基层治理背景下新兴城郊区流动人口服务管理的问题与对策

尹红

随着城镇化建设的不断推进与城市范围的不断扩张，以前城市周边的一些农村地区已经变成城市，一些原本远离城市的农村地区变成了新兴的城郊区域。这些新兴城郊区域过去主要以传统农业或初级产业为主，经济发展水平相对较低，人口流动较少，加之治理水平有限，对流动人口的服务管理基本处于缺位状态。现在这些地区因区位条件的变化直接参与到城镇化进程中，经济发展走上快车道，人口流动也越来越频繁。面对“一边是城，一边是村”的现状，如何通过加强基层治理提升流动人口的服务管理水平，是新兴城郊区域面临的重要课题，也是推进治理能力现代化的重要内容。本文以重庆市长寿区八颗街道为样本，对新兴城郊区域人口流动的特点、人口流动对新兴城郊区域基层治理的影响，以及基层治理中服务管理流动人口的短板进行深入分析，并据此提出对策建议，以期通过加强基层治理提升新兴城郊区域流动人口服务管理水平。

一、新兴城郊区人口流动的特点

重庆市长寿区八颗街道位于长寿区主城区西郊，原系长寿农村地区。随着城市建设发展，2015年由八颗镇撤镇设街而来，现在是长寿区现代产城一体化发展区，集装备制造、汽摩零部件、电子信息、生态住宅等功能于一体的综合型城市新区，属于典型的新兴城郊区。

（一）人口流动动机日益多样化

过去，人口流动的动力主要来自寻求更好的就业和经济机会，他们希望通过流动来改善生活状况、提高收入水平和获取更广阔的发展空间，如今大部分流动人口仍以此为目的。现在，人口的流动不再单纯为了追求经济利益，有部分人流动是为了享受城市资源，参与城市生活的多样性。以教育为例，目前八颗街道虽建有小学两所，但招生规模逐年缩减，主要原因就在于部分适龄儿童被送到教育资源更好的长寿城区就读，成为流动人口中的一个重要群体。

（二）流入人口以临时性流动居多

流入新兴城郊區的人口中，除少数系投靠亲属外，大部分属于新兴城郊区承接的一些产业中的务工人员。由于经济转型和产业升级，这些地区承接的往往是技术密集型产业，外来务工的人员素质较高，收入也可观。他们更倾向于在配套更成熟的城市核心区生活，因此往往是白天到新兴城郊区工作，晚上回主城区生活消费，周期短、流动性极强。

（三）流出人口返乡比例逐渐降低

在成为新兴城郊区以前，这些地区流出的人口主要以短期打工者居多，他们在流入地停留时间不会太久，一般在完成特定的工作或遇春节时会返回流出地，饱含着故土难离的情感。现在许多流出人口已经逐步淡化这种情感，为了更好地享受城市资源，在具备一定经济实力后，就选择到城市购房定居，或整户迁出或留下老人在村居住。以流出人口较多的石马村为例，全村533户，常年在外的有400余户，基本都已在外购房定居。这一现象导致农村社会结构发生变动，空心村、老年村现象越来越严重。

（四）流出人口仍大于流入人口

总的来看，目前新兴地区人口流动仍以人口流出为主，流出人口远大于流入人口。如八颗街道户籍人数有45768人，据不完全统计，近年来每年流出人口近3万人，流入人口约5000人，流出人口约是流入人口的6倍。即使在流入人口较多的莲花街社区，流出人口也达到流入人口近3倍。

（五）老年人逐渐加入流动群体

目前流动人口中，青壮年仍然占据着主导地位。这是因为青壮年人群通常更加适应和追求就业和经济发展的机会，他们更有动力和能力去寻求更好的生活条件。同时，老年人参与流动的情况也越来越普遍，他们大多跟随子女流动到工作地，照料其生活，让子女把更多精力放在工作上。如在梓潼村流出的2000余人中，60岁以上的有600余人，约占30%。

二、人口流动对新兴城郊区基层治理的影响

（一）基层党组织建设乏力

基层党组织是加强基层治理的中坚力量，党员和干部在基层治理中起到引领和组织作用。人口流动不可避免地会造成一些党员干部的外流，这给基层党组织建设带来不小压力，进而影响基层治理。一方面，基层党组织对流出党员的教育和管理基本处于缺位状态，无法事实掌握其思想动态；另一方面，无法有效发挥流出党员密切联系群众、服务群众的作用，服务、组织、凝聚村民的力量变弱。

（二）人才储备不足

青壮年是参与基层治理的重要力量，他们通常具有较高的学历和专业技能，或至少具备比较宽阔的视野。新兴城郊区青壮年普遍外出务工甚至外迁定居，影响着基层治理人才的储备，最直接的表现就在于村支两委后备人才严重不足。以石马村为例，该村村支两委工作人员有6名，属于本村居民的仅2人，其中1人接近退休年龄。街道通过调剂外村的本土人才到石马村才保证了村支两委工作正常运行。但按政策本土人才服务具有一定期限，他们一旦被调离，极有可能面临“后继无人”的尴尬，影响基层治理。

（三）资源闲置浪费严重

大量人口外流特别是整户外出后，需要重视资源闲置浪费问题。一是土地的问题。过去是人多地少，现在是人少地多，除少量肥田由村民耕种和一些交通比较方便且成片的土地被流转外，许多耕地被闲置撂荒。二是房屋问题。闲置房屋缺少人的居住和维护，会迅速老化、破败，甚至发展成危房。若长时间得不到有效修缮，也可能因垮塌对周边住户人身财产造成损害。同时，闲置房屋若不能得到有效处置，也是宅基地资源的浪费。三是基础设施问题。近年在脱贫攻坚、乡村振兴等战略支持下，新兴城郊区在其农村区域修建完善了一批基础设施，但因人口流出，导致很多设施并未发挥预期作用。另外，随着人口外迁，一些具备开发价值的生态、文化等资源也处于无人问津的境地。

三、新兴城郊区基层治理中服务管理流动人口的短板分析

（一）重管理轻服务

从新兴城郊区对流动人口的服务管理的现状来看，对流动人员的管理明显多于服务，存在服务管理不均衡的问题。究其原因主要有以下两方面。

一是传统基层治理思维的影响。即使进入新时代在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，一些地方在基层治理中仍然存在着重管理轻服务的陈旧思维。新兴城郊区虽然与代表着较高治理水平的城市相邻，但在治理水平上与城市普遍还存在差距，首先就体现在治理思维上。由于未及时转变树立现代化治理理念，重管理轻服务现象仍然持续存在。

二是侧重安全稳定的考虑。安定的环境是高质量发展的基础。流动人口的增加特别是流入人口的增加，对新兴城郊区的社会秩序和治安具有一定威胁。因此当地政府往往将对流动人口的管理置于首要位置，通过加强治安监控、加大执法力度等手段，以确保社会稳定和安全。

（二）服务管理覆盖不全面

从现代化治理要求来看，新兴城郊区政府对流动人员的服务管理承担着多方面的职责，包括教育、文化、医疗卫生、社会保障、户籍管理、治安管理等等。但从现状来看，一方面大多数服务管理还存在空白，另一方面现有的服务管理也未完全覆盖到全部流动人口。主要原因有以下两方面：

一是对流动人口服务管理重视不够。虽然新兴城郊区人口流动越来越频繁，但有的基层政府还没有及时从传统的乡村治理模式中走出来，仍然按照熟人社会治理模式，注重对常住人口的服务管理，忽视了流动人口的需求，在服务管理上容易缺位。

二是服务管理能力跟不上。由于城市扩张的速度较快，新興城郊区未能及时配备足够的公共服务设施，交通、供水、供电等公共设施相对不足，学校、医院、文化娱乐设施等配套也不完善或品质较低，导致流动人口的教育、医疗和文化需求得不到充分满足。

（三）服务管理效率不高

按照传统的面对面方式对流动人口进行服务管理存在效率不高的问题。目前，虽然各地政务服务平台已经线上运行，但从新兴城郊区流动人口实际使用情况来看，整体使用率不高，传统的面对面服务管理方式仍是主流。原因一是在于大部分流动人员不知晓或即使知晓但也不会操作相关平台软件，导致线上政务服务平台使用率低；二是在于线上政务服务平台尚不能覆盖全部服务管理事项，一些事项仍要通过线下面对面完成。

四、新兴城郊区流动人口服务的建议

（一）在党建统领上下功夫

加强新兴城郊区的基层治理，必须重视基层党组织的建设，坚持基层党组织的领导地位不动摇、战斗堡垒作用不削弱。

一是要强化党的政治引领。基层党组织要牢固树立“四个意识”，坚持正确的政治方向，坚决做到“两个维护”，带头践行党的路线、方针、政策。在基层治理中，要发挥党组织的核心引领作用，推动党支部成为服务群众、凝聚力量的重要平台，引导广大党员干部认真履行职责，积极投身社会事务。

二是要加强党员队伍建设。要注重从有志于基层事业的青年人才中发掘、选拔、培养、发展党员，壮大基层组织力量。利用信息技术手段，建设党建信息化平台，加强对党员特别是流动党员的管理和监督。定期开展党员教育培训，加强党员的思想政治建设，提高他们的政治素质和能力水平，确保他们在基层治理中模范发挥联系群众、服务群众的作用。

三是要加强基层党组织与社会组织的合作。基层党组织应积极与社会组织、群团组织等建立密切联系，形成合力。通过与农民合作社、村民委员会、妇女组织等合作，共同推进基层治理，提高服务水平和效能。

（二）在理念转变上下功夫

要按照治理能力和治理体系现代化的要求，积极转变治理理念，始终坚持以人民为中心，通过加强服务管理，主动为流动人口办实事、解难题。

一是要坚持管理与服务并重。逐步从管理为主向服务为主转变，把重点放在提供服务和保障流动人口的权益上。将服务作为治理的核心目标，通过满足流动人口的需求，提高他们的生活质量和幸福感。

二是要坚持共享共治。倡导鼓励流动人口主动参与和沟通，倾听他们的声音，让他们参与决策过程和服务规划，真正做到服务管理的民主化和人民至上。

三是要坚持一体化治理。运用系统思维，着眼流动人口服务管理一盘棋。通过整合相关部门职能和资源，构建流动人口服务管理大格局。避免单一部门独立负责，造成信息孤岛和服务断层。

（三）在服务水平上下功夫

针对流动人口的多元化需求，要确保流动人口享受平等服务的机会，消除城乡和户籍的差异对他们造成的不公平对待。通过制定政策和法规，建立包容性的服务机制，确保流动人口能够便捷地获得教育、就业、医疗和社会保障等基本服务。

一是加大公共服务供给。加快建设基础设施，增加教育、医疗、文化等公共服务设施的投入，确保流动人口能够享受到与城市相当的服务水平，缩小城乡差距。大力完善、推广政务服务线上平台，丰富服务类型，简化办事流程，通过数字化延伸服务触角，为流动人口提供高效便捷服务。构建社会支持网络，建立健全社交平台，促进流动人口之间的互动和支持，提供社会融入的机会和渠道，增强他们的归属感和融入感。

二是健全法律保护机制。完善流动人口居住登记制度，以居住登记为基础，明确流动人口同等享受教育、就业、医疗和社会保障的权利。加强流动人口在就业过程中劳动权益的保护，通过加强劳动监察以及提供法律援助、法律咨询等方式，确保流动人口在流入地安心就业。建立流动人口矛盾调处机制，针对流动性强的特点，依托社区机构、企业工会、志愿团队等组织，依法及时妥善处理流动人口纠纷，避免矛盾升级。

三是加强乡村振兴。乡村需要振兴，空心村也不例外。要结合新兴城郊区人口外流、资源闲置的特点，深化推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东（“三变”）改革，促进农村集体资金资产资源（“三资”）有效利用、实现保值增值，不断发展壮大新型农村集体经济，增加村民包括流出人员财产性收入，让流出人员在外稳得住，返乡回得来。同时，也要加强新兴城郊区的产业发展，促进经济多元化，提供更多高质量的就业机会，包括培训和创业支持，帮助流动人口实现经济上的提升。

（四）在管理模式上下功夫

在强调提升对流动人口服务水平的同时，加强流动人口管理仍然是重要任务。过去的治安管理主要是法治模式的运用，今后要结合流动人员特点，深化运用自治、法治与德治，融合“三治”优势，切实提升流动人口管理水平。

一是要加强流动人口自治。通过加强流动人口相关培训和教育，增强流动人口的公民意识，增强他们的自治能力。依靠流动人口自身组织和管理能力，参与管理和维护公共秩序。针对流出人口，基层自治组织要通过党小组、村小组等小单元实时掌握流出人口动向，强化政策宣讲，加强跟踪管理。针对流入人口，加强流动人口社区建设，鼓励流入人口积极参与社区事务，增强社区凝聚力和自我管理能力。

二是要始终坚持法治底线。法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会的一个基本框架。大到国家的政体，小到个人的言行，都需要在法治的框架中运行，对流动人口的管理亦无例外。要制定和完善与流动人口管理相关的法律法规，明确流动人口的权益和义务，规范他们的行为，提高管理的科学性和规范性。要加强法律宣传和教育，提高流动人口对法律的了解和遵守意识，减少违法行为的发生。要加大执法力度，建立健全的执法机制，对违法行为进行严厉打击和处理，维护社会秩序和公共安全。

三是要充分发挥德治作用。法治的重点是人的外在行为，德治的重点是人的内心世界。通过发挥德治的教化作用，将社会主义核心价值观内化于心、外化于行，有利于从根本上解决社会秩序和管理问题。要加强道德教育，培养流动人口的公民道德和社会责任感，增强他们的行为规范和自律意识。要建立激励机制，通过奖励和荣誉来表彰遵纪守法、积极参与社会公益活动的流动人员，树立正面典范。要倡导社会共同责任，促使社会各方面共同参与流动人员管理，共同营造和谐、友善的社会环境。

作者：重庆市长寿区八颗街道办事处主任

责任编辑：刘小侨