“双碳”目标下省级煤电退出的就业影响与脆弱性评估

2023-08-17袁家海王媛杨晓文张健

中国人口·资源与环境 2023年7期

关键词：双碳

袁家海王媛杨晓文张健

摘要为有力保障“双碳”目标的实现，中国电力行业需要在2045年前后实现净零碳排放，因此，长期看常规煤电将逐步退出。然而煤电逐步退出会使相关从业人员面临失业风险，加剧中国区域间的发展不平衡。评估省级煤电退出的就业影响可以为各省制定科学能源转型政策提供决策支撑，对于推进电力行业转型具有重要意义。该研究基于2020年后煤电不再新增和2030年煤电装机增至1 300GW这两种典型煤电发展情景，结合微观层面的燃煤电厂数据，通过自下而上的表格分析方法评估燃煤电厂退出对不同省份带来的就业影响，并通过构建脆弱性评估框架识别煤电转型中的就业脆弱地区，进而针对性地提出公正转型措施。研究发现：①2020年煤电行业直接相关就业人数达到168. 63万人，若不再新增煤电，2045年实现电力零碳时，约16. 76%的煤电相关就业人员将面临失业，而继续新增煤电将会使该比例提高至36. 90%；②基于两种情景下的脆弱性框架计算结果，大部分省份属于低就业脆弱区域，因此，不会因煤电退出引发较大的失业风险集聚，高就业脆弱省份主要集中在山西、内蒙古、山东、河南、宁夏等煤炭资源型省份，继续新增煤电将导致整体的就业脆弱性提高；③对处于情景二下较高和高脆弱区域的9个省份进行致脆分析，发现脆弱性省份可以分为高暴露型省份、高暴露高敏感型省份和高暴露高敏感低适应型省份三种类型。政府部门应因地制宜地构建转型管理框架，保障煤电远期有序退出过程中相关劳动群体的基本权益，助力电力行业公正转型。

关键词煤电退出；就业影响；脆弱性评估；公正转型；省域差异

中图分类号 X321；F249. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）07-0067-14 DOI：10. 12062/cpre20221043

气候变化是21世纪最大的生态和社会挑战之一［1］。为了最大限度地减少气候变化的潜在负面影响和风险，世界各国已陆续通过、宣布或正在考虑与《巴黎协定》相对应的净零目标［2］。作为世界第二大经济体，中国是全球气候治理的重要参与者。2020年，习近平在联合国大会上提出中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标［3］。2021年，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，强调构建碳达峰、碳中和“１+Ｎ”的政策体系［4］。2022年，中共二十大报告中提出要加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理［5］。这进一步表明中国应对全球气候变化的决心，同时也为中国绿色低碳和高质量经济发展提出更为翔实的实施路径和阶段目标。长期以来，中国富煤、贫油和少气的资源禀赋决定了以煤为主的能源消费格局，也决定了以煤电为主的电力供应结构［6］。电力部门作为中国碳排放的主要来源［7］及工业、交通等部门碳减排的重要支撑，被视为推动全社会低碳转型的核心部门与关键环节［8-9］。这就要求当前以煤电为主的电力系统逐步转向适合中国国情、有更强新能源消纳能力的新型电力系统，煤电逐步由主体性电源转向调节性电源［10］。考虑到煤电及其上游的煤炭开采行业承载了大量的就业，电力转型将会使相关从业人员面临收入降低、转岗甚至失业的危机。尽管不少研究提出未来可再生能源的发展能拉动或创造出更多的就业机会［11-13］，但煤电与可再生能源行业之间存在一定的错配问题［14］。一方面，可再生能源与煤电行业对就业人员的技能要求有所不同，工人失业后很难在可再生能源行业找到新的工作岗位；另一方面，新能源发展是一个长期的过程，而燃煤电厂或煤矿关闭带来的就业影响迅速而直接，工人很难在失业期间获得新的工作机会。此外，因历史发展与资源分布差异，中国煤电与煤炭发展长期存在区域不平衡问题，煤电基地主要集中于山西、陕西和内蒙古等西北及华北地区，而用电负荷则集中于东部地区。煤电退出影响与新能源发展带动的主要地区并不完全匹配，煤电退出将进一步加剧区域间的发展不平衡问题。为保障电力行业的公正转型，煤电逐步退出带来的就业影响及区域差异值得重点关注。

1 文献综述

公正转型（Just Transition）作为一个专有概念最早由Brian Kohler于1998年提出，即工会需要在为工人们保障体面的工作机会以及保护环境的需要之间进行协调并实现一种真正的公正转型，此后使用时往往专指转型过程中需要关注就业和劳动力领域的公正性问题。目前，各界普遍认可的“公正转型”内在含义是当经济向可持续发展方向转型时，需要建立相应的社会制度框架来确保受影响工人群体的工作和生计不受到严重损害。许多国家已经开始探索公正转型的相关路径和措施［15-16］，旨在实现社会公平和公正，减轻与煤电密切相关的社会群体的负担，帮助社会与经济实现真正的可持续发展。

作为国际气候治理中公正转型议题之一，煤电退出所带来的就业影响引起了学术界的关注。美国与欧洲发达国家的能源转型进程起步较早，已提出较为明确的煤电退出路径，近年来开始逐步关注煤电及煤炭退出的就业影响。部分学者从国家和区域层面已开展研究。Heinrichs等［17-18］和Oei等［19-20］分析了德国煤电退出对技术、环境、经济与社会的一系列影响，Heinrichs等［17-18］认为现有技术水平无法支持煤炭的快速退出，煤炭退出过快会对社会生产和就业产生负面影响，而Oei等［19-20］认为转型挑战的复杂性是可控的，煤电退出的速度越快，社会经济恢复的速度越快。Burke等［21］评估了关闭澳大利亚燃煤电厂对就业造成的影响，指出燃煤电厂关闭后当地失业率平均上升约0. 7%。Lobao等［22］以美国阿巴拉契亚地区委员会范围内13个州420个县为单位，重新审视了1990—2000年和2000—2010年这两个时期煤炭行业的就业情况，认为煤炭行业对全国的就业影响利弊共存，在经济发展的不同时期无法一概而论。Grubert［23］运用generatorlevel模型对美国化石能源退出的影响进行分析，结果表明若美国在2035年实现电力零碳，20%的相关就业人员会受到影响。部分学者将研究重点聚焦尺度更小的燃煤电厂及其上下游。Jolley等［24］重点研究了美国阿巴拉契亚地区的燃煤电厂，发现仅关闭两家燃煤电厂及相关培训中心就会导致该地区超过1 100 个工作岗位的丧失。通过上述研究可看出，煤电退出的就业影响与所处地区的能源转型政策、经济发展水平等因素息息相关，世界各国在能源转型过程中都会面临巨大的政治和社会挑战。中国提出“双碳”目标后，学术界开始关注中国的退煤影响。欧阳志远等［25］、庄贵阳［26］和李娜等［27］等分析了“双碳”目标下中国所面临的挑战与对策。He等［28］综述了中国目前的煤炭转型政策与存在的障碍，指出转型过程可能带来相关环境、健康、社会就业等影响。张莹等［14］对气候变化与应对措施的就业影响进行了总结，分析了公正转型的概念内涵和发展趋势，并对中国实现公正的转型提供了建议。张鸿宇等［29］对加速能源转型情景下的经济社会效益进行了评估，认为化石能源行业到2035年将减少约71万个岗位。现有文献对中国煤电退出影响的研究聚焦在国家层面，缺乏对地区差异的考虑，未来煤电退出会带来多大规模的就业影响，哪些地区会受到更大的影响，目前仍没有明确答案。基于此，该研究从省级层面的研究视角出发，结合微观层面的燃煤电厂数据与省间煤炭运输数据，通过自下而上的表格分析方法评估燃煤电厂关停对中国30个省份（因数据可得性，未涉及西藏、香港、澳门和台湾）的就业影响，并在此基础上通过构建的脆弱性评估框架识别煤电转型中的就业脆弱省份，进而个性化地提出就业帮扶措施，为减缓煤电退出带来的影响提供借鉴，助力煤电转型的平稳過渡及电力行业的公正转型。

2 研究方法与数据

2. 1 研究方法

煤电退出的就业影响评估框架如图1所示。首先，设置两种煤电规划情景，其次，基于微观层面的机组数据计算得到煤电退出对不同省份的就业影响，最后通过构建脆弱性评估框架量化各省份的就业脆弱性，从而识别出煤电退出过程中的就业脆弱省份。

2. 1. 1 煤电发展情景设置

作为碳排放的主要来源与电力安全稳定供应的基石，煤电未来的发展存在很大不确定性，关于煤电装机的峰值存在很多不同观点［30-32］，如图2所示。一方面，为有效应对气候变化，燃煤电厂不应继续扩张［33］；另一方面，近年来全国多地拉闸限电的现象凸显了近中期煤电在电力安全保供中的重要性，不应过早或过快地关闭燃煤电厂，同时需要新增部分装机来满足电力平衡要求。此外，尽管中国提出2060年前争取实现碳中和，然而能源系统的碳中和必须要先建立以零碳电力为核心的新型电力系统，因此电力系统需力争在2040—2045年期间实现零碳化［34］。在此背景下，考虑以下两种极端的煤电发展情景，来分析煤电退出的就业影响。

情景一：2020年之后煤电不再新增，分析机组正常退役下2045年实现电力零碳的就业影响。

情景二：2020 年之后继续新增煤电，假设现有的宣布、计划、核准煤电项目全部投产，2025年煤电装机增加至1 250GW，2030年煤电装机增加至1 300GW，分析煤电正常退役下2045年实现电力零碳的就业影响。

2. 1. 2 就业影响评估：自下而上的表格分析方法

从煤电供应链的角度来看，其全生命周期内涉及的就业应包括煤炭开采就业、煤炭运输就业、燃煤电厂直接就业及电网行业就业。运输行业就业人员与煤炭的相关性较小，煤炭退出后容易找到新的工作机会；电网行业就业人员在电力转型过程中几乎不会面临失业风险；煤炭开采就业与燃煤电厂直接就业具有较强的技术性和不可替代性，这些煤电相关人员失业后很难快速找到合适的新工作岗位，是煤电退出过程中受影响的主要群体。因此该研究重点从燃煤电厂直接就业与煤电带动的煤炭开采就业两方面来分析就业影响。

现有的就业影響研究方法主要分为两大类：表格分析法［35］、投入产出方法［18-19］。表格分析法常用于研究直接就业影响，可以应用于地区及项目层面，缺点是不能研究间接影响；投入产出方法则可以同时分析某一行业产出变化下的直接和间接影响，缺点是仅能分析国家、省级或行业层面，且需要对研究行业进行拆分。中国的投入产出表中仅包含电力、热力生产和供应业，若要研究煤电行业的就业影响，需要对投入产出表进行拆分，但拆分难度大且拆分比例难以确定。考虑到拥有较为完善的燃煤电厂与煤炭开采行业数据，故采用自下而上的表格分析方法来分析煤电退出影响，并通过煤电提前退役的就业影响人数与年均就业降低值两个指标来反映煤电退出对一个地区的就业影响。

（1）煤电提前退役的就业影响人数。该指标是指2045年时寿命未到期机组的相关就业人数，能反映相对于正常退役煤电机组提前退役所造成的就业影响。

= cp（2045） + （2045）（1）

（） = × （2）

（） = × （3）

式中：表示煤电提前退役的就业影响人数；表示燃煤电厂的就业人数；表示发电相关煤炭开采的就业人数；表示装机容量；表示电厂就业系数；表示发电相关煤炭消耗量；表示煤炭开采就业系数；表示年份，表示省份。

= Σ= 1× × × （4）

式中：表示第个省份单位煤炭消耗带动第个省份的煤炭开采量；表示燃煤电厂的利用小时数；表示发电煤耗；、表示省份。因为涉及省间煤炭运输，各省燃煤电厂消耗的煤炭与该省带动的煤炭开采量并不相同。

（2）年均就业降低人数。该指标为就业最高峰值与就业峰值降低为0时间阶段的比值，能反映一个区域在煤电全部退出的情况下所损失的就业机会。

2. 1. 3 就业脆弱性评估

脆弱性指的是系统容易受到气候变化造成的不良后果影响或者无法应对其不良影响的程度［36］。社会脆弱性是在脆弱性基础上形成的概念，是脆弱性的维度之一，指暴露在自然因素或人为因素扰动下的社会系统，由于自身的敏感性特征和缺乏对不利扰动的应对能力而使系统受到负面影响［37］，常被应用在分析自然灾害对社会系统的影响［38］。Carley 等［39］提出了应用于能源转型脆弱性评估的框架，并分析了可再生能源投资下美国各县城的脆弱性。基于此，构建了煤电退出的就业脆弱性评估框架。

（1）就业脆弱性评估指标。暴露性：基于就业影响评估计算得到的机组提前退役的影响人数、年均就业影响两个指标来反映煤电退出的暴露性，考虑到两个指标同样重要，采用等权重的方法进行分析。敏感性：煤电就业贡献，即煤电相关就业人数在该省份所有就业人数中的占比，该指标能反映一个地区对煤电退出的敏感程度。

= （（2019） + （2019））/（6）

式中，表示2019年该省份的城镇单位总就业。适应性：截至2019年底的人均失业保险基金累计结余，该指标是指一定时期失业保险基金收入与其支出相抵后差额的人均值，可以直接反映所在地区在受到外部冲击时稳岗就业的能力。

式中：是脆弱性分数，是正在考虑的每个策略，是给定策略关联的第种暴露性指标的度量，是给定策略关联的第种敏感性指标的度量，是给定策略关联的第种适应性指标的度量。该式中，暴露性、敏感性与脆弱性成正比，即暴露和敏感性越高，脆弱性越大；适应能力与脆弱性成反比，即适应能力越强，脆弱性越小。对相关数据进行标准化处理后通过上式计算得到煤电退出下各省的就业脆弱性并进行排序，可识别电力转型过程中的脆弱省份。

2. 2 數据

2. 2. 1 燃煤电厂数据

通过逐厂整理中国燃煤电厂的数据，结果发现截至2020年底中国有3 487座在运燃煤电厂，装机容量合计107 911. 95万kW，与中电联统计的107 912万kW［40］相比精度非常高，因此，以此数据为基础进行分析。

（1）机组寿命。根据中电联发布的《煤电机组灵活性运行与延寿运行研究》［41］，当前国内外火电机组的设计寿命一般为30年，国外煤电机组服役时间普遍超过30年，中国现役煤电机组平均服役时间仅为12年。近年来国内多家煤电企业开展了延寿改造评估并获得延后运行许可，充分表明煤电机组延寿运行是可行的，机组延寿寿命一般为10～15年［42］。在该研究中燃煤机组的设计寿命统一按30年来计算，对于已获得延寿的煤电机组，其运行年限按照30年加延寿年限来计算。

（2）发电煤耗、利用小时数。目前，中国公布的2020年数据中仅有全国6 000 kW 及以上火电厂供电标准煤耗、厂用电率、利用小时数数据，缺乏各省的数据。通过2020年与2019年全国的平均数据计算得到下降率，然后通过2019年分省的数据以及下降率估算得到2020年各省的平均水平。

（3）机组就业系数。目前，中国统计年鉴按行业分的就业人数统计口径只有城镇单位的就业人数，包括国有单位就业、集体单位就业和其他单位就业。根据2020年的中国人口与就业统计年鉴［43］，截至2019年底，电力、热力生产和供应业就业人数总计2 779 150人，其中国有单位、城镇集体单位、其他单位就业人数分别为937 086人、11 380人和1 830 684人。通过统计汇总86座燃煤电厂的投产年份及就业人数，结合国家电力公司1998年与大唐集团公司2016年的火电厂定员标准文件［44-45］，设置了见表1的就业系数。

2. 2. 2 煤炭行业数据

（1）煤炭省间运输情况分析。中国煤炭资源主要集中分布在内蒙古、山西、陕西等西北地区，而煤炭的主要消费则高度聚集于华东和华南地区。煤炭生产与煤炭消费长期的错位布局，使中国逐渐形成了“西煤东运、北煤南运”的格局。为准确分析某一区域煤电关停的实际影响区域，对中国煤炭的省间运输情况进行了细化分析。根据2017年中国煤炭工业年鉴［46］中公布的重点煤矿省间调入调出情况，结合2017年与2019年的分省煤炭生产和消费数据，得到2019年中国各省份间煤炭运输情况。

（2）煤炭开采与洗选行业的就业系数。煤炭开采与洗选行业的分省就业数据（城镇单位就业）来自2020年中国人口与就业统计年鉴［43］，分省的煤炭生产数据来自2020年中国能源统计年鉴［47］，各省失业保险基金累计结余数据来自2020年中国劳动统计年鉴［48］。根据就业人数除以煤炭生产量计算得到单位标煤开采的就业系数，如图3所示。

3 2020年煤电就业现状

通过煤电机组的就业系数与煤炭开采的就业系数计算得到，截至2020年底中国煤电行业直接相关的就业人数达到168. 63万人，其中，燃煤电厂的就业人数为59. 29万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数为109. 34万人，煤电行业就业主要来源于其带动的煤炭开采行业就业人数。

如图4所示，从就业人数来看，山西省的煤电就业人数最多，达到了35. 08万人；河南、山东、安徽、内蒙古的就业人数均超过了10万人，其中，河南省、山东省的相关就业人数分别达到了16. 53和14. 27万人，这五个省份的煤电相关就业人数占据了全国煤电就业总人数的一半以上。北京、天津、上海通过将大量高耗能产业承接给周边省份，煤炭消费量较低，煤电相关就业人数远低于其他省份；四川、重庆等西南部地区，区域经济发展水平较低，煤电消费量明显低于其他省份，且清洁能源丰富，故煤电相关就业人数也相对较少。

从就业贡献率来看，中国大多数地区的就业并不依赖于煤电。山西与宁夏的就业对煤电行业发展的依赖程度最高，其就业贡献率分别达到了7. 92%和7. 82%。而内蒙古和贵州次之，就业贡献率为3. 62%和2. 42%。其余省份的就业贡献率均不足2%。

4 就业影响评估和脆弱性省份识别

4. 1 全国层面就业影响

通过测算两种分析情景下中国2020—2060年逐年燃煤电厂退役装机与剩余就业人数比例，得到如图5所示的结果。

情景一结果中：如果机组以30年的设计寿命正常退役，中国煤电机组将在2050年全部退役，退役规模主要集中在2036年之后，这主要是因为中国当前的燃煤机组都较为“年轻”，2006年之后投产的机组占到了70%以上。以2020年的机组水平为基准，逐年测算剩余煤电机组的就业占比可以看出，如果2045 年实现零碳，中国将有20. 33%的机组资产被搁浅，煤电就业损失达到16. 76%。

情景二结果中：如果机组以30年的设计寿命正常退役，中国煤电机组将在2030年时达到峰值，2060年全部退役。以2030年的最高水平为基准，逐年测算燃煤电厂的退出影响，在该情景下，如果2045年实现零碳，中国将有36. 90%的煤电相关就业人员面临失业问题，煤电机组退出带来的就业影响将扩大至情景一的两倍水平。

4. 2 就业脆弱性省份识别

两种煤电规划情景下各省份2045年煤电就业人数见表2。为识别煤电退出过程中的脆弱省份，通过构建脆弱性评估框架对各省份进行量化评估，评估指标包括就业暴露性、就业敏感性、就业适应性及就业脆弱性。

4. 2. 1 就业暴露性

将煤电退出带来的就业暴露性划分等级，划分方法如下：取计算结果的均值为分界线，处于均值之上的省份为暴露性较高的省份，处于均值之下的省份为暴露性较低的省份。暴露性较高的省份按照均值与最大值间的距离等比例划分为较高暴露性、高暴露性省份；考虑到大部分省份集中于低暴露性范围内，将均值以下的省份进一步划分为低暴露性、较低暴露性和中等暴露性省份，最终划分为五个等级，分别是低暴露区（0～0. 022 4］、較低暴露区（0. 022 4～0. 044 8］、中等暴露区（0. 044 8～0. 067 2］、较高暴露区（0. 067 2～0. 251 2］、高暴露区（0. 251 2～0. 4353］。基于该等级对各省份的就业影响进行划分，各省份就业暴露性计算结果如图6所示。

情景一中，煤电退出对中国大部分省份的就业影响处于较低水平，大部分省份处于中等及以下暴露性区域，而河北、内蒙古、安徽、山东、河南、贵州、陕西、宁夏和新疆这9个省份处于较高暴露区域，只有山西处于高暴露区。情景二中，继续建设煤电将会进一步扩大中高风险地区的失业危机，较高和高暴露性省份由10个扩大为15个，新增较高暴露性省份包括黑龙江、江苏、江西、湖南和甘肃，其中，内蒙古、安徽、山东、河南、贵州和陕西由情景一中的较高暴露性转变为情景二中的高暴露性。整体来看，就业受煤电退出影响较大的区域集中于煤炭资源富裕的省份。

4. 2. 2 就业敏感性与适应性

将煤电退出带来的就业敏感性划分为5个等级，划分方法与暴露性相同：低敏感区（0～0. 057 6］、较低敏感区（0. 057 6～0. 115 2］、中等敏感区（0. 115 2～0. 172 7］、较高敏感区（0. 172 7～0. 586 4］、高敏感区（0. 586 4～1］。同理，将失业适应能力划分为5个等级：低适应区（0～0. 1493］、较低适应区（0. 149 3～0. 298 6］、中等适应区（0. 2986～0. 447 9］、较高适应区（0. 447 9～0. 723 9］、高适应区（0. 723 9～1］。基于数据计算得到中国煤电退出下就业敏感性与适应性结果如图7和图8所示。

同暴露性一样，就业敏感性的分布同样较为集中，多数省份的就业对煤电依赖程度较低，河北、内蒙古、黑龙江、安徽、河南、贵州、陕西、甘肃和新疆这9个省份处于较高敏感区，只有山西、宁夏处于高敏感区。从各省份的就业适应类型分布来看，各类型的省份分布较为均匀，处于较低适应区和低适应区的省份均为5个，分别为天津、福建、湖南、贵州、新疆和上海、安徽、江西、河南、重庆。整体来看，东北地区和西南地区的适应性程度较高，而中部地区和东部地区的适应性较低。

4. 2. 3 就业脆弱性

将就业脆弱性划分为5个等级，划分方法同上：低脆弱区（0～0. 025 6］、较低脆弱区（0. 025 6～0. 051 2］、中等脆弱区（0. 051 2～0. 076 8］、较高脆弱区（0. 076 8～0. 3448］、高脆弱区（0. 344 8～0. 612 8］。中国煤电退出下各省份就业脆弱性结果如图9所示。

整体来看有20个省份属于低脆弱性水平，在较低脆弱性区出现断层，余下10个省份均在中等及以上脆弱区域，表明未来煤电逐步退出对大多数省份的就业影响较小。其中有7个省份对煤电退出表现出较高的脆弱性水平，分别为山西、安徽、山东、河南、贵州、陕西和宁夏。继续新建煤电将增加整体的就业脆弱性水平，较高及以上脆弱性省份增至9个，新增内蒙古和新疆。

4. 3 就业脆弱性省份的公正转型

为保障就业高脆弱性地区实现公正转型，进一步对情景二下处于较高和高脆弱区域的9个省份进行致脆分析。划分方法如下，根据暴露性、敏感性、适应性的等级差异对每个省份的主导致脆因子进行归类，同一省份可能有一个或多个主导因子，具有较高和高暴露性的省份归类为高暴露主导型省份，具有较高和高敏感性的省份归类为高敏感型主导型省份，具有较低和低适应性的省份归类为低适应主导型省份。这些脆弱性省份可分为三种类型，分别为高暴露主导型、高暴露高敏感主导型、高暴露高敏感低适应主导型，由于这些省份暴露性水平差距较小，故以敏感性与适应性计算结果为轴、以脆弱性计算结果为标签大小来显示其分类结果，如图10所示。

综合来看，中国的就业高脆弱性省份主要集中于煤炭资源型省份，过去煤电的快速发展使这些地区逐渐形成了以煤炭工业为主导的经济体系，同时为各省份创造了很高的就业机会。

（1）高暴露主导型省份：山东。山东省煤电相关就业人数在全国处于较高水平，煤电退出过程中将面临着较大的人员失业风险。

山东是中国传统的工业大省，其能源消费总量大、能源结构偏煤、能源自给率较低［49］。近年来，山东能源结构调整的步伐虽已逐步加快，但目前整体偏煤的情况没有得到有效改善，同时其电力系统还面临着调峰能力不足、安全稳定运行压力大、新能源消纳不足等问题［50］。截至2020年底，山东省可再生能源发电装机容量已增至总发电装机的30%左右，然而这部分装机仅提供了14. 3%的发电量［51］。从就业人数来看，山东作为煤电装机大省，其燃煤电厂相关就业人数超过5. 61万人，居全国首位；而煤电消耗的煤炭相关就业人数则达到了8. 65万人，显著高于全国平均水平。从失业保险基金累计结余来看，截至2019 年底，山东的人均失业保险基金累计结余为2 339元，在全国各省市中处于较低水平，部分煤炭相关就业人员在转型过程中可能无法抵御失业风险。

山东应进一步优化电网和电源结构，在保障电力安全供应的基础上积极推进煤电转型过程，推动地方产业结构升级优化，同时地方政府应制定完善的公正转型政策框架，做好相关人员的就业安置与帮扶工作，帮助失业者提高再就业能力。

（2）高暴露、高敏感主导型省份：山西、内蒙古、陕西、宁夏。这一类型省份的主要特点为煤电就业人数多且就业占比高，长期对煤炭和煤电行业的高度依赖将导致受到影响的就业人员数量远高于全国其他省份。

山西是中国最大的煤炭生产和消费省份之一，煤电在山西的产业结构中占据较大比重，全省煤电占煤炭消费比例达到55%以上［52］。以煤炭资源开采、加工及其他衍生产业为主导的产业体系带动了整个省份的经济发展，同时带来了大量的就业机会。从2020年山西的煤电相关就业人数来看，上下游行业就业人数存在失衡现象，各燃煤电厂就业人数基本处于3 000～4 000人，而相应的煤炭开采就业人数则达到了3万～5万人，其中，仅朔州市煤炭开采就业人数就达到了5. 84万人［53］，超过了很多省份的煤炭就业水平。新能源在山西的能源结构占比中远低于煤炭、占省内一次能源消费比重低于全国平均水平，发展尚不充分，进一步增大了煤电退出难度。在情景一煤电机组提前退役的情况下，山西将有6. 43万人会受到直接影响，居全国首位。

内蒙古也是煤炭生产与消费大省，但与山西不同的是，内蒙古的煤炭就地转化率高达39. 8%，煤电、煤化工一体化比重达到90%以上［54］。此外，内蒙古还拥有丰富的风能与光照资源，新能源发展空间广阔［55］。短期内，内蒙古的经济发展仍需依赖高耗能产业拉动，煤电相关就业人数占比较高。2020年内蒙古的城镇单位就业人数为281. 68万人，其中燃煤电厂相关就业人数为4. 95万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数为5. 24万人，煤电相关就业人数合计占比3. 62%，就业贡献率仅次于山西和宁夏。内蒙古煤炭开采条件优越，其煤炭开发模式大多简单粗放，工人普遍技术水平不高，在传统产业升级改造的过程中可能会面临失业风险。

宁夏也是中国的煤炭资源重要产地，是中国13个亿t级煤炭基地、４个“西电东送”火电基地之一。2015年开始，随着当地能源化工基地陆续投建，宁夏煤炭需求急剧增加，由煤炭净输出省份转变为煤炭净输入省份［56］。面对日益增长的能源需求和持续扩大的煤炭缺口，一方面，宁夏需要提高煤炭资源供应能力以解决煤炭自给不足的问题，短期内可能会带来煤电相关行业就业人数的增长；另一方面，在“双碳”目标下，宁夏势必会经历产业结构升级、提高其他能源资源综合利用效率等转型过程，会进一步加大煤电相关就业人员的失业风险。从就业人数来看，2020年宁夏的城镇单位就业人数为70. 70万人［53］，其中，燃煤电厂相关就业人数为1. 72万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数为3. 81万人，煤电相关就业人数合计占比7. 82%，仅次于山西。

陕西煤炭储量大、产量高，省内能源消费仍以煤炭为主。随着煤炭资源的逐年开采，其能源自给能力逐渐降低、能源可持续生产面临威胁［57］。陕西经济发展相对滞后，基层工人和企业对煤电退出承受能力偏低。从就业人数来看，2020年陕西的燃煤电厂相关就业人数为2. 40万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数达到了6. 48萬人。此外，截至2019年底，陕西的人均失业保险基金累计结余仅为2 341元，在全国处于中等偏下水平。

上述省份应尽快摆脱对煤炭发展的依赖，在煤电退出过程中重点培育新产业，推动产业结构优化升级，提高低碳产业的占比，进一步实现高质量就业。

（3）高暴露、高敏感、低适应主导型省份：安徽、河南、贵州、新疆。这一类型省份在较高的煤电就业影响下，因就业人数规模大且人均失业保险基金水平低，面临着较为复杂的影响。

安徽是华东地区重要的煤炭资源保障基地，其煤炭消费逐年稳定增加，但资源远期后备潜力明显不足［58］，中长期内煤电相关行业就业人员转岗需求迫切。从就业人数来看，2020年安徽的燃煤电厂相关就业人数为2. 67万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数达到了8. 05万人。从失业保险基金累计结余来看，截至2019年底，安徽的人均失业保险基金累计结余仅为1 445元，在全国几乎处于最低水平。

河南是中国重要的产煤省份，煤炭生产量高达全省能源生产总量的86%，省内电力生产也以燃煤发电为主［59］。河南能源消费对外依存度较高，传统产业萎缩，接续替代产业尚未形成规模与体系，正处于转型发展的关键时期［60］。从就业人数来看，河南的燃煤电厂相关就业人数达到了3. 38万人，高于全国平均水平，煤电消耗的煤炭相关就业人数则高达13. 15万人，仅次于山西。从失业保险基金累计结余来看，截至2019年底，河南的人均失业保险基金累计结余为1 616元，在全国各省市中处于较低水平。

贵州是中国南方地区最大的产煤省区，也是“西电东送”的重要送方之一。贵州的煤炭资源以中小型矿井为主［61］，相较于其他资源型省份，贵州淘汰落后产能的压力更大，受影响的基层工人更多。从就业人数来看，2020年贵州的燃煤电厂相关就业人数为1. 76万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数达到了6. 05万人。从失业保险基金累计结余来看，截至2019年底，贵州的人均失业保险基金累计结余仅为2 272元，在全国处于较低水平［62］。

新疆煤炭资源丰富且分布广泛，是中国最重要的煤炭、油气、清洁能源基地和运输通道之一［63］。尽管新疆的风、光装机容量位居全国前列，但目前其能源消费仍以煤炭为主。2019年，新疆的原煤消费占比为67. 6%，低于其他煤炭资源大省，加上新疆的就业人口基数较小，煤电退出带来的就业影响相对较小。从就业人数来看，2020年新疆的燃煤电厂相关就业人数为2. 90万人，煤电消耗的煤炭相关就业人数为2. 91万人。从失业保险基金累计结余来看，截至2019年底，新疆的人均失业保险基金累计结余仅为2 279元，在全国处于较低水平。

高暴露、高敏感、低适应主导型省份面临的退煤压力小于山西、内蒙古等煤炭资源型大省，大多具有煤炭后续供应能力不足、对外依存度大、新能源产业发展不完善等特点。这类省份的人均失业保险基金累计结余较低，煤电行业相关就业人员失业保障不足，应根据各省具体情况，因地制宜地制定并完善相关失业保障政策，同时做好省内的产业结构转型与受影响员工的就业帮扶与安置，保障其基本的生活需求。

5 结论与政策建议

5. 1 结论

为顺利实现“双碳”目标，中国需要在2045年之前实现电力零碳，作为主要碳排放源的煤电需要逐步退出。从省份视角出发，通过构建就业影响综合评估框架，识别出煤电逐步淘汰过程中的就业脆弱区域，总结以下主要结论。

5. 1. 1 继续新建煤电将导致就业影响翻倍

目前中国煤电相关的直接就业达到了168. 63万人，如果2020年之后不再新增煤电，2045年时将有16. 76%的煤电相关就业人员受到影响，如果继续新建煤电，这一比例将扩大至36. 90%。

5. 1. 2 多数省份不会受到较大的就业影响

从省份层面来看，中国大部分地区不会受到较大的就业影响，能够顺利实现电力行业的低碳转型，但有少数省份会受到较大的失业冲击，转型过程中应当重点关注这些地区。

5. 1. 3 煤炭资源型省份就业脆弱性较高

中国高就业脆弱省份主要集中于山西、内蒙古、安徽、河南、陕西等煤炭资源型省份，其中安徽、山西的脆弱性最高。

5. 2 政策建议

“双碳”目标将成为中国未来数十年内社会经济发展的主基调之一。与发达国家相比，中国实现“双碳”目标的时间更紧、减排幅度更大、转型困难更多。基于省级煤电退出的就业影响与脆弱性省份评估结果，特提出以下政策建议。

5. 2. 1 建立更加立体的低碳转型政策体系

中国已制定了碳达峰、碳中和顶层指导方案，后续需要适时、适当运用法律、经济、技术、市场和金融等多样化的政策工具，加强不同政策目标和政策工具之间的协同性设计，逐步建立起完整、有效的政策支持体系。地方各部门也应尽早布局，采取强有力的措施转变发展方式，明确各項任务的时间节点和实现路径，做到当前任务和长远发展紧密衔接。

5. 2. 2 严控煤电新建项目

严控煤电新建项目，按需通过延寿煤电机组来满足容量需求，积极推进煤电机组的灵活性改造。统筹能源安全和绿色低碳发展，推动能源供给体系清洁化与低碳化。

5. 2. 3 加快建立健全公正转型政策体系

成立跨部门的专门政府机构，与相关利益方建立社会对话机制，明确社会公正需求。设立专项基金，为煤电转型提供资金保障。重点关注失业风险高的就业高脆弱性区域，因地制宜建立低碳转型举措。提供政策性贷款和绿色基金支持，加大政策扶持助其培育新的替代产业，将适应气候变化视为促进就业增长的关键领域之一，尽快完成新旧动能转换，积极创造就业机会、减缓就业压力，维持地区经济稳定。

5. 2. 4 针对性帮扶受影响就业人员

对于受影响的煤电相关就业人员，有针对性地提供帮扶措施，做好受影响职工的安置工作，完善社会保障体系，落实最低工资标准和失业安置基金等地方政策以保障受影响工人的基本权益。允许大龄员工提前退养，引导高技能职工在新能源产业中实现再就业，给单一技能职工提供离职补偿、并进行培训和再教育，加大就业创业等政策支持力度。

5. 2. 5 加强公正转型领域国际合作

在参与国际气候治理过程中，中国应积极与其他国家和国际机构交流分享公正转型的经验与教训，借鉴发达国家经验与成熟案例，科学评估中国应对气候变化的就业和社会影响，为公正转型或就业议题被纳入国家自主贡献或其他国际气候治理机制做好准备。

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