完善新时代党内法规体系的逻辑理路

杨海英

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”^[1]党的百年奋斗史就是一部制度治党的发展史，从中共一大通过的党纲和二大通过的党章开始，党内法规从提出到写入党章，从规范化到制度化再到体系化，历经了从思想建党到制度治党的探索和实践。

一、新時代党内法规体系的建构梳理

（一）新时代党内法规体系的建构历程

党的十八大以来，党中央立足中国的发展、民族的未来、人民的期待，提出了“四个全面”的战略布局，将“治国”和“治党”紧密结合起来，梳理党内法规体系的建构时间线，经历了三个阶段。

顶层设计阶段（2012—2014）：党的十八大之后，党中央立足已有的党内法规，率先从党内法规体系的制度设计和内容框架着手，2013年5月《中国共产党党内法规制定条例》这部党内“立法法”开启， 12月《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》正式发布，党内法规体系迈向内容科学、程序严密、配套完备、运行有效，2014年10月党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国总目标，作为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。党内法规建设更加规范化程序化。

立柱架梁阶段（2015—2017）：2016年12月，党中央召开全国党内法规工作会议，印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出到建党100周年时，形成完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度保障体系，对新形势下党内法规建设做出了统筹部署，党内法规建设迈向制度化建设阶段。

成熟定型阶段（2018—2021）：党的十九大后，2017年10月形成的《中央党内法规和规范性文件汇编》，确立了“1+4”基本框架的逻辑，规划党内法规制定清单，党内法规建设开始走向体系化。2021年7月1日建党百年时，基本建成了完善的党内法规体系，这一重要里程碑标志着党内法规体系已迈向高质量发展阶段。目前中央既从宏观层面进行擘画，又从微观角度完善空白，既从理论框架上进行完善，又对操作层面进行了指导，是新时期治国与治党重大成果和重要实践。

（二）新时代党内法规体系的建构原则

新时代党内法规体系的建构是推进党的建设新的伟大工程，也是加快党的自我革命的科学化、规范化、法治化的实践进程，要构建科学完备的党内法规体系，必须立足治党、治国目标建构原则。

坚持以党的领导为根本方向。党内法规首先姓“党”，旗帜鲜明地讲政治是党的鲜明主张。坚定党的政治方向、坚守党的政治理想、坚守党的路线方针政策。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持中国特色社会主义的“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚决捍卫“两个确立”是新时代党内法规最重要的建构原则。

坚持以宪法为根本基石。党内法规也姓“法”，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：中华人民共和国的一切公民和组织，都必须以宪法为根本活动准则，维护宪法权威。党章规定：党必须在宪法和法律规范的范围内活动。党内法规的制定也必须在宪法和法律界定的范围内，必须以《宪法》为底线，保护宪法赋予公民的合法权利和自由；必须与宪法和法律衔接协调，注重“党规”与“国法”的一致性与统一性，不能超越和突破宪法与法律的界限；必须坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责权法定原则。

坚持以党章为根本遵循。党章是党内法规的根本大法，是规范党员思想和活动和贯穿党的一切活动的最高准则，在党内法规体系制定、执行、监督过程中，党章是根本遵循和制定依据，必须围绕党的性质和宗旨，全面贯彻党的指导思想和路线方针，体现党的纪律作风和权利义务，把党章对党组织和个人的高标准严要求细化到具体工作中，落实到实际操作中。

坚持以实践为根本标准。党内法规体系是为依规治党、全面从严治党而建。更是为全面依法治国而建。这是服务社会主义现代化的实践，也是服务于民族伟大复兴伟业的必然。对此，必须立足党的领导、党的建设，党的事业、党的斗争实际，坚持一切从实际出发、从问题出发、从需求出发，真正解决党内思想、工作中需要规范和治理的问题，放在具体实践中务实管用高效，推动党的自身建设更加科学有序和规范有效。

二、党内法规体系的理论阐释与时代意义

（一）党内法规体系的理论阐释

《中国共产党党内法规制定条例》第3条明确规定了党内法规的定义，既有理论内涵又有逻辑外延。首先来看，党内法规的制定主体是党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关，然后是各省、自治区、直辖市党委；其次从价值维度来看，党内法规体现党的统一意志，是用来规范党的领导和党的建设活动的；从实施过程来看是依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。

对此，从四个维度来解读：一是有中国特色的制度体系。从制定主体、价值维度来看，党内法规体系是根植于社会主义民主政治制度，源于中国共产党政党性质、根本宗旨和价值使命，在中国共产党领导下的中国特色社会主义法治建设不断形成了一款独具有创新价值和首创精神的理论成果。这对作为马克思主义执政党而言，党内治理和监督是考验政党先进性和自律性的一项重大课题，中国共产党不仅做到了，而且具备了相应的法律体系。

二是兼具价值导向的功能体系。从适用范围、调整内容来看，党内法规体系是对党的各级组织和个人进行规范、约束、监督和惩戒的法律法规，是用来管理约束规范党员领导干部的重要工具，也是用来调整党内组织与个人党内生活及其工作关系，解决矛盾、保障权利、履行义务、实现党内公平正义、维护党内法治生态、管理党内事务的重要“法杖”。这其中既包含静态的党内法规制度体系，又包含动态的政党治理运行规程。

三是系统规范的法治体系。现行的党内法规体系从框架结构和法律效力来看，是一个由党章为根本、由民主集中制为核心、由准则条例等中央党内法规为主干构成的框架体系，也是由党的领导法规、组织法规、自身建设法规、监督保障法规为支撑的“1+4”有机统一整体。目前，全党已有3718部现行有效的党内法规，包括211部中央党内法规、170部部委党内法规、3327部地方党内法规。

四是有学科支撑的理论体系。党内法规体系既是法学的研究范畴，也是党建学、政治学、马克思主义基本理论的研究热点，目前国内各大高校都开设了党内法规学，各科研院所也将党内法规作为研究对象，在学科研究、体系建设、人才队伍等方面做了大量的研究和探索，党内法规理論逐渐成熟成为体系。

（二）党内法规体系的时代意义

在“百年未有之大变局”的今天，在党团结带领全国人民实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的关键时刻，推动党内法规体系在应对“四大考验”破除“四大危险”实践中开启法治化新征程，是新时代赋予我们的使命担当。

昭示着依法执政、依法行政进入新发展阶段。依法执政“既要依据宪法法律治国理政，又要依据党内法规管党治党”^[2]，推动党执政方式法治化发展，新时代党内法规体系继续加强党的领导和党的建设，着力提升党的执政能力、执政水平规范化，法治化、科学化、全面推进依法治国，才能建成法治国家、法治政府、法治社会。

标志着依规治党、全面从严治党迈上新台阶。党的二十大报告强调：坚持制度治党、依规治党。中国共产党党内最新统计公报：截至2022年底，中国共产党已有党员9804.1万人，基层党组织506.5万个。从建党之初的50多人发展到今天的9800多万名党员，靠的就是铁一般的纪律和规矩。自我革命是我党的制胜法宝，是破解政党兴衰周期律的必由之路，为全面从严治党提供了完备的法律规范，保障了党的建设先进性和纯洁性，也为社会主义现代化建设提供坚强的政治保证。

推动了全面依法治国实现新跨越。全面贯彻“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”的重要指示。坚定“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。^[3]党中央把“治党”和“治国”紧密结合起来，是因为依规治党本质上也是依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化，为实现党的长期执政和国家的长治久安保驾护航。

加速了中华民族的伟大复兴进程。人类社会的向前发展，经历了从低级到高级，从愚昧到文明的发展历程，中国特色社会主义最大的优势就在于中国共产党的领导，党的领导和建设不断走向科学化、规范化、法治化，是中国共产党回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问的中国方案，实现“中国之治”的中国智慧，是以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点，从目标与路径，方法与保障维度，构建民族复兴的重要支撑和重大成就，以中国式现代化推进中华民族的伟大复兴，奠定了坚实的制度基础，提供了重要保障。

三、新时代完善党内法规体系的实现路径

新时代在全面依法治国的进程中完善党内法规体系，必须围绕习近平法治思想，坚持制度治党和依规治党，构建党内法规制度体系、实施体系、监督体系、保障体系，是实现依法治国与依规治党统筹推进的必由之路。

（一）科学立法：完善高质量的党内法规体系

注重与时俱进。党内法规体系不仅要调整党员个体与个体、个体与组织的关系，还要调整工作关系、经济关系、社会关系等，规范的不仅有党员思想还有工作、学习、生活，随着时代的发展，对照十年来党内查处的案例，党内法规更应约束公权力的行使、廉洁自律，道德情操。10年来，党中央共制定修订党内法规156部，占现行有效中央法规的70.5%，为加强党的领导提供了行为准则和负面清单。

强调目标导向。党章是党内法规的“根本法”，是立党之本、治党之要的总章程，所有党内法规都必须以党章为纲，将党章的核心思想和精髓体现在具体的准则条例规定中；同时作为政党“宪法”，遵循最高政治原则和根本政治规矩，坚持“两个维护”坚持民主集中制，是党依法执政提重大原则和重要指导；作为党自我革命和自我约束的部门法，党内法规体系更应在《宪法》统领下的制定实施。

聚焦问题导向。习近平总书记列举了目前党内法规体系在实施中发现的问题：流于形式类，主要是制定制度时脱离了实际，缺乏可行性；过于原则类，主要是缺乏具体的量化标准，缺乏操作性；简要提倡类，只有要求没有问责，缺乏刚性约束力；模糊笼统类，大炮打蚊子，隔靴搔痒，牛栏关猫。^[4]所以，在弥补现有法规空白纠正偏差的立法过程中，一定要坚持在精不在多的理念，秉持“于法周延，于事简便”的原则，体现改革创新精神和法治思维，党内法规才具有思想指导性和现实针对性。

坚持系统观念。党内法规体系是我国现有法律规范体系的有效补充，也是对党内群体的更高标准更严要求。从普通党员到领导干部，从中央机关到基层自治，规范的不仅有政治生活、工作作风、组织建设，还有选人用人、巡视问责、纪律处分的监督；不仅法治对象和范围全覆盖，还有整个党内法规体系的根本性规则；既有党的组织机构设置、运行等主体性规则，还包括党员或党组织的行为性规则，责任追究、监督救济的保障性规则；既有实体也有程序，既有预防也有监督，既围绕党的决策、执行、监督等环节，又以监督、激励、惩戒的形式，才能形成全领域、全时段、全方位的党内法规体系。

（二）严格执法：优化高效的党内法规实施体系

法律的生命力在于实施，依规治党能否实现，就在于现行党内法规体系是否聚焦党内依法执政依法行政中出现的问题，是否对症施策、是否落地见效。

严格纠治作风。2012年12月4日，中央出台的“八项规定”，就是用铁的纪律来治理“四风”问题的成功典范，很多要求现在都列入了《中国共产党纪律处分条例》，如对婚丧喜庆宴请的规定，违规收受礼品礼金、违规发放津补贴或福利、接受影响公正执行公务的安排的处罚，为党员干部的作风建设划出了“红线”和“边界”，群众拍手欢迎，社会风清气正，作风建设“永远在路上”。

依法规范行政。作为执政党在管理服务社会和基层群众工作中，必须做到党依法领导、依法执政、依法行政，特别是对某一领域重要关系或重要工作，做出了明确的规定和要求，新时代各项工作必须坚持制度化、实现规范化、形成程序化，特别是《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》是目前广大的党员干部严格党规党纪的基本遵循，能保证各级党组织和党员干部依法履行好党和人民赋予的职责和使命。

严格管束“公权力”。党内法规约束的首先是权力，为人民服务的公权力。党内用若干规定、办法、细则和规定，就是用来管住公权力的边界和程序的。特别是对执纪执法部门衍生权利裁量权的制约，形成对“公权力”的敬畏心，党内的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》就是规范约束各项公权力的谨慎行使、对人民负责，受法律监督，自觉将依法执政、依法行政的法治思维和法治能力推向更高水平。

坚决守住“底线”。习近平总书记强调得好：党员干部不要踩“红线”，不要越“底线”，更不要闯“雷区”。对于违纪违法的人，坚决做到“五个不”：不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”，不开“天窗”，目的就是为了杜绝“破窗效应”。^[5]面对越来越多的金钱、物资、权色的诱惑，对党员干部党性的考验越来越大，党内法规就是党内守住“底线”的“紧箍咒”，更是保护监督党内干部的“护身符”。

（三）公正司法：筑牢严密的党内法规监督体系

党内法规既是监督，更需要监督执行党内法规，充分发挥党内各级纪委监委、巡视利剑、群众和媒体多层级的监督体系构建党的监督体系。

重点监督与普遍约束相结合。从近十年来党内腐败案件来看，资金密集的金融系统、资源富集的国资系统等机构部门需有行之有效的法律规章加以监管约束。如目前金融系统已有9部金融法律和16部金融法规，规范调整的是资金资源的职责划分和权利分配，侧重的是金融机构的风险管理，而监管漏洞和监管权力的法规甚少，容易产生对金融高层监管的较大纰漏。因而要通过加强行业培训和风险点的管控，从问题出发对金融、国资等系统开展重点监督。

专项整治与常规查办双管齐下。党的十九大以来，党中央开展了政法系统扫黑除恶专项整顿、粮油购销系统腐败问题专项查办。坚持依法治国与依规治党有机统一，履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党，依据宪法治国理政，确保党既依据宪法治国理政又依据党章管党治党、从严治党，坚持用零容忍态度惩治腐败，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制。

关键少数与绝大多数互相监督。全面从严治党，要抓“关键少数”更要抓绝大多数。^[6]依规治党执行得怎样，领导干部特别是“一把手”这个能否以身作则、带头维护制度权威，带头执行、以上率下，“其身正不令而行”，普通党员、基层干部纷纷效仿，相互监督，以党风带政风促民风，共同营造风清气正的政治生态，保持令行禁止的法治狀态。

巡视利剑与举报监督同步进行。党中央把巡视作为加强党内监督的战略制度安排，强调发挥巡视利剑作用，就是党内发现问题、剜毒祛疮、形成震慑、及时纠偏的重要举措。党的十八大以来，行业领域的腐败与蛀虫，比如石油系统、国家体育总局的腐败案例，都是在专项巡视发现查处的，在互联网和自媒体普及的今天，党的监督和群众监督同步进行，监督渠道不断畅通，许多隐蔽“换马甲”类贪污腐败、生活作风问题不断“浮出水面”。

（四）全党守法：打造有力的法规保障体系

在全面依法治国背景下，继续强化法治思维、培育法治理念，形成法治文化是最坚强有力的法规保障体系，主要是做到贯彻习近平法治思想。2022年10月，中共中央党史和文献研究院编辑出版的《习近平关于依规治党论述摘编》在全国发行，为新时代如何坚持依规治党推进全面从严治党指明了方向：坚持制度治党、依规治党是习近平法治思想的立足国际国内复杂局势，结合两个百年奋斗目标作出的重大判断和重要战略，是开辟马克思主义中国化时代化新境界的重要成果。

坚定正确的政治方向。习近平总书记强调：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”，法治服务于政治，政治实现于法治。“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”^[7]作为马克思主义执政党，坚定正确的政治方向是依规治党的基本遵循，推进依规治党，做到“两个维护”，坚定“两个确立”是必须坚守的政治原则。

切实提升法治思维。全面贯彻依规治党，是党内每位同志的职责使命，坚持依法执政、依法行政，依法办事、依法用权，依法监督、依法管理，努力形成规则思维、程序思维、制约思维、底线思维、平等思维，推动各项工作依法有序，才能为构建法治政府、法治社会、法治国家夯实基础。

形成法治价值文化。理论的清醒才有政治的坚定，要积极探索政党发展规律，走出政党兴衰周期律，形成政党建设独特价值文化，不断提升党自我革命的主动性和自觉性，让党内法规体系成为“中国之治”的独特制度优势，为构建中国特色社会主义治理体系和治理能力现代化夯实制度根基，为人类社会发展贡献中国智慧和中国方案。

参考文献：

[1]光明网.加强党内法规制度建设 推动全面从严治党的纵深发展[EB/OL].https：//www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/201811/t20181105-182769.html，2018-11-05.

[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2022：11-25.

[3]光明网.加强党内法规制度建设 推动全面从严治党的纵深发展[EB/OL].https：//www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/201811/t20181105-182769.html，2018-11-05.

[4]习近平.习近平著作选读：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[5]习近平.习近平著作选读：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[6]习近平.习近平著作选读：第一卷[M].北京：人民出版社，2023：77-108.

[7]陈一新.学习贯彻习近平法治思想需要把握好十大关系[N].人民日报，2021-12-08（07）.

作者：中共四川省达州市开江县委党校副校长

责任编辑：刘小侨