长江流域生态环境协同共治：理论溯源、核心要义与体制保障

王灿发，张祖增

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

作为保障中华民族实现永续生存与发展的重要物质载体，长江流域在守护我国生态安全和经济社会发展方面发挥着重要的战略支撑作用。然而，近年来由于我国经济社会的快速发展和人们不合理的开发利用活动，长江流域出现了前所未有的生态环境危机。对此，习近平总书记在武汉主持召开的深入推进长江经济带发展座谈会上指出：“‘长江病了’，而且病得还不轻。治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。”以习近平总书记关于长江流域系统治理重要论述为指引，我国环境法治现代化进程中第一部以流域生态问题为导向、融合环境法和经济法等多种法学资源、以衡平流域“生态保护”与“绿色发展”为价值依归的综合性横向立法——《长江保护法》应运而生。从整体性框架结构来看，为纾解过去长江流域生态环境治理过程中存在的治理结构失衡、治理机制失灵、事权配置失序的内生性困境，《长江保护法》将协同共治作为方式变项嵌入其中，通过统筹谋划政府、企业和社会公众等多元主体在流域环境治理中的功能优势，综合运用管制型与促进型环境治理机制，以构建起长江流域共商、共建、共治、共享的现代环境治理体系。基于此，本文旨在以《长江保护法》确立的“协同共治”思维范式为全景化研究视角，通过采用规范分析的方法，着重构筑长江流域生态环境协同共治模式的理论根基，深度阐释长江流域生态环境协同共治模式的规范意涵，并对长江流域生态环境协同共治的体制保障——长江流域协调机制作了整体性考察和系统性建构，以为长江流域生态环境协同共治模式的体系性理解和纵深化推进提供理论性铺垫与制度性建言。

一、发生论：长江流域生态环境协同共治的法理溯源

因应现代环境治理体系建构的时代要求，《长江保护法》将“协同共治”这一思维范式作为方式变项嵌入流域生态环境治理模式之中。该范式凝萃于政治、经济、社会等诸多学科之中，其对整体政府理论的遵循、对成本效益分析理论的践行以及对治理理论的运用，构成了一个成熟且自洽的理论框架。

（一）行政学维度：整体政府理论

《长江保护法》内生的“协同共治”环境治理模式的运转从根本上依存于政府的行政管理工作，其正当性有赖于坚实的行政学理论支撑。在行政管理学领域，英国学者佩里·希克斯所提倡的整体政府理论[1]16与流域环境协同共治蕴含着不谋而合的价值形态。整体政府理论是在西方国家新公共管理理论运行逐渐受阻滞的背景下诞生的，由于新公共管理理论一贯主张通过解构公共服务机构和引入市场机制以达到破除“官僚制命令—服从行政”模式的效果，即便该理论在特定历史时期内作出了不可磨灭的贡献，但其所固有的组织碎片化弊端在后期使公共服务机构从过度集权滑向了过度分权[2]。整体政府理论以批判新公共管理理论缺陷作为主要立场，秉持协作、协同、联合的理念使各公共管理主体提供交互式与一体化的公共服务，相较于新公共管理具有突出的整体性和融贯性特征。从治理模式的理论来看，整体政府理论的整体性指向两个维度内容的协同，这两种协同模式均可为长江流域生态环境协同共治提供理论框架和实践指导。一种是政府系统内部的横向部门间、纵向层级间以及府际间的协作，整体政府理论在政府内部协作方面主张决策统一、目标整合、组织整合和文化整合，意在通过强化政府部门功能的连贯性来提供最佳公共服务[3]。长江流域因其自然面貌的整体性涉及19 个省市和自治区①《长江保护法》第2 条明确指出长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市，以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。，流域内生态环境的治理不仅需要各省对流域协调机制的联动落实，也关涉各级政府以及生态环境、水行政、林业、草原、农业农村、自然资源等多个部门政策的制定和执行②详见《长江保护法》第5 条、第7 条、第8 条、第40 条等规定。，以避免政府部门职能的交叉或割裂造成生态环境治理效率的低下。对此，整体政府理论可为长江流域生态环境治理进行良性引导，在协同共治政策领域内，通过政府部门主体间高频的协调互动、省际政府间的合作来削减政府系统内横向和纵向壁垒，实现流域内生态环境跨域与跨部门协同治理，避免行政资源配置的重复浪费。

另一种是政府与非政府公共管理主体之间的协作，如前文所述，整体政府理论的底层思维即通过强化公共管理机构的交互性和协调性实现协同治理目标，故“整体政府”的内涵并未局限于狭义的政府组织，还包括政府主体以外的社会组织、私人组织等公共管理主体。在归纳各国整体政府理论与实践改革经验的基础上，澳大利亚政府管理咨询委员会总结出了一套最佳实践的“整体政府”模式，其主要内容之一即在政府和非政府部门间建立紧密的伙伴关系和信息网络，并将公共服务的重点从合同管理转向合作与建立联盟的方式[4]。此种工作模式的转型将凝聚公私治理主体之间的利益共识，以回应型公共服务提升社会治理的整体价值。生态环境具有公共物品属性，长江流域生态环境的不可分割性更增强了对综合治理的需求，在构建现代环境治理体系的政策要求下③2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，着重提出坚持多方共治原则。，整体政府理论的公私主体联合治理模式能够助力长江流域各省市协同社会各方力量，塑造出生态环境多元主体协同的治理队伍，发挥整体治理之功效。当前整体政府理论在我国正处于不断延伸和落地的阶段，其在为长江流域生态环境协同共治保驾护航的同时，长江流域内生态环境协同共治的运行也能够承继整体政府理论的治理纲领，形成双向促进的良性互动。

（二）经济学维度：成本效益分析理论

长期以来，因应环境问题“负外部性”本质属性，环境行政执法构成了我国环境规制的主要模式，即在国家环境法令的支撑下，以国家的警察权规制那些破坏环境与生态福利的私人行为[5]50。然而，在环境价值结构日趋多元、环境利益关系日益复杂化的时代背景下，行政权在环境治理问题上可能面临高额的行政赤字，具体表现在：较高的环境行政执法成本、潜在的规制俘获风险、尚未形成稳定制度理性的执法手段以及运动式执法特征等一系列环境行政过程中存在的结构性难题已然暴露出以单向度权力运行为表征、以“标准设定”为中心模式的官僚式环境规制已逼近技术能力、管理成本和治理效率的上限。正如布鲁斯在《重塑环境法》中所指出的：当污染源不断扩大时，信息不对称问题以及为搜集信息付出的行政成本给行政部门带来了巨大压力，使得政府一元主导治理结构难以对环境问题形成全方位的有效规制[6]。此外，若环境规制对象的选择、环境规制策略的选取以及环境规制措施的实施均由国家权力机关一元主导，其必将面临极其尴尬的规范性难题，即在依法行政原则的统领下，法律规范的明确性授权构成了环境规制权力合法化运行的前置性条件。环境行政机关可以根据法律规定的行为义务，通过设定环境标准、执行环境行政程序、颁发环境行政许可、发布环境管控命令、处罚环境违法行为等形式展开诸多环境规制实践。然而，长江流域生态环境治理并非单纯的线性治理问题，繁杂的环境治理任务融贯“保护+开发”两种流域发展样态，流域生态、资源、文化、经济等诸多联动要素无不被裹挟在环境权力规制视野之下。这一机理启发我们：流域庞杂多样的规制内容对资金、人力、物力资源保障提出了超越以往任何时代的治理要求。有效的流域生态环境规制必须凝聚国家和社会的力量才能取得实质性进展。对此，正如德国法社会学家哈贝马斯所揭示的，“一个高度复杂的社会的整合，是无法以系统家长注意的方式，也就是绕开公众的交往权力而实现的”[7]98。因此，随着现代社会环境规制任务的日渐繁重，多元主体参与的、互动开放的合作型环境规制模式成为彰显流域治理效能的优选进路。该进路作为立法者在《长江保护法》中所植入的科学性环境治理策略，其凝萃于法经济学视野下的成本效益分析方法，具有坚实的理论支撑。

经济学视域下的“成本效益分析”是指“评估一个经济决策短期与长期的成本、收益”的方法，本质上体现的是一种以客观可得信息与主观利益衡量为分析维度的工具理性[8]351。该理论分析方法最初源自美国的环境规制实践。美国环境质量委员会为执行1969 年制定的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act），在1973 年颁布的《全国环境影响评价制度指导纲领》中要求重大行政或立法措施的制定都应当开展成本效益分析[9]。成本效益分析方法的应用有助于决策者或立法者合理控制环境（风险）规制成本并采用社会经济效用最大化的规制方式。循此逻辑，《长江保护法》立法者通过赋权的形式塑造私主体参与环境治理的价值谱系，即利用联结制度将市场机制与社会机制嵌入流域法治中，不仅能提升流域治理效率、保障流域治理层面的法权结构趋向平衡，避免流域治理任务的无限扩大化而给环境权力机关产生难以承受的行政负担，同时能完成公私交融秩序下流域立法体系化的规范任务[10]。具体来说，长江流域生态环境协同共治范式通过吸纳市场主体与社会公众积极主动地参与流域治理，并在方法论上整合数据共享、专家参与、信息交流以及技术合作等多种环境治理手段，能有效纾解流域环境管理机关的行政执法压力，极大降低流域内规则制定和监督实施的治理成本，理性和平地化解流域内纷繁复杂的利益矛盾冲突，系统全面地凝聚流域生态环境治理的社会共识，这符合成本效益分析理论视野下长江流域生态环境治理效能最大化的秩序期待，对于提升长江流域生态环境治理效能、提高政府在流域治理事项上的科学决策化水平以及推动《长江保护法》的落地实施无疑具有深层次的价值功用。

（三）社会学维度：治理理论

在20 世纪西方国家经济社会大转型的背景下，公共问题逐渐跨越传统公共机构边界展现出不可治理性并成为常态，社会科学领域的学者为打破这一社会治理困境提出治理理论。治理理论由于受到社会学、公共行政学等多学科的裹挟而难以形成统一性的核心概念，但就其基本理论立场来看，治理理论倡导复杂社会系统内政府组织和非政府组织行为体的协同互动，通过自发的互动行为形成特定秩序的自组织网络。该理论的提出为个体、社会组织、私人组织等社会各行动者作为治理主体提供了理论可行性，对传统的政府统治模式产生强烈冲击，重构了国家与社会在公共事务管理中的治理规则。治理理论的奠基者罗西瑙指出，治理与统治最明显的区别在于前者的主体范围既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，治理场域内所涉及的各类主体均可将自身利益诉诸其中[11]169。20世纪初治理理论被引入我国后，在本土化演进过程中摄取了其所蕴含的统筹社会力量进行联合与协调治理的理论精华，并且与我国国情和历史传承相互渗透并融为一体，使我国社会管理方式逐渐由行政控制式的社会管理转变为多主体参与式的社会治理，并在此基础上被吸收为国家治理现代化的组成部分[12]。时至今日，使我国社会治理发展成了一种党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，①党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这表明我国已然形成了社会主体参与治理的共识，且构建了不同于西方学界主张的政府与非政府组织同为普通参与者以及彻底的自主自治网络的“非均衡”治理模式。多元主体协同参与的治理理念同样渗透到了长江流域生态环境治理过程中，从2004 年《长江三角洲区域环境合作倡议书》、2008 年《长江三角洲地区环境保护合作协议》、2016 年《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》和《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》、2018 年《长三角区域环境保护标准协调统一工作备忘录》等政策性倡导到《长江保护法》的法律认同②《长江保护法》第4 条规定：国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。，长江流域内生态环境治理局面在不断趋向于主体的多元化、协同性，流域内部分区域环境合作产生的联动效益通过实践检验逐渐得到肯定，并由此产生了对国家层面长江流域协调机制建立的现实治理需求。由此观之，长江流域生态环境协同共治的发展动向既是我国当前现代化的社会治理目标所倡导的③党的十九大报告提出社会治理目标，表达了社会治理现代化内涵，即社会化、法治化、智能化、专业化。，也是治理理论在国内持续延伸和同化下的结果。

二、本体论：长江流域生态环境协同共治的规范意涵

协同共治作为凝萃于多种学科理论的治理范式，在流域治理事务日益复杂化背景下，其因寻求政府、市场、社会多元治理主体在长江治理过程中的相互渗透与共振，主张长江流域在系统论指导下跳出线性立法的窠臼，聚焦效力上对长江流域生态环境治理全过程形成统合涵摄，而成为适配于长江流域生态环境治理秩序期待的价值“中轴”。对此，基于法律关系的形式构成要素，笔者认为，在对长江流域生态环境协同共治规范意涵进行科学界定的本体论方面，结合《长江保护法》有关条款，至少应存在基于主体维度、客体维度以及效力维度的三重阐释空间。

（一）多元共治：完成“环境权利—环境权力”二元架构的均衡配置

从理性视角分析，行政机关因在管理上具有严密分层与分工以及掌握了大量的资金、技术和人才而使得传统以行政权为单一主导的流域环境治理制度设计在应对复杂多变的流域治理情势方面具备一定的条件优势，但面对长江流域这一融合“自然—经济—社会”而形成的巨大复合生态系统，以公共信托理论为根基而生成的环境规制权不可能对长江流域范围内存在的环境保护、经济发展、脱贫攻坚、文化传承等诸多纷繁复杂事务形成统合性涵摄。特别是囿于行政资源有限性和流域治理事务无限性间存在的张力，单纯的行政管制不可能深入到长江流域治理的方方面面，此时难免会出现行政权力难以触及的“不毛之地”[13]。此外，以行政权为单一主导的一元环境治理结构在流域治理过程中面临的另一重桎楛在于：随着经济社会的发展，市场在资源配置中的决定性地位越发凸显，公众的环境权利意识逐渐提高，行政机关在流域环境治理过程中“一家独大”的现象不可避免会使得与行政规制结果存在利害关联的公民、热心公益的环保组织等主体处于被主导的服从地位，由此会消解多元主体之间平等对话与协商治理平台的构建[14]，最终导致流域环境治理过程中法权结构陷入失衡状态，不利于流域环境治理过程中环境权利主体对行政权形成有效的制约作用。

为迎合长江流域治理的时代所需，《长江保护法》对公私多元主体的流域治理权责进行了精准配置，同时提出了长江流域生态环境“共抓大保护”的基本要求，以系统化解长江流域生态环境治理过程中存在的行政科层制下环境权力主导长江流域治理各维度的“结构性长江病”。首先，《长江保护法》沿循从“宏观宣示”到“微观赋权”的渐进性立法表达路径，对国家权力统筹主导流域治理的地位进行了立法诠释，包括纵轴维度上重构央地在流域事权配置上的管理体制和横轴维度上对担负不同环境治理使命的行政主体的行动边界进行了划定。其次，《长江保护法》也对社会力量积极参与流域治理的功能配置与职责序构作了妥善且周延的法律安排，为环境私主体介入流域环境治理提供了基本准则与路径依赖。依循《长江保护法》塑造起的公私协力的规范逻辑，长江流域生态保护和修复等方面的科学技术研发与应用主体、环保组织、新闻媒体、专家学者、社会公众、金融机构等环境治理私主体并非再单纯被定位为传统政府科层式管制下环境权益的被动保障者、环境治理的消极参加者，而是在增进自我权益这一价值导向下平衡流域内环境公益、传递利益相关者权利诉求、具有独立思想和行动策略的环境法治共同体，其通过公益诉讼、社会监督、自主治理、公私合作、自愿性环境协议等各种形式全面介入流域环境治理。最后，在环境规制机关与社会主体间存在的实然逻辑关系上，《长江保护法》对环境权力运行模式进行了重新定位，公权机关通过明确其在流域治理过程中的自身使命，已然完成从“命令控制”向“激励促进”的角色蜕变。鉴于此，在社会多元化治理结构呈现出积极融合态势的境况下，长江流域生态环境协同共治的第一层规范意涵表现为：《长江保护法》完成了流域治理公权与私权间结构的动态衡平，形成了多元责任主体的流域环境治理合力，实现了流域治理过程中“环境权利—环境权力”二元架构的均衡配置。

（二）效力变革：形成对长江流域生态环境治理全过程的统合涵摄

《长江保护法》依循公私环境规制主体协同共治的范式脉络，通过整合碎片化流域生态风险治理行动与衡平流域环境治理的法权结构，旨在以法律的共识性、稳定性形成对长江生态环境治理全过程的高度统摄和对长江流域范围内“人—自然”“人—人”等法律关系的全面调整。基于此，结合法律的生成与运行自始至终均被定格在时间的框定规约之中的哲理认识，长江流域生态环境协同共治范式的法律意涵在效力维度上可以理解为：在《长江保护法》设定的规则指引下，公私主体协同共治的秩序范式与价值谱系贯穿于长江流域生态环境治理时间轴的起点与末端，如果将《长江保护法》划定的公私治理主体在流域环境治理过程中享有的权责边界比拟为一条法律效力或约束力从左到右逐渐削减的光谱，其谱系逻辑基本呈现为如下结构脉络：

首先，依附在光谱左边的是享有环境规制权的行政主体，包括流域协调管理机构、地方各级政府以及国务院下辖的诸多行政职能部门，其强制性环境规制的基本权能，如规制行为、规制程序、规制裁量权的合法性与正当性源于《宪法》《环境保护法》《行政处罚法》《生物安全法》《行政许可法》等诸多公法规范的确切性授权。对此，需要注意的是，结合强制性这一变量的呈现效果，以“命令—控制”为行动逻辑的国家环境公权因在环境治理结构中占据主导地位而毋庸置疑地处于光谱的最左端，该权利能力在《长江保护法》中的实践样态主要表征为以下内容：为减少对水生生物多样性的外在干扰，在长江流域水生生物重要栖息地范围内划定禁止航行区域和限制航行区域（第27 条）；为强化长江流域河湖岸线保护而禁止长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目（第26 条）以及禁止违法利用、占用长江流域河湖岸线（第55条）；国家在对氮磷浓度严重超标湖泊进行生态修复及防范流域发生重大环境突发事件等境况下享有采取措施削减化肥用量、禁止使用含磷洗涤剂以及全面清理投饵与投肥养殖等方面的管控力（第58 条）。上述环境权力的管控强度虽然会对某些社会主体的权利行使产生不良影响或抑制作用，但由于其在规范立意上有利于实现环境行政规制的权利保障目标且适配于风险预防原则下政府干预限度的妥适原则，因此在立法安排、权力配置以及治理结构等层面是必要且正当的。

其次，置于光谱右端（末端）的是社会力量汇聚而成的环境私主体享有的流域环境治理权利。作为环境行政规制的对称性力量，社会性规制主体的权能行使主要围绕“激励促进型”等法律柔性手段展开，包括上文提及的建立以市场为运作逻辑的长江生态保护补偿基金；新闻媒体的环保宣传与舆论监督；流域决策的科学化、民主化；绿色金融的资金保障；流域生态环境修复的技术研发以及公众对流域生态环境违法行为的检举揭发等诸多吸纳社会力量积极理性参与流域生态环境治理的制度设计。

最后，彰显长江流域生态环境协同共治本质内涵的公私主体交融互通、协作互动的行为逻辑便构成了整条光谱的关键变量，其处于光谱的中间地段，是光谱的核心所在。作为环境规制公私主体互动协作的主要场域，光谱中间部分利用联结制度（市场机制、社会机制嵌入行政机制）为环境公权机关与社会私权主体的耦合作用提供了连接点支撑。一方面，流域内环境公权的规制效果并非总是取决于对行政相对人科以义务或减损利益的高强度权力管控，在合作型国家逐渐兴起及公共治理理念日益渗透的时代背景下，其还取决于市场的内生性刺激与社会公众的志愿性支持；另一方面，规范意义上，环境私主体参与流域生态治理要获得合法性资格就必须取得法律规范的授权[15]，即环境公权机关在承认环境私主体的环境治理必要性、有用性的前提条件下通过经济诱导、政策引导、文化培育等手段建构以问题识别为导向、以程序保障为重点的实体性制度规范。因此，只有聚焦如何增强公私主体在流域环境治理过程中的相互依赖性，长江流域生态环境协同共治系统这条光谱的潜在能量才可得到最大程度的释放。

综上分析，在效力维度层面，协同共治范式的第二层规范意涵在于形成对长江流域生态环境治理全过程的统合涵摄：从起点到终端，协同共治系统这条光谱之上的环境规制性强度逐渐递减。法权结构的具体演变进路为：国家公权机关对环境私主体的管控力度不断降低的同时，环境私权主体的能动效益与多元价值倾向在流域生态环境治理过程中的受重视程度也就得以相应地增强，最终塑造出公私交融秩序下互动协作、彼此借力的理想型流域生态环境治理结构。

（三）要素整合：实现从单一涉水管理向流域一体化治理的结构转型

受还原主义思维范式的影响，我国当前环境法规范大多以环境基本要素立法为形式外观与价值内核。内生于经典科学的还原主义认为，万事万物均可经由“分割—还原”的路径来认识与把握，通过被分割的局部可以解释整体，通过低层次现象可以解释高层次现象，这种思想认知对近代自然科学基本价值导向的塑造具有决定性意义[16]。同时，包括环境法在内的社会科学也被裹挟在以还原主义为核心的思维图景下，具体表现为：作为综合生态系统的生态环境依循环境介质属性被拆分为大气、水、野生动物等碎片化的环境要素，并以此为基础进行了单独性立法。这极易导致当代环境法陷入以各类环境保护法律规范凌乱堆积、相互之间缺乏系统性与关联性为典型特征的环境保护线性立法模式的窠臼之中。该线性立法思维映射到长江流域原有生态保护法律规范层面，无论是《长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》《长江河道采砂管理条例》《湖北省汉江流域水污染防治条例》，还是《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》，均建立在将流域要素间复杂非线性关系简化为线性关系的“要素立法+功能立法”模式上，本质为还原论思维主导下所产生的流域环境要素立法的碎片化与分散化。

诚然，因应生态系统是由诸多属性各异的自然要素（水、土壤、湿地等）集合而成，环境法将其分解为各个要素后予以单独立法调整，这在建立环境法运行范畴、保障环境个案正义实现以及提升环境治理效率方面具有一定的合理性。特别是面对长江经济带所具有的治理事务的复杂性、环境利益的多样性，长江流域法律规范的系统构建过程中呈现出的线性思维方式具有一定的现实意义，毕竟只有把部分搞清楚了才可能真正把握流域整体治理规律。然而，流域立法不能忽视的科学机理在于，长江流域是一个融合自然地理空间与社会经济单元双重价值属性复合而成的生态巨系统，从构成意义上讲，其虽然包括大气、水、土地、草原、森林、生物、矿藏等诸多环境因子，但不等同于环境要素的简单相加或机械组成，而是由组成要素动态关联与相互作用后而呈现的非线性生态整体，其整体性既表现在长江流域内“山水林田湖草沙”等要素在开发利用过程中存在“牵一发而动全身”的内在关系，也体现在水质、水量以及水生态间存在相互耦合作用。

出于对长江流域生态环境所具有的非线性特征的理性认知，《长江保护法》立法者跳出了还原论下长江保护线性立法的思维范式，充分运用整体系统观对长江流域综合性立法的客体进行识别[17]，将法益保护客体从之前法律规范所调整的涉水要素“一元独舞”扩展至涉水相关要素的“多元并进”，以实现从单一涉水管理向流域一体化治理的结构转型。具体而言，《长江保护法》以实现流域生态环境诸要素协同共治为价值旨趣，通过整合长江流域原有涉水要素的单项立法，将流域立法所要调整的客体不再仅仅框定在单一水要素之上，而是以水资源、水环境、水生态为基本载体并延展至与涉水要素相关的其他环境与资源因子方面，即以生态系统整体性作为立法的根本遵循，旨在建构起兼具生态理性与社会理性、系统性与整体性的长江流域生态环境一体化法律保护秩序。该秩序主要体现在《长江保护法》立法目的设定与制度安排两个维度上。首先，《长江保护法》为实现流域调整对象由单一涉水转向一体化治理的目标，在立法目的上，《长江保护法》第1 条开宗明义地指出“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”。通过对长江保护法立法目的的全面审视，可以发现，该法建基在流域生态环境问题与经济社会问题相互过渡、相互制约的科学机理之上，相较于长江流域传统立法规范，其所关注的不是某一环境要素或者某种功能的保护与维持，而是出于对增进流域整体社会福祉的系统考量[18]，并以递进式立法表达方式对法律调整客体作了精准诠释。其次，在制度安排上，《长江保护法》不仅要求“组织编制长江流域国土空间规划，科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”，还设置了“生态环境修复”的专章，确立了“对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理”的法治方略，并规定了长江流域重点水域捕捞管理制度、“河湖水系连通修复”等措施，其中，“生态环境修复”专章与“资源保护”“水污染防治”“绿色发展”专章遥相呼应。质言之，《长江保护法》既关注到水资源和涉水资源的关联性以及水污染防治与水生态功能的一体性，也对流域生态保护与经济发展交融同构属性作了必要性法律关照，从规范层面建构起系统且严密的长江流域生态保护法治之网，实现了长江流域治理架构由单一涉水管理向流域要素协同共治的重大变革。

三、运行论：长江流域生态环境协同共治的体制保障

长江流域生态环境协同共治目标的预期实现需依靠国家以立法的方式进行制度赋能。长江流域协调机制的建立意味着国家以制度变革的姿态高位统筹协调流域生态环境横向管理关系由立法配置的虚化迈向规范调整的实化，这既是纾解传统科层式流域管理体制在“长江病”问题上“漏洞百出”的靶向一招，也是达到长江流域生态环境协同共治目标的根本体制保障。然而，作为流域立法中的新兴术语，为对这一事物形成整体性认知，以充分挖掘其在流域协同共治过程中的保障作用，亟须识别长江流域协调机制的法律属性、释明长江流域协调机制的法律功能，并在法源上探索其可行性发展路径。

（一）长江流域协调机制法律属性的识别：流域范围内多元主体的利益衡平

在推进长江流域生态环境协同共治过程中，流域生态环境治理往往涉及行政主体和社会力量之间基于规制因素而产生的多层次互动。这种互动往往会超越行政边界并反映在长江流域生态保护、经济社会发展、全体人民共同富裕等各个领域。由于流域治理主体在流域生态环境治理目标、策略或内在思想价值上存在差异化需求，上述互动关系还可能以利益博弈的形式出现在流域治理实践之中。如果不采用正确的衡平理念或调和方法对长江流域生态环境治理过程中存在的原因行为端或结果行为端利益博弈进行必要性矫正，长江流域生态环境保护不仅会陷入集体行动失败的困境，现代环境治理体系所期望实现的流域生态环境协同共治目标也会成为泡影。因此，环境法的研究势必应将利益或利益冲突的化解作为核心命题。该命题映射到《长江保护法》中，长江流域生态环境治理的多元主体基于博弈论而形成的单方策略、价值抵牾或利益冲突的识别与衡平无疑构成了该法的重要任务。

作为我国首部综合性流域立法创设的流域多元主体利益衡平机制，长江流域协调机制中的“协调”构成了准确理解其法律属性的关键因素。博弈论下“协调”并非不精确的行动，而是指长江流域生态环境协同共治过程中利益、目标、策略不同的多主体在信息、认知、决策方面相互介入和参与的必要性[15]，其主要包含“央地间纵向利益冲突法律关系的识别”与“各地方行政区域之间的横向利益冲突法律关系的识别”。之于前者，因应《宪法》第9条、第26 条和第89 条构成了国家履行环境保护义务的宪法规范基础，中央政府无疑构成了长江流域水资源的所有者和生态环境的管理者，但由于存在信息偏差和管理能力不足等问题，需要在流域分层治理的思路下将流域管理的主要权力下放给地方各行政区，由此形成中央统管与地方分管的流域治理构造。从现实层面出发，在流域生态保护尚未成为地方政府重点关注领域的情况下，特别是当地方政府经济效益与政绩考核相勾连且缺乏中央的环境监督时，流域范围内各级政府难免出现“以地方行政区域管理为中心”的流域治理分割格局[13]。在此格局下，地方政府大都以自身利益为导向，在所辖地域范围内追求边际治理成本最小化，而忽视了流域整体利益的增进，背离了中央在流域环境治理上的政策旨意，造成了严重的央地利益冲突。之于后者，虽然流域内以水资源为主要载体的流域生态环境构成了流域经济发展的物质基础，但以水为中心的流域上中下游、左右岸、干流支流在资源禀赋、开发效益之间由于存在较大差异，这就容易导致流域内各类主体因过分追求自身利益最大化而忽视流域范围内居民环境权益以及生态环境本身的整体利益。尤其是在长江流经的相邻省份或各相邻城市的交界地带，各行政区因忽视流域生态系统的动态关联性而在管理制度、政策法律以及标准时序等方面“各自为政”，极易引发流域内以水资源利用为中轴的多种区域矛盾和跨界污染问题。在区域一体化时代背景下，尽管长江流域有关地方政府尝试签署了《区域生态环境保护统筹协调备忘录》《长江三角洲区域环境合作倡议书》等规范性文件，但流域区域政府间的博弈分析表明，如果区域环境合作缺乏权威性法律协调机制，区域政府间签署的流域协同治理环境协议难免会流于形式，区域间利益割据、零和博弈等问题仍使得长江流域生态环境治理难以达到帕累托最优[19]。

在此背景下，为促成流域各主体之间友好合作，以达到公平合理利用流域环境资源并实现流域可持续发展的目的，亟须《长江保护法》立法者在利益博弈的基础上处理好流域生态系统保护、人民生活水平提高以及经济发展之间的关系，建立一个能够综合管理各类生态环境要素、统筹各类环境治理主体的包容性机制，以协调或平衡好流域事权分散所带来的区域、部门之间的利益冲突。长江流域协调机制即是在此种情境下生成的通过有效且正当程序的建构，进而协调好流域范围内多元主体利益诉求的一体化治理机制，基于权力的多元主体利益整合或矫正构成了其根本法律属性。

（二）长江流域协调机制法律功能的诠释：统筹、审议与监督

依法治国背景下，事权概念的核心意涵应理解为政府的行政事权或政府行政权力的规范化、具体化[20]。长江流域协调机制作为新时代流域事权由虚化迈向实化的重要体制依托，为保证其权力行使始终运行在法律的框架内，《长江保护法》第4 条明确规定了其权力运行的边界，具体包括统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，督促检查长江保护重要工作的落实情况共三个方面。

1.统筹功能

因应长江流域生态环境治理事务的繁杂性，当区域流域环境治理发生价值冲突时，作为长江流域生态环境整体利益的代表，长江流域协调机制的第一重功能便是通过建构正当性程序以统筹协调中央相关职能部门囿于事权分工、地方政府囿于事权地域性限制而难以对流域生态环境实现系统性管理的重大性事务。所谓重大流域性事务，是指涉及跨部门（行业）、跨省（区、市）的具体流域性事务[21]。该事务从宏观视角审视，主要包括：（1）流域生态保护和经济发展、资源开发利用关系的布局与谋划；（2）水量、水生态、水质和水安全的综合保护；（3）上下游、左右岸、干支流之间基于流域环境治理而产生的利益衡平问题；（4）长江流域生态保护既有立法规范中有关涉水管理权限的冲突适用以及协调“流域统一标准”的制定[22]；（5）长江流域生态环境治理过程中政府、企业、专家、公众等多元主体协同合作的程序性规则与实体性规则的制定、修改问题[23]。从微观层面，为保证长江流域生态保护与资源开发利用避免为局部、短期的经济利益所裹挟，长江流域协调机制应充分发挥立法赋予其在流域事权上所具有的最高层级的掌控力与统筹力，以促成各方在流域生态环境治理事项上达成一致意见，这些需要统筹的事项主要包括：（1）以生态海绵型流域建设为导向，统筹制定流域国土空间规划，提升流域国土空间规划的管控能力[24]；（2）统筹省部协同制定长江生态环境监测方案，推进建设生态环境监测网络，建设统一共享的流域生态环境大数据平台[25]；（3）流域范围内跨省域水事纠纷的调处与化解；（4）对长江流域干支流河道采砂以及取水许可的统筹谋划；（5）“统筹协调”河湖岸线保护和河湖岸线修复；（6）长江流域突发生态环境事件应急与灾害应对体系建设及（7）统筹流域范围内控制性水工程的联合调度、水资源跨区域应急管理调度；等。无论从宏观还是微观视角观察，重大流域性事务因被统筹的行政主体级别之高、意义之大，亟须有集中管理权限的流域协同机制通过会商、协商等方式予以掌舵领航，以降低跨部门跨区域的协调成本，减少长江流域碎片化治理的内耗现象[26]。

2.审议功能

长江流域协调机制的立法创设标志着流域事权实现了由虚化迈向实化的重大变革，其在流域事权方面所拥有的第二重实体性管理权能即《长江保护法》第4 条明确规定的“审议长江保护重大政策、重大规划”。作为事关流域互惠性、可持续发展性目标实现的前提，长江流域重大政策和规划的制定与实施对流域善治局面的塑造具有重要的战略导向意义，对重大政策、规划等规范性文件进行审议，有利于加强长江流域生态环境管理的宏观统筹，在决策前防止流域内的政策、规划陷入相互矛盾冲突的尴尬境地[27]，从而避免流域生态环境治理资源的浪费，提高流域治理效率。由于长江流域协调机制所审议的对象从客观上讲均以“重大”为前提，因此，要想保证流域协调机制的审议权能得以规范运行，首先需要对流域生态政策、规划等法定事项是否满足“重大”的标准进行科学判定。对此，可从流域生态政策、规划影响的范围与程度两方面加以考量：之于前者，因应长江流域协调机制归属于流域层级的事权配置，因此，一旦其审议的事项超越了单一行政区划或行政部门而上升为事关长江流域生态环境治理的全局性、长远性，这类宏观政策、前景规划和建设项目应划定为“重大”事项的范畴之内；之于后者，基于长江流域所具有的“社会—自然”双重价值属性，倘若流域生态环境治理过程中出现的事项从根本上影响流域生态与社会经济文化发展的整体走向或对人民群众的生命健康和财产安全产生致命影响，其亦应纳入“重大”政策与规划行列之中。

以对“重大”标准的法律识别为遵循，长江流域协调机制所审议的“重大政策”应理解为事关长江流域整体生态安全或影响人民群众普遍环境利益的顶层设计，包括流域生态补偿政策、流域产业发展政策、流域国土空间用途管控政策、流域水资源调度政策等；“重大规划”应定性为超越地方事权和单一行政部门职能而可能对流域生态空间布局或上中下游、东中西部资源的优化配置等流域整体利益产生负面影响的规划，主要分为流域战略性规划与流域专项规划，具体包括国土空间开发规划、流域主体功能区规划、流域水资源开发利用规划、重大产业或项目布局规划、流域水资源调度规划等。需要注意的是，无论流域重大政策还是重大规划，长江流域协调机制作用于此的审议权能被充分发挥的条件是，需要以“前延后伸”的思维对“审议”的前置条件（议题的发起）和“审议”的终局面向（议题的决策）作出周延阐释。一方面，长江流域协调机制在对重大政策、规划等事项进行审议时还扮演着权威型事权议题发起者的角色；另一方面，为实现长江流域生态环境协同共治目标，长江流域协调机制还应通过会商制度或联合议事规则就流域的防洪调度、水资源分配、生态补偿、重大工程建设、重大投资项目等事宜进行协商和谈判，尤其是在生态环境利益、财产利益和自由利益等多元异质利益冲突的场合，长江流域协调机制的组织载体应着重阐述决策的科学基础、实施成本，务必以科学决策、民主决策的形式推动流域治理方案的生成。

3.监督功能

为避免长江流域协调机制所拥有的统筹、审议权能流于形式，《长江保护法》以立法形式赋予其对长江保护重要工作落实情况予以督查检查的权力。换言之，长江流域协调机制在流域生态环境协同共治过程中还扮演着“压力传导型事权监督者”的角色，这就是长江流域协调机制的第三重功能，即法律监督功能。从法发生学视角来看，长江流域协调机制监督功能的生成一方面源于流域事权的立法强化，另一方面源于其在流域生态治理过程中处于相对中立的地位以及具备一定的科技信息优势。不可否认，长江流域协调机制监督功能的创设不仅能够推动流域重大决策、部署的实施，而且能够掌握决策的工作进展情况，及时发现倾向性问题和薄弱环节并适时对流域决策方案作出动态调整[28]，从而在根本上避免流域生态环境治理区域（部门）合作中机会主义的产生。但从规范分析的视角考察，《长江保护法》第5 条虽然以打包的方式将流域事权的落实交由国务院有关部门和长江流域省级人民政府，且在第2 款使用了约束性概念“应当”一词，确保了流域参与主体的行为规范，强化了落实长江流域协调机制决策的法律义务。然而遗憾的是，《长江保护法》并没有对长江流域协调机制监督功能的切实实现给予专门的法律依据。具体来说，《长江保护法》虽在总则部分明确规定了履行长江流域协调机制决策的行为主体，但在第八章法律责任部分却没有对其设定相应的有关不履职的责任条款，这不仅会造成《长江保护法》相关法律条文的“空置”，而且使得长江流域协调机制监督功能所约束的行为主体呈现出一种“有义务无责任”的怪异现象[29]。事实上，一个完整的义务性规范通常由两部分组成：一部分明确规定某类主体应承担何种义务，另一部分进一步规定，若某类主体不履行法律规定的义务，将承担何种法律责任及遭受何种制裁[30]。因此，要想使长江流域协调机制的监督功能在流域生态环境治理过程中产生预期的理想效果，建议《长江保护法》后续修订时完善相关的保障长江流域协调机制功能发挥的义务责任条款，即确定流域治理主体不履行长江流域协调机制所规定的义务时所需要承担的法律责任，或将落实长江流域协调机制的内容纳入到政府绩效考核机制之中，以确保流域协调机制监督功能得到最大化发挥。

（三）长江流域协调机制法律效能的发挥：信息赋能与智慧赋能

长江流域协调机制的建立，标志着我国传统流域管理体制的转型与重构。《长江保护法》为保证该机制在流域生态环境治理过程中发挥出应有的效能，以二元规范构造的形式对长江流域协调机制的行稳致远进行了“信息赋能”与“智慧赋能”。

1.长江流域信息共享系统：长江流域协调机制高效运行的信息赋能

在新一代信息技术背景下，信息科技驱动社会变革已然成为一种必然趋势，映射到环境法治建设领域，计算科技赋能环境法治建设创新的环境法新形态渐次生成，即计算环境法。计算环境法学运行的基本方式是以多方数据集成的生态环境大数据为研究起点，以生态环境治理的包容共享、安全可控以及敏捷治理为价值追求，旨在通过全面、客观地揭示相关环境行政部门之间的协同联系，进而依据整体性治理的顶层设计架构、环境治理诉求和各相关环境行政部门的履职能力对相关环境行政部门进行精准化的权责设置，以有效避免整体性治理框架下各相关环境行政部门履职不协同进而产生的推诿和诋毁[31]，最终推动我国生态环境治理迈向信息科技赋能的现代化。基于此，为保障长江流域协调机制在流域环境协同共治过程中发挥应有的治理效能，针对长江流域存在的水源地水质监测等关键监测数据不能覆盖全流域、监测频度不充分、监测对象不一致、监测标准不统一、监测程序不明确、监测职能设置存在明显重叠和冲突、信息监测与信息发布职能割裂、监测系统重复与缺失并存以及缺乏有效数据公开共享机制等问题[32]，《长江保护法》第9 条和第13 条分别以义务设定的形式规定“长江流域协调机制应在国务院有关部门已经建立的台站和监测项目基础上建立流域环境监测网络”和“统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统”。之于前者，因应监测构成流域生态环境协同共治的基础性工作，数字赋能背景下长江流域监测网络体系的建设不仅能破除流域生态环境信息碎片化的障碍，为面向未来的长江流域协调机制的精准决策提供技术支持，而且对于长江流域环境监测质量管理与法律体系的发展完善具有重要的促进作用，为后续建设统一共享的流域生态环境大数据平台创造了硬件条件；之于后者，因应流域涉及多方复杂利益，企业和政府各部门掌握的信息各不相同，只有实行长江流域自然地理与管理人文信息的互联共享，不断拓宽流域信息共享的深度和广度，才能打破当前省（部）际信息孤岛及各主体间流域治理信息不对称的困境，消除流域信息资源的部门垄断和权力寻租[33]，对流域决策形成有效的外在监督，最终确保流域利益冲突的高效化解。

2.长江流域专家咨询委员会：长江流域协调机制科学运作的智慧赋能

只有社会结构的优化组合才是助推社会变革的决定性因素。基于此，现代环境治理作为一个法律与科学交融互惠的典型场域，其势必应在专业主义与权力主义双重价值裹挟之下。对此，因应权力主义具有高效率、普适性和强制拘束力等优势，其自不待言地处于现代环境法治价值理念的主导地位。然而，作为现代环境治理中的一条隐形主线，专业主义因强调将专业知识、信息技术、科学原理运用于与科技信息紧密关联的环境法之中，具有补救权力机关在某些专业领域因知识狭隘而成为“外行”的功能面向，其亦应得到环境立法的应有重视。这一认知映射到长江流域协调机制的运行机理和供给性制度保障问题上，主要体现在《长江保护法》第12 条创设了以智慧赋能长江流域协调机制科学运作的专家咨询委员会制度。从理性视角看，长江流域协调机制专家咨询委员会制度的生成具有坚实的事理与法理支撑：一方面，流域生态环境治理既显现出很强的技术性、理论性和多学科关联性，也存在周期长、相关面宽、利益链条长等特征，长江流域协调机制作为流域合作协商型事权的协调者以及权威型事权的议题发起者，其在流域决策过程中难免存在专业盲区或知识漏洞而需要以环境法或环境科学等领域专家学者为代表的环境权利主体充分运用专业知识、技术与资源，从而为实现流域生态环境的良性有序管理提供科学性知识与方法性支撑，使流域生态环境管理体制获得一种类似于卢梭提出的“自我维持的能力”[34]223。另一方面，在现代环境治理主体结构中，专家学者作为社会公众的重要组成部分，其为保证长江流域协调机制效能发挥所进行的建言献策，一定程度上反映了民意对于流域正当性利益的支持，具有补强民众对于流域决策信赖基础、确保流域生态环境管理不会偏离环境公共利益轨道的价值功用。