清单透明度相对较低。另一方面，CPTPP外资准入负面清单管理措施中的部门分类采用国际分类标准，措施描述详细，法律依据明确，我国外资准入负面清单在这方面相对不足。我国外资准入负面清单依然采用的是《国民经济行业分类（2017）》，为对标国际标准，负面清单管理措施中一般只列明了行业大类，未进一步细分，外商投资者较难清晰地了解国内具体部门行业的禁止或限制措施、法律法规以及政策措施，负面清单的真正作用未能充分發挥。此外，我国负面清单法律支撑力也相对较弱。我国外资准入负面清单本质上仍属于一国的外资准入政策，每个管理措施并未指出具体的法律依据。而CPTPP外资准入负面清单是多个国家之间签订的协议的一部分，属于国际协定，受到国际协定约束，清单内列出了具体的国内法律依据，甚至包含个别地区和具体行业部门的法律法规。总的来看，我国外资准入负面清单的透明度较低，开放水平有待进一步提升。

再次，从水平管理措施上看，我国与CPTPP发达国家负面清单的开放水平差距不大①。如表8所示，美国投资领域清单I水平限制占比为15%、加拿大为16%、澳大利亚为14%、新西兰为30%。日本虽然在清单I中的水平限制占比较小，但在清单II中的占比较大，达28%。水平措施占比越大，表明负面清单限制越多，一定程度上影响了负面清单开放水平。CPTPP成员国负面清单中的水平限制措施占比较大，说明仅从负面清单管理措施数量上评估清单开放水平，可能会高估CPTPP负面清单开放水平。

2. 我国跨境服务贸易负面清单开放水平明显低于CPTPP

我国跨境服务贸易负面清单实施时间较外资准入负面清单要晚，且成熟度也相对逊色。在负面清单格式范式、措施描述详细程度、法律支撑力、清单管理等方面，我国跨境服务贸易负面清单和服务业外资准入负面清单存在的问题类似，从这个角度上评估，我国跨境服务贸易负面清单透明度、开放水平比CPTPP负面清单低。

从负面清单适用范围上看，我国跨境服务贸易负面清单开放水平远远低于CPTPP。截至目前，我国实施的跨境服务贸易负面清单只有两个，一个是上海发布的跨境服务贸易负面清单，一个是国家发布的海南版跨境服务贸易负面清单，还没有适用全国的跨境服务贸易负面清单，开放水平不仅低于国内外资准入负面清单，更低于CPTPP跨境服务贸易负面清单。从管理措施数量上看，我国跨境服务贸易负面清单开放力度明显小于CPTPP。上海发布的跨境服务贸易负面清单管理措施有159条，国家发布的海南版跨境服务贸易负面清单有70条，虽然后者的数量相对于前者已经大幅删减，但这也不能表明跨境服务贸易负面清单开放度提升。海南自贸港产业种类较少，是其负面清单管理措施较少的一个重要原因。此外，海南版跨境服务贸易负面清单仅仅是通过分类调整减少条款数量而非实质性取消，如“文化、体育和娱乐业”类包含对网络出版服务、新闻出版服务、音像制品和电子出版物的限制，而上海跨境服务贸易清单将其单列了3—4条。与CPTPP相比，无论是上海跨境服务贸易负面清单还是海南版跨境服务贸易负面清单，管理措施数量都要多于CPTPP成员国，如澳大利亚仅有22条限制措施、日本有53条、新加坡有56条等。从清单限制内容上看，我国在交通运输业，金融业，文化、体育和娱乐业等领域限制更为严格。

三、我国对标以负面清单为代表的

国际高标准经贸规则的战略意义、

可能面临的风险及难点

新发展格局下，我们应明确对接国际高标准负面清单的利好方面，同时应高度重视可能面临的风险及挑战，明晰对接国际高标准负面清单的难点，以提高对接国际高标准负面清单的政策措施试点效率。

（一）对标以负面清单为代表的国际高标准经贸规则的战略意义

从宏观层面上看，第一，对接以负面清单为代表的国际高标准经贸规则，向外界释放了我国持续大力推进对外开放的信号，增强外界对我国投资和贸易的信心，实现政治突围。第二，有利于扩大我国外商投资规模、跨境服务贸易进出口规模，提高外资外贸质量，找到新的增长量。第三，对接国际高标准经贸规则，加入CPTPP等经贸协定，不仅有利于国内经济的发展，也为其他成员国提供了巨大的消费市场，促进他国经济发展。第四，有利于我国更加紧密地融入全球价值链，加快全球化进程，为更加多样的经贸合作提供了可能性。

从中微观层面上看，一方面，负面清单管理制度有利于相关产业的发展壮大。有研究表明，服务贸易领域的扩大开放尤其是数字贸易领域的开放，有利于国内数字化水平的提高，而数字技术对制造业、服务业等不同产业的发展具有推动作用。负面清单的本质任务是倒逼市场化改革，市场化水平的提升加速要素的自由流动，从而促进制造业、服务业等相关产业发展。市场水平较高的环境下，行政管制减少、审批程序简化，生产要素在国有企业与非国有企业之间配置效率的提升，会提高资本的使用效率，促进产业发展。例如，实施跨境服务贸易负面清单，一定程度上会推动以服务为载体的技术、资本、数据等生产要素资源自由便利流动，从而促进现代服务业的发展。另一方面，负面清单管理制度有利于微观企业的发展。其一，负面清单管理制度扩大了市场开放，增加了市场竞争力，从而提升企业生产效率，这种促进作用可以通过技术创新、企业管理水平、企业文化、投融资水平等多种渠道实现。其二，负面清单倒逼国内体制机制改革、法律法规体系的完善，促进营商环境水平提升，从而促进企业发展。负面清单制度下，行政审批在简化，政府自由裁量的政策空间在缩减，政府对企业不设置过多的限制，不提出过多的要求，让企业能够遵从市场规则进行运转，减少对企业的干预程度，给企业发展提供良好的营商环境。为了采用负面清单外资管理模式，国家或地区会梳理、修改相关的法律法规，涉及经济和市场管制的制度或规则也趋于公开透明并符合国际惯例，有利于维护公平、透明的市场秩序，保障企业稳定发展。

（二）对接以负面清单为代表的国际高标准经贸规则可能面临的风险

通过不断调整负面清单的长度和内容，我国外资准入限制、跨境服务贸易限制大幅减少，开放水平不断提升。自2013年以来，我国自贸试验区外资准入负面清单特别管理措施由190条减至27条，压缩比例高达86%，全国版外资准入负面清单由2018年的48条减至31条，压缩比例达到35%，服务业领域的外资准入门槛不断降低①。跨境服务贸易负面清单虽推出时间较晚，但由正转负的开放方式是重要突破。一般而言，相对于正面清单，负面清单开放力度更大、开放范围更广。与此同时，以现有水平对接国际高标准经贸规则，可能面临一定的风险。

综合来看，实施服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单可能面临的风险包括国家安全风险、意识形态风险、公共利益及生命财产风险、服务质量风险等。具体来看，主要有多元文化冲突与融合带来的意识形态风险；外来人员入境审查程序减少、各部门数据及信息无法互联互通导致管理漏洞，从而给非法入境和违法犯罪活动增加可乘之机；放松对外籍人员就业的管制，可能一定程度上扰乱国内就业市场的稳定；各地方对数据安全体系架构和评估机制的不完善，导致的数据泄露、丢失或滥用风险；个人信息保护不足，导致的大面积敏感信息泄露风险；国家国防和安全信息泄露风险；跨境资金流动冲击内地金融市场、洗钱通道和恐怖融资难以监管、金融新业态可能增加投资行为等金融风险；对外来物种引进带来的生物安全风险等。从具体行业领域来看，如交通运输领域，若取消“外国国际道路运输经营者不得从事起讫地在中国境内的道路货物运输经营”的限制，有可能带来货物监管和人员生命财产安全风险。金融领域，若取消“证券投资咨询人员申请取得证券投资咨询从业资格必须具有中华人民共和国国籍”的限制，有可能带来服务质量、信息安全等风险。专业服务领域，若允许“海南律师事务所聘请外籍律师担任外国法律顾问和港澳律师担任法律顾问”，有可能带来侵蚀意识形态、破坏法律权威风险；若取消“外国公民不得申请参加注册测绘师执业资格考试”的限制，有可能带来国家安全、信息泄露、服务质量等风险。

（三）对接以负面清单为代表的国际高标准经贸规则的难点

以CPTPP为代表的国际高标准经贸协定规则更加详细，可操作性强，我国对标其负面清单规则标准，难点主要在负面清单行业分类标准、负面清单管理措施法律法规依据的罗列、负面清单管理和监管、服务业外资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单两单分离等方面。

1. 服务贸易分类标准与国际标准不一致

若要对标国际标准，需要在服务业、服务贸易部门分类和统计上做大量工作。我国外资准入与跨境服务贸易负面清单的编制依据是《国民经济行业分类（2017）》，而RCEP、CPTPP等国际协定上的负面清单是按照《产品总分类（CPC）》的标准进行行业分类。分类标准不一，增加了对标国际标准的难度。

2. 负面清单中罗列具体的国内法律依据难度大

对应RCEP和CPTPP外资准入与跨境服务贸易负面清单，我国若想贴近国际标准，需在内容结构上趋近。而无论是RCEP还是CPTPP，二者都规定成员国制定的负面清单必须包含部门、分部门、政府层级、涉及的义务、措施描述以及措施来源即法律依据，而我国现行的负面清单最大的弊端就是法律依据不明确，每条特别管理措施并未指出具体的法律依据，法律效力和透明度大大降低。其根源在于国内相关的、具体的法律法规不健全，还需进一步分类、细化。对标国际负面清单管理制度是对国内法律法规体系的考验。

3. 负面清单的管理水平有待提升

负面清单承诺的开放标准一旦确定，便是不可逆的，很大程度上增加了我国对负面清单的风险把控难度。对标负面清单的过程也是对政府整体管理和监管能力的一次大考验。对接国际高标准负面清单，需要进一步细化清单内容，行业分类更加明确，而透明度越高，政府自由裁量的空间就越小，开放带来的风险就会越大，增加了清单监管难度。

4. 服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单两单分离

对标RCEP、CPTPP成员国外资准入与跨境服务贸易负面清单，我国外资准入与跨境服务贸易负面清单各成体系，独立推进，不归属于任何协定规则。如RCEP中的澳大利亚、文莱、日本、新加坡等以及CPTPP所有成员国都采用了投资和服务合一的负面清单。而我国负面清单存在“多单并行”“种类繁多”的情况，如外商投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单分别独立、外商投资准入负面清单又分全国版和自贸试验区负面清单。两单分离，不仅增加了管理成本，也降低了清单透明度，使得负面清单对外商投资企业及外国服务供应商的吸引力减弱，可能产生内容重叠、政出多门、管理混乱、行政成本高企等问题，在一定程度上增加了对标的难度。

四、提升我国负面清单开放

水平的政策建议

综合前文分析，我国服务贸易负面清单与国际高标准负面清单开放水平仍存在较大差距，解决对标国际高标准负面清单过程中遇到的难题，进一步提升我国负面清单开放水平，需要结合我国实际、有的放矢。

（一）规范清单格式和细化内容，提高负面清单开放的灵活性和透明度

现阶段，我国负面清单简洁度较高，开放水平相较之前有很大提升，但是对标国际标准，负面清单的格式和内容仍需调整、规范和细化。

1. 做好服务业和服务贸易分类工作，从结构上对标高标准负面清单①

首先，将我国负面清单的“特别管理措施”按照“跨境服务贸易”“投资”“跨境服务贸易与投资”分类标准进行归类。对标CPTPP外资准入与跨境服务贸易负面清單中的“描述（Description）”要素，其对禁止或限制措施所属的投资、服务贸易领域进行了划分，意在说明成员国采取的禁止或限制措施属于哪个领域，这种做法增加了清单透明度，便于外资、外国服务供应商区分投资和跨境服务贸易领域的限制措施。其次，将国内敏感的行业部门、有待进一步保护的领域划分出来，放在同一张清单，对标CPTPP负面清单II中维持现有的或采取新的或更严格的不符措施清单列表，有利于增加负面清单开放的灵活性。再次，对标CPTPP“投资”和“跨境服务贸易”章节的规则，将特别管理措施所涉及的义务以及政府层级进行划分。对标过程中，应明确梳理负面清单中罗列的管理措施对应的义务，如国民待遇、市场准入、最惠国待遇、本地存在、禁止业绩要求、高级管理层与董事会，增加清单的透明度。

2. 梳理并完善相关法律法规，从内容上对标高标准负面清单

所谓“对接高标准”，不只是形式上的对标，更多是内容上的整合。负面清单的本质是“法治精神”的体现，清单内容整合的关键工作是对法律数据库的梳理和整合。在负面清单构成要件中，我国负面清单与国际协定负面清单最明显的差异主要体现在“措施描述”，措施描述中提出的法律依据既包含协定生效时国内已经制定或修订的法律法规，还包括这些法律法规下的一些具体的细则。而我国2021年版及此前的各版自贸区负面清单并没有列明某一管理措施的法律法规依据。同时，我国自贸试验区负面清单更新速度过于频繁，缺乏明确的法律依据支撑，以至其稳定性和权威性难以与CPTPP负面清单相比，法律依据不明也成为对标过程中的重大障碍，因此，需对法律数据库重新梳理，以提升负面清单开放水平。

3. 加快负面清单“两单合一”，提高负面清单管理效率，提升清单开放水平

服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单两单分离不仅增加了管理成本，也降低了清单透明度，使得负面清单对外商投资企业及外国服务供应商的吸引力减弱。加快“两单合一”，有利于提高清单管理效率，提升负面清单开放水平。

（二）破除国内服务业的行业垄断，提升负面清单开放的产业基础

我国服务业发展过程中，地区发展不均衡、中西部服务业垄断问题明显，边疆地区服务业产业具有特色，但受限于资金和管理体制问题，规模较小。行业垄断限制了服务业行业的发展和壮大，使得服务业对外开放的产业基础较弱。因此，在探索负面清单管理制度、扩大服务业开放的过程中，需打破服务业行业垄断，加大国有企业改革力度。将政府的角色由“管企业”转向“管资本”，通过放开企业，建立严格的企业治理结构，使得混合所有制成为深化国企改革的突破口，从而真正打破行政垄断，实现服务业对内开放与对外开放的联动。只有国内服务业产业基础增强、服务贸易竞争力提高，才能从根本上提升服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的开放水平。

（三）完善服务部门分类和风险评估，促进负面清单最大程度开放

完善服务部门分类，同时对服务各部门进行重要性、敏感性、风险性评估，实施差异化开放策略。在对接高标准负面清单过程中，服务贸易统计和分类问题是制约负面清单开放水平的主要因素。在完善服务贸易部门统计和分类的前提下，可以对不同部门和领域进行分类管理，进一步扩大负面清单开放水平。

第一，对于其他国家均加强保护的部门，我国需对其进一步细分，谨慎开放，如运输服务、邮政通信、文娱及体育等部门。通过图4可以看出虽然各国经济发展不同，但禁止或限制的行业部门存在共性，大部分CPTPP成员国的管理措施数量在水平限制部门、商业服务、运输服务、邮政通信、文娱及体育等部门达到高点，都在一定程度上加强了对这些部门的保护。对于跨境服务贸易负面清单，CPTPP成员国侧重对涉及国家安全和国家经济基础的敏感类部门进行禁止或有限开放，如交通运输部门，对与公共利益密切相关的社会服务部门也会加强保护。因此，我国在扩大开放的过程中应进一步对这些敏感部门分类和风险评估，进行有限开放。第二，对于不涉及国家安全、经济安全等风险的部门行业，对国际先进技术、人才资源有迫切需求的部分行业要进一步扩大开放。如科学研究和技术服务业等。第三，对需要对外开放的特色产业适当放开限制。秘鲁、新西兰、越南等国的负面清单对文化特色产业扩大开放，不仅有利于传播民族文化、壮大产业规模，同时又对其予以适当保护，确保产业安全。我国在调整负面清单时，要考虑国内特色产业的开放与保护，如中医、武术、舞狮以及少数民族音乐文化等。第四，考虑到数字产业的重要性，应加大数字服务业领域的开放。在数字经济时代，物联网、大数据以及云计算等技术的应用，催生了很多新的服务业、服务贸易业态，我国在调整负面清单时，应加大对数字服务业的开放和保护。

（四）提高负面清单管理水平，为负面清单开放提供重要保障

政策的前瞻性、体系的完备性发挥作用的前提是政策的执行力，而增强执行力最重要的手段是强化管理主体，明确权责划分。我国自贸试验区建设已达10年，在制度创新上取得较多突破，但负面清单推行过程中的“权力归属”问题仍旧制约着自贸试验区的发展。只有构建精简高效、权责明晰的管理体制，才能发挥地方和部门的积极性，加快推进负面清单对标国际高标准，减少负面清单开放过程中的隐形壁垒，进而提升负面清单开放水平。

对标国际协定中发达国家负面清单，是否在国际协定中采用外资准入与跨境服务贸易负面清单，很大程度上取决于对外资准入和跨境服务贸易的监管水平。一般而言，监管能力越高，其负面清单开放水平越高。如美国负面清单简短、开放度大，但其对外资的审查力度也大；日本负面清单透明度高、开放度大，但其国内具有完善的外汇审查制度，通过《外汇法》赋予财务省、各行业主管部门外资审查权。基于国际经验，我国在外资监管和跨境服务贸易风险防控方面，可以通过灵活设置保障性条款、加大外资外贸审查、完善法律条款、细化规则标准等方式，加大对负面清单的内外监管力度。

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Evaluation and Improvement of Negative List Opening Level in China

—Based on Comparison Studies on RCEP and CPTPP

Li Jiguang， Zhang Juan

（Institute of International Economy， University of International Business and Economics; Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100005）

Abstract： China's current negative list includes the negative list of foreign investment access in the service industry and the negative list of cross-border trade in services. Reasonable assessment of the level of openness of the negative list， better benchmarking of international high-standard economic and trade rules and promoting institutional innovation in domestic rules and regulations are key problems that need to be overcome in the process of institutional opening in China. Based on the comparative study of the negative list of trade with major RCEP and CPTPP member states， it is found that since China began to explore the negative list of foreign investment access in the service industry and cross-border service trade， the level of negative list openness has been continuously improved， but compared with developed countries， it still needs to be greatly improved. The standard of international high-standard economic and trade rules represented by the negative list has both advantages and risks， and there are difficulties such as inconsistent classification of trade in services， imperfect laws and regulations， and "separation of the two orders". We should focus on the aspects of service trade statistics， laws and regulations as well as negative list risk prevention to further enhance our country's negative list opening level.

Key words： Institutional Opening up; Access for Foreign Investment in the Service Sector; Cross-border Service Trade; Opening Level; Negative List

（收稿日期：2023-07-04  責任编辑：赖芳颖）

①“自贸港服务贸易负面清单”指的是海南自由贸易港服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的总和。

② 商务部国际司负责同志解读《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）之二，http：//ec.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202011/20201103016364.shtml.

③ 这里的“清单I”和“清单II”指的是RCEP中服务贸易不符措施附件I和不符措施附件II。

① 由于在国家层面，我国只在海南自贸港实施了跨境服务贸易负面清单，因此这里以海南自贸港服务贸易负面清单为例，与RCEP服务贸易负面清单进行比较分析。海南自贸港服务贸易负面清单指的是海南外商投资准入中服务业外资准入负面清单和海南跨境服务贸易负面清单的总和。

② 在服务贸易分类标准不一致的情况下，对比清单数量虽然不是很严谨，但是服务业、服务贸易涉及内容具有相似性，也能从总体上看出我国自贸港服务贸易负面清单的开放水平。

① 负面清单管理措施涉及的义务一定程度上能够反映出国家的限制方式和手段。

① 水平管理措施指的是针对所有行业部门的一些禁止、限制措施，占比越多，限制程度越大。

① 根据国家发展和改革委员会、商务部、上海市人民政府发布的负面清单条目计算所得。

①“高标准负面清单”指的是以CPTPP为代表的国际高标准经贸协定中的负面清单。