立法法修改的历史沿革、主要内容和地方立法工作建议

汪娟

立法法是规范国家立法制度和立法活动维护社会主义法治统一的基本法律，被称为“管法的法”。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定，这是《中华人民共和国立法法》（以下简称“立法法”）继2015年修正8年后的第二次修正。立法法第二次修正是贯彻落实党的二十大精神的重要举措，完善了立法的指导思想和原则、合宪性审查制度、地方立法权限与机制、监察立法和立法体制机制，为护航新征程，全面推进国家各方面工作法治化，筑牢法治时代的良法根基，奠定了坚实基础。本文梳理立法法修改的历史沿革，分析此次立法法修改的主要内容，根据立法法修改对地方立法的新要求提出工作建议。

一、我国立法法制定、修改的历史沿革

我国立法体制的法律规定，从1954年宪法规定到2000年制定立法法，再到2015年立法法第一次修正，直至此次立法法第二次修正，经历了三个阶段。

第一阶段，立法法律规定散见于其他法律。早在1954年，我国第一部宪法就确立了由中央统一行使国家立法权的体制，规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”改革开放以来，随着经济社会发展，现行宪法、地方组织法、全国人大组织法等法律对国家立法体制作了相应的规定。其中，1982年宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权，1979年地方组织法规定省级人大及其常委会制定地方性法规，1986年地方组织法赋予了省会市和较大的市制定地方性法规的权限，全国人大及其常委会授权广东、海南、福建、深圳、厦门、汕头、珠海人大及其常委会制定经济特区法规的权限。从全国人大及其常委会到地方人大及其常委会分层次的立法体制逐渐形成。从1979年至1994年间，全国人大及其常委会共制定了250多件法律和有关法律的决定，国务院颁布了700多件行政法规，省级人大及其常委会制定或批准了3000多件地方性法规，缓解了当时无法可依的问题。

第二阶段，制定专门法律规范立法。2000年，九届全国人大三次会议上表决通过立法法，立法法根据宪法的原则和精神，确立了立法基本原则，构建了立法权限基本框架，规定了立法具体程序以及立法的监督。一是立法原则。遵循宪法、维护社会主义法制统一、体现人民意志维护人民利益、从实际出发等立法活动原则。二是立法层次。该法规定了我国中央立法权和地方立法权的基本层次和架构。在中央立法权层面，包含了法律、行政法规、部门规章；在地方立法权层面，包含了地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章、经济特区法规等构成的地方立法体系。三是立法程序。该法明确了法律、行政法规等立法的具体程序。四是备案审查。该法体系化地构建了备案审查制度，为合宪性审查制度的全面推进提供了重要抓手，对中国特色社会主义法律体系的形成和完善起到了重要的规范、保障和推动作用。

第三阶段，立法法第一次修正。2015年，为了适应立法工作新形势新任务的需要，立法法作出第一次修改，从赋予社区的市地方立法权、税收法定、完善立法程序、加强备案审查等46处进一步完善了立法体制。一是赋予所有设区的市制定地方性法规和地方政府规章的权力，同时赋予自治州和4个不设区的地级市地方立法权。二是将税收法定纳入法律保留事项，明确细化税收法定原则。三是界定部门规章和地方政府规章边界，明确规章的制定权限范围，禁止缺乏上位法前提下的对行政相对人的减权增责和对本部门的增权减责。四是加强备案审查，明确规定主动审查、信息反馈、要求报送变通情况说明等制度进一步优化备案审查机制，也进一步强化了对司法解释的规范和监督。五是对司法机关制定的司法解释加以规范。

二、此次修改的主要内容

（一）完善立法的指导思想

立法法修正案第一条就贯彻落实党的二十大精神，根据党的创新理论成果，对立法指导思想进行完善，修改为“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”增加第四条“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”

（二）完善立法的基本原则

此次立法法修改对依法立法、民主立法、坚持社会主义核心价值观等进一步完善。一是强调“依法立法”原则。修正案将第四条改为第五条，修改为：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”这将2015年立法法中指导思想的“遵循宪法的基本原则”移到依法立法原則中，并强调符合宪法的规定、原则和精神，进一步拓展了依照宪法的内涵，特别是宪法精神在征求意见过程中有不同意见，但符合全国人大及其常委会把握宪法精神的权威。二是强调“民主立法”原则。新立法法将第五条改为第六条，增加一款，作为第一款：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。” 2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年10月31日，习近平总书记在中央人大工作会议上系统阐述了全过程人民民主的重大理念和实践要求。党的二十大报告对发展全过程人民民主、保障人民当家作主作出决策部署。此次立法法修改将“发展全过程人民民主”这一重大理念固化，进一步完善了民主立法原则。三是增加“坚持社会主义核心价值观”的立法原则。新立法法规定，“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。”这是贯彻落实习近平法治思想，坚持依法治国和以德治国相结合的规定。四是明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则。党的十八大以来，党中央推进全面依法治国，并将全面依法治国纳入“四个全面”战略部署，强调发挥法治的引领和保障作用。此次立法法修改，将习近平总书记关于改革和法治关系的经典论述法律化，作为一项立法原则，增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”同时，对2015年立法法第13条进行补充完善，修改为：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”

（三）完善立法体制机制

一是加强宪法实施和监督，进一步完善合宪性审查机制。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。党的二十大报告强调，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。宪法实施和监督一直各国宪法的重要内容，合宪性审查是中国式的宪法监督制度。此次立法法修改，明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求和备案审查工作中的合宪性要求，以此规定：法律草案的说明应当包括“涉及合宪性问题的相关意见”；对法律案中“涉及的合宪性问题”，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明；有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例“存在合宪性、合法性问题”的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；同时对存在合宪性、合法性问题的，规定了处理的主体和程序。

二是完善全国人大及其常委会立法权限、立法程序和工作机制。党的十八大以来，我们坚持科学立法、民主立法、依法立法，注重立法的精细化和群众满意度，拓宽了公众参与立法的途径，将行之有效的实践经验上升为法律。在立法程序后端及其延伸阶段，强化立法的公开性、透明度，明确“法律签署公布后，法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载”。要求“全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切”“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范”，等等。

三是明确监察委员会的产生、组织和职权由法律规定。国家监察体制改革后，2018年宪法修改，明确各级监察委员会是国家的监察机关，监察委员会的组织和职权由法律规定。此次立法法修改，在有关立法权限的规定中明确，各级监察委员会的产生、组织和职权属于只能制定法律的事项。在有关立法程序的规定中明确，国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出法律案、审查相关法规等方面的要求。立法法还规定“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

四是明确规定基层立法联系点制度。基层立法联系点是把立法机关和基层群众连接在一起的“民意直通车”，有利于在立法中倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主。此次立法法修改，规定“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”

五是完善地方立法权限和程序机制。其一，进一步拓宽设区的市立法权限。2015年修改立法法的一个重要内容就是赋予所有设区的市立法权，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。此次立法法修改，增加了设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章；同时，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，进一步适应设区的市制定地方性法规的实际需要。

其二，將区域协同立法从实践固化为立法。中央人大工作会议明确提出，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。2022年修改的地方组织法，对区域协同立法作出了原则规定。此次修改立法法，增加规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”扩大规章制定主体，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加“法律规定的机构”。这就使协同制定地方性法规和建立协同立法工作机制有了具体明确的法律依据，为地方在法治轨道上推动区域协调发展，特别是建立健全区域协调发展体制机制提供了有力的法律依据。

其三， 对浦东新区法规、海南自由贸易港法规作出规定。全国人大常委会授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规，为我国推进更高水平上对外开放提供法制保障。此次立法法修改，规定：“上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。”“海南省人民代表大会及其常务委员会根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。”

三、立法法修改对地方立法工作的新要求

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，立法法的修改为加强和改进新时代地方立法工作指明工作方向。

一是坚持党的领导，进一步推动党的路线方针政策和决策部署在地方立法中落地落实。此次修改突出强调立法应当坚持中国共产党的领导。地方人大在开展立法工作的时候应当坚持党对立法工作的全面领导，坚决贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记重要指示精神，紧紧围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，围绕中心、服务大局开展地方立法。过去五年，重庆市人大围绕推动成渝地区双城经济圈建设、高质量发展、改善民生和社会治理、生态环保等全市经济社会发展大事要事，制定法规和法规性决定42部，修订法规22部，单独或集中修正法规66部，废止法规31部，审查批准自治县单行条例9部，形成了一批具有辨识度、影响力的标志性立法成果，为经济社会发展提供了有力法治保障。此次立法法修改后，要求地方人大及其常委会要坚持党对立法工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署在本地地方立法工作中得到全面贯彻落实。

二是坚持全过程人民民主，贯彻到地方立法全过程、全链条、全方位。习近平总书记在中央人大工作会议上全面阐述全过程人民民主这一重大理念，明确指出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。此次修改对于坚持和践行全过程人民民主作了系统规定。地方立法应当进一步践行全过程人民民主的指导思想、工作原则、实现路径和保障举措，把全过程人民民主贯彻到立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等立法工作的全链条、全方位。

三是重视基层立法联系点建设，畅通立法“直通车”。基层立法联系点是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现，也是反映民情、倾听民意、汇聚民智的立法“直通车”。2020年后，全国人大常委会法工委分批先后设立32个基层立法联系点，实现全国31个省区市全国人大常委会法工委基层立法联系点全覆盖。重庆市人大常委会积极践行全过程人民民主，不断创新优化民主立法方式方法，分两批次建立基层立法联系点10个，向全国人大常委会申报设立“国字号”基层立法联系点获成功，并落地于沙坪坝区。据统计，各点共针对32部法规草案汇总提出建议1100余条，采纳率超过15%，基层立法联系点的作用不断深化和拓展。此次立法法修改，将基层立法联系点明确规定到立法法中，进一步提高了基层立法联系点的法律地位。地方人大及其常委会要更加重视基层立法联系点建设，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。

四是加强区域协同立法，推动区域高质量发展。区域协同立法是近年来地方立法的创新做法，京津冀、长三角、成渝地区双城经济圈都开展了相关协同立法，但一直缺乏明确的法律依据。建立区域协同制定地方性法规制度，并明确相关地方人大及其常委会可以建立协同立法工作机制，这是此次立法法修改的又一个重大创新。自2021年以来，川渝两地人大及其常委会深入开展协同立法，形成《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》等协同立法成果。此次立法法修改，为地方建立协同立法工作机制提供了明确的法律依据。地方人大及其常委会要进一步加强协同立法，共建协同立法机制，助力区域协同发展。

参考文献：

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［3］冯玉军.《立法法》修改：理念原则、机制创新与完善建议［J］.交大法学，2023（02）：6-19.

［4］孙莹.立法法修改必将推动地方立法高质量发展［J］.人民之声，2023（04）：61.

［5］童衛东.新《立法法》的时代背景与内容解读［J］.中国法律评论，2023（02）：192-203.

作者：重庆市人大常委会办公厅调研员

责任编辑：刘小侨