全过程人民民主的实践创新及完善进路——以天津市和平区小白楼街道基层立法联系点为例

张晓冰，龚映岐

天津师范大学

2022 年10 月16 日，习总书记在党的二十大报告中作出重要部署：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”[1]基层立法联系点不仅是立法机关通往人民的前沿阵地，还是实践全过程人民民主广阔的实体空间。目前，学界对“全过程人民民主”的研究多集中于理论层面，主要探讨其运作形态与实现机制[2]、“责任政治”逻辑[3]和人大制度内涵[4]，对基层立法联系点这一实践形式的研究也仅从“制度嵌入”[5]、公众参与[6]及工作制度[7]的角度切入。很少有学者重视基层立法联系点作为全过程人民民主的基层实践创新载体的作用，仍缺乏在“全过程人民民主”视域下探索地方基层立法联系点案例的实践创新及完善进路的研究。本文将立足全过程人民民主理论，选取在联系点制度“深化拓展阶段”表现亮眼的天津市和平区小白楼基层立法联系点作为案例样本，厘清其特色模式及民主治理实效，指出其发展桎梏与实践困境，并从组织架构、体制机制等方面探究其发展进路，以期为基层立法联系点建设赋能提效，推动立法的民主化、科学化、精细化。

一、实践创新：基层立法联系点的民主治理实效

自2021 年7 月设立以来，小白楼街道基层立法联系点（以后简称“联系点”）先后共听取了7 部法律法规草案的意见，立法征询工作成果斐然。2021 年11 月，《中华人民共和国体育法（修订草案）》在小白楼联系点征集到39 条意见建议，其中6条被不同程度地吸收或采纳。目前，小白楼联系点呈现着1 个联系点、9 个社区联络站、51 个居民网格征集站、163 家成员单位征集站、280 余个社区社会组织、近500 名信息员“多点开花”的格局[8]。在实践过程中，小白楼联系点以“谁来干”“怎么干”“干什么”这一问题意识为导向，从组织架构、工作机制、实践路径三个维度进行了创新，形成了独属于该联系点的亮点特色。

（一）“谁来干”：独创了“一家一站一网”的组织架构

小白楼联系点通过资源整合，借助和平区人大常委会原有的“点—站—家”的代表多元联动履职平台，通过选准发力“点”、厘清联系“线”、把握基本“面”，以点带线，由线塑面，创新搭建并不断编织成了“一家一网一站”立体式的立法联系网络。

“一家”即以人大代表之家为班底，抽调工作人员形成联系点工作专班。区人大小白楼街道工委负责同志牵头抓总，区人大小白楼街道工委专职副主任负责协调组织，人大常委会办公室落实日常工作。“一站”即建立志愿者服务活动站。联系点将高校、科研院所、社会团体等专家人才纳入志愿者团队。在民主性的基础上，对于一些特定领域的立法重点参考专家意见，提升了建议的科学性。“一网”即铺开意见征询网，联系点通过统筹辖区内市区级机关、企事业单位资源，联络整合律所、律协、会计事务所等专业机构，联系人大代表和政协委员，凝聚广大居民群众，体现了全员、全过程、全方位的参与。

（二）“怎么干”：独创了“3+9+10”的工作机制

在《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》的框架下，小白楼联系点针对工作职责和流程形成了“三种运行机制”“九项工作职责”和“十步工作法”，并探索创立了“3+9+10”的工作机制，促进了联系点运行规范化、制度化、标准化。

“三种工作机制”具体运作机制如下。一是上门谈法机制，小白楼联系点通过各种实践活动，让党员干部深入到群众中进行普法宣传、广泛征求，贯通式、全链条地收集问题和建议，常态化了解不同群体的“立法心声”，让“街谈巷议”为全国立法机关提供了有价值的考量。二是常态问询机制，除了在社区和成员单位设置固定的联系点意见征集站外，小白楼联系点还与主流媒体合作，在小白楼街道公众号建立了“基层立法联系点立法征询专栏”，打破了时空局限，生成实时二维码，常态化征集群众建议。三是民主参与机制，根据小白楼联系点在立法过程中收集到的急难愁盼，人大代表为民代言全程跟踪监督，使得辖区百姓逐渐产生真切的民主体验感，让国家立法活动辐射带动基层社区治理，从而在潜移默化中讲出“全过程人民民主故事”。

“九项工作职责”立足于基层立法联系点的基础设定，不仅包括开展组织协调、联系服务、培训指导等日常工作，还向外辐射至发挥联系点社会治理带动作用等，拓展了联系点的功能外延。“十步工作法”从“立法中”征询意见向“立法前”调研和“立法后”普法及法律实施反馈两端延伸，使联系点工作更加程序化、系统化。

（三）“干什么”：创新了民主立法的实践路径

小白楼联系点从畅通反映渠道、加强立法宣传、汇聚广泛合力三方面发力，充分地倾听民声、汇聚民智、反馈民意，使得联系点既通达了民情，又赢得了民心。

第一，打造了“立法直通港”。小白楼联系点聚焦立法征询建议直通全国人大的核心功能，把意见征询的触角广泛延伸到基层，使百姓“原汁原味”的立法意愿直达全国立法机关并得到尊重。第二，建设了普法教育平台。小白楼联系点积极开展了普法微课、法治讲坛等一系列普法宣传活动，使联系点成为社会主义法治宣传的“大课堂”，让老百姓在表达立法意见的同时于细微处提高了法治素养。第三，探索了街道人大工作的融合载体。小白楼联系点把街道人大工作和立法联系点工作充分融合，为人大代表联系群众、了解社情民意、服务区域经济发展开辟了阵地，巧妙协调了各方利益诉求。

二、发展桎梏：基层立法联系点的实践困境

天津市和平区小白楼街道基层立法联系点的实践展现了全过程人民民主在基层的创新成果，体现了其独特的制度优势。但由于小白楼联系点建立时间较短，很多方面尚处于“摸着石头过河”的探索阶段，方式方法上不够完备，组织结构上也不够成熟。在联系点制度的实施过程中暴露了一些制约性问题亟待解决，联系点的成长仍存在很大的提升空间。

第一，人员有限，队伍薄弱，立法征询工作难深入。在小白楼联系点的实践过程中所面临的最为迫切的难题便是专业人员储备不足，组织力量相对薄弱。作为全国人大常委会法工委在天津设立的“国字号”高规格立法联系点，主要负责其日常运作的编制内干部仅有两名。由于人员有限，该立法联系点难以独立地进行立法征询工作，其工作的开展多借助所在街道的活动，而街道活动往往较少涉及所有社区，覆盖面很窄，难以倾听到不同类型、不同职业、不同年龄层的居民心声。因此，相关立法工作的广泛性、普遍性难以得到保障，立法征询工作的深度受到限制。

第二，权责不清，职能不明，立法征询质效不显著。一方面，在小白楼联系点实践的各个环节中，制度冗余、权责不明和职能交叉导致跨部门沟通渠道不通畅、信息回应不及时，造成了多头联系、重复调研等弊端和“扎堆”“抛荒”的不均衡现象[9]，这既加重了工作人员的负担、降低了立法征询的效率，也耗费了人民群众的时间和精力。另一方面，联系点没有充分发挥并向居民普及其“上传下达”的职能，导致街道社区许多居民对专业法律知识语汇不理解，对联系点的工作性质与内容不了解，认为这只是“搞形式”“走过场”，以致于联系点征集的意见少、被采纳率较低、成效不显著。

第三，评估滞后，反馈不力，制度落实效果不明晰。小白楼联系点的立法征询工作在历经制定意见征集方案、开展座谈会、进行立法意见总结、反馈上报等流程后，其末端仅止于向立法意见的提出者进行反馈，告知其意见是否被采纳。然而，关于立法意见何时能够见效，所提建议是否落到实处等问题却较难以给出有说服力的回应。这种状况一方面损害了联系点的公信力和专业性，另一方面也降低了人民群众进行“全过程”的人民民主参与的满足感和获得感，伤害了居民参与立法意见征询的积极性和效能感。

三、完善路径：基层立法联系点的改革方向

针对基层立法联系点在短期内暴露出的问题，应在“全过程人民民主”的视域下分析和解决联系点运作过程中遇到的困境，从人才队伍“全保障”、视域场域“全覆盖”、立法闭环“全链条”三方面进行改进，通过制度的精细化推动联系点发展更加完善和健全。

（一）严密组织体系，人才队伍“全保障”

“全过程人民民主”的根基是“人”，联系点改革必须畅通完善多级组织架构，实现人才队伍的“全保障”。首先，应打造一支具备高度热忱高素质、综合能力强、踏实肯干、下沉基层的信息员、联络员队伍来动员公众参与，充分发挥桥梁纽带作用。其次，应该充分发挥顾问单位和专家人才队伍的咨询作用，使其做好创新立法的排头兵，以提升队伍专业化水平、业务能力和征询的有效性、可行性及适用性。最后，应加强主体耦合，推动资源整合。相关部门之间有必要明晰自身职责范围，打破壁垒、总体部署，建立一个信息共享、数据开放、资源统筹、流程优化、成果整合的工作平台，以提升立法征询的时效性和实效性，激活联系点内生动力，发挥联系点带动和集聚效应，为联系点松绑减负，使联系点上下齐心、协同联动、统筹平衡、高效合理运转。

（二）强化溢出效应，视域场域“全覆盖”

一方面，“全过程人民民主”首先体现在时间上的“全时段”，联系点应打开视域，突出立法全时段性。联系点作为“第一阵地”，其征询社情民意工作应该聚焦于立法前的起草讨论和立法后的反馈评估，向立法两端延伸，才能做到整合协调、环环相扣、统筹兼顾。立法前，应吃透立法精神，精心研读政策文件，自行组织开展相关立法前期调研，获取详实资料数据以支撑法律条文起草。召开专家咨询会，并针对被访居民的情况进行方案编制。立法后，应协助市人大各部门调查法律法规的实施情况，收集法律法规落地过程中存在的困境和修改建议，对具体内容做好归档备案工作，及时进行回访并存档备查。还应实行“一事一组”“一月一报”的工作办法，定期开展评估工作会，进行年终测评并做好总结。

另一方面，“全过程人民民主”体现在对象上的“全覆盖”，联系点应拓宽场域，凸显立法全覆盖性。立法征询的对象应该尝试着拓展至政府规章、公共政策和民主监督等。联系点应把民主征询吸纳进全过程人民民主体系中，协助区人大将“一事一议”常态化运行。还可以将立法征询与执法检查联系起来，围绕法律实施效果开展专题研究。这样既能激活联系点的制度效能和公众的能动性，切实保障公民合法权益最大化，有助于形成基层社会治理的双向沟通和良性互动，解得民主与治理的最大公约数。

（三）完善体制机制，立法闭环“全链条”

首先，联系点的信息采集机制要“线上+线下”有机结合。平台的“全方位”是全过程人民民主的应有之义。为逐步扩大信息采集的来源、广度与深度，在线下，联系点可以把意见采集做得更生动活泼，日常通俗。对一些有争议的立法问题，可以通过公示栏、社区报组织开展“小型化、多批次”的座谈会、征询会等丰富形式为民意收集进一步“开源”。在线上，应充分发挥大数据技术和互联网优势，建立联系点官方网站或开发专门的APP，发布立法信息与工作动态，广开立法门路，保持多元实时互动。还应充分利用微信工作群、微信公众号、公共邮箱等新媒体、自媒体平台，使交流方式实现便捷化、高效化、多样化、灵活化，这样既能扩大信息采集覆盖面，还能降低联系点运行成本。

其次，联系点应完善递达机制，既要“接地气”也要“通天线”。“全过程人民民主”的“人民性”与其意见递达的“直通性”密不可分。立法机关与社会工作的双向动态对话之间，联系点必须发挥好桥梁、纽带和窗口作用，及时上情下达、下情上报。一方面，自上而下，联系点工作人员要当好解说员[10]，做好前期准备工作，将繁杂枯燥的法言法语转化为日常简明的大白话，让“高大上”的立法变得“接地气”，才能让参与立法的实惠真正“飞入寻常百姓家”。另一方面，自下而上，要当好传声筒和信息中转站，打通民意“最后一公里”。面对基数庞大、构成复杂的社会公众，力求意见采集典型化、特色化，提高传达给立法机关的群众“声音”的准确性和及时性，增强说服力和针对性。向上传递的意见应该规范准确地进行立法语言转换，有所筛选，并对合理化意见从代表性、普惠面、效益度等方面进行研判优化，使其清单化、项目化、具体化，以确保其精准度和可行性。

再次，联系点的反馈机制要“集中”“个别”相统一。“全过程人民民主”要求尊重人民诉求表达，及时回应公众关切。联系点将群众的急难愁盼转化为规范文本后，对处理过的建议要及时反馈给群众进行审核、确认，确保其准确无误。对于收集到的共性意见，应撰写一份纸质报告，载明采纳情况，罗列采纳与否的原因和依据，并及时在官网发布。对于收集到的特殊个别建议，考虑到涉及个人隐私，应单独向群众反馈。对于立法意见得到采纳的，应引入寄送感谢信、颁发荣誉证书、赠送纪念小礼品等表彰机制。这样不仅能够避免逐一反馈的巨额工作量，而且有利于激发群众参与的积极性和主动性，切实增强群众对“全过程人民民主”的真实体验感和获得感，获得“凡事有交代”“事事有回应”“件件有着落”的存在感。

最后，联系点应引入监督机制，保障“阳光立法”。“全过程人民民主”全链条的终点在于监督机制。监督机制应由主管部门监督、群众监督、自我监督三部分组成。主管部门应根据联系点提交社会公众意见的数量和质量进行考察，设置相应指标，建立年度绩效考评制度。[11]人民群众应根据联系点的工作态度、工作效率等进行打分，倒逼联系点内部整改。联系点应完善信息公开制度，通过制定联系点工作公开的规范性文件，在立法各个阶段，将工作内容及时向社会公布。在动态运行和静态休整期间，联系点应适时进行自我反思，通过定期召开会议来总结经验教训。在单次意见征集过程中，应及时建立工作台账，整理工作报告以及反馈进度。这种公开化、透明化有助于联系点及时进行自我测评，并对于偏离职责的行为进行改正。

四、结语

总而言之，基层立法联系点有效推动了人大工作守正创新，夯实了现代化基层治理体系的根脉，深入挖掘了释法明理、崇德尚法的社会潜力，践行了“以民为本，循法而治”的真谛，为“全过程人民民主”注入了新的实践活力。但基层立法联系点的开枝散叶并非一朝一夕之事，任重而道远，须得绵绵用力、久久为功。从“立良法”的使命到“循善治”的真谛，“借东风”的立法联系点归根到底是要让人民“唱主角”。各基层立法联系点应始终秉持制度设计的初衷，立良法，保善治，惠民生，促发展，为今后法律法规的出台筑牢民意基石，根据人民需求“量体裁衣”，为创新践行“全过程人民民主”开展更多有益探索，于人民沃土中开出民主法治之花。