把握“六个立足”深化法治公安建设

龙庆 李留阳

党的二十大报告专章论述、专门部署法治建设，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视，凸显了法治建设事关根本的战略地位。公安机关是全面依法治国基本方略的实施者、社会公平正义的维护者、社会主义法治的捍卫者，能否严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益、事关党和政府法治形象、事关法治建设。如何深入推进法治公安建设，做到执法有力度有尺度有温度，实现“维稳保平安向法治创平安”的根本性转变，已成为公安机关乃至全社会高度关注的课题。

一、推进法治公安建设的重要意义

（一）深学笃行习近平法治思想的必然要求

习近平法治思想的核心要义，集中体现为“十一个坚持”，为推进全面依法治国提供了根本遵循、行动指南。公安机关作为党和人民手中的“刀把子”，担负着行政执法和刑事司法雙重职能，必须准确把握习近平法治思想科学理论体系，自觉运用好蕴含其中的科学认识论和方法论，始终牢记“四句话、十六字”总要求，更加注重运用法治思维和法治方式，持推进法续治公安建设，切实把全面依法治国战略不折不扣落到实处。

（二）推进公安工作现代化的必然要求

习近平总书记指出，“一个现代化国家必然是法治国家。”法治兴则国兴，法治强则国强。在法治框架下推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现国家治理现代化的必由之路。公安工作现代化是现代化强国建设以及提升国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是新时代公安工作的发展方向，必须把公安工作法治化作为重中之重抓紧抓实，以法治化作为基本保障，才能确保方向不偏、节奏不乱、靶心不变。

（三）深化执法权力运行机制改革的必然要求

习近平总书记强调，“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”深化公安执法权力运行机制改革，就是要紧盯执法关键环节，加强执法活动监督管理，构建全流程、全要素、可视化、可回溯的执法办案闭环管控体系；就是要厘清公安执法权责边界，把执法权力限定在法定权限之内。而法治公安建设无疑就是推进改革的最好抓手，确保执法权力始终在法治轨道上规范运行。

二、法治公安建设的主要问题

近年来，公安机关以执法规范化建设为抓手的法治公安建设成效显著，但仍存在诸多问题，影响制约着法治公安的成色成效。

（一）执法理念有偏差

有的民警宗旨意识不牢，对“为谁服务、为谁执法”缺乏充分认识，为民初心有所弱化、为民情怀有所淡化，漠视群众合法合理利益诉求的情况仍时有发生；有的民警法治意识不强，对“严格规范公正文明”理解落实不到位，“重实体，轻程序”“重处罚，轻教育”“重打击，轻保护”仍一定程度存在；有的民警责任意识不强，担当精神不足，总想着怎么去做少一点，而不是怎么才能做得好一点，存在不作为、慢作为、乱作为现象。

（二）执法规范化建设有短板

一是执法制度不完备、不落实。民警不确定什么该做、如何做、做成什么样，只刚性执行法律政策，或者制度规范得不到贯彻执行，徒增执法随意性、机械性。二是执法行为不规范。有的民警对执法的目的、依据、程序、方式以及所要达到的效果等认识不足，执法不严格、不公正、不文明等不规范现象在所难免。三是执法监督机制不健全。监督机制与执法工作结合紧密度不够、主动性不足，监督智能化水平不高，以致不能把执法办案的每个环节都纳入监督指导视线，做到防患于未然。四是执法主体能力素养参差不齐。对法律条文、司法解释及其蕴含的目的精神不求甚解、生搬硬套，以致不会用不善用法治思维方式解决问题。

（三）法治氛围营造有欠账

在公安内部，有的不重视警营法治文化建设，法治文化建设表面化、形式化；有的尊法学法守法用法意识不强，没有把对法律的尊崇、敬畏内化于心、外践于行。就社会层面而言，扰警辱警事件、暴力袭警抗法行为多发，对民警的人身安全造成极大威胁；信关系人情而不信法的情况仍大有人在。自媒体时代，监督权利被滥用，甚至断章取义、混淆视听。这些内外因素均会一定程度上引发民警作出不当的执法决策。

（四）警力效能发挥有不足

社会矛盾多元多发，治安形势日趋复杂，基层公安机关事务越来越多。警情多、案件多、考核多、执勤多、文件多，基层警力捉襟见肘，民警不得不扮演“多面手”。长期超负荷工作，加之履职要求高、绩效考核严，民警往往疲于应付，未发挥最佳工作效能，尽善尽美地完成执法办案工作客观上成为苛求。具体到执法办案，民警更倾向于“程序化执法”，疏于追求法律效果、社会效果最大化。

（五）法律规范适用有分歧

原则性和抽象性较高的法律文本，无形中增加了执行、适用难度。社会生活的复杂性，加之民警对法律价值、立法本意及条文内容理解的差异，在没有明确指引情况下，民警执法时更倾向于根据自己的认知，简单、直接地寻求复杂事实与法条的对应性，往往会引发一定程度的不当执法。

三、法治公安建设对策建议

重庆市A区公安分局坚持“稳进增效、除险清患、改革求变、惠民有感”导向，出台《进一步加强法治建设提升执法质量的实施意见》，切实把严格规范公正、文明理性审慎执法要求落到实处，纵深推进法治公安建设。

（一）立足执法人民性，牢固树立人民中心法治理念

“公安姓党”，必须旗帜鲜明地讲政治。要在党的绝对领导下，树立群众观点、厚植人民情怀，始终坚持公安执法的人民性。一是深学笃行习近平法治思想，牢固树立以人民为中心的法治理念，坚如磐石地站稳人民立场，践行为民初心，着力提升服务人民的能力。二是坚持严格规范公正文明执法，大力整治群众反映强烈的执法突出问题，让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理、每一件事件处理中都能感受到公平正义，不断提升人民群众的法治获得感、幸福感、安全感。三是牢记和践行“国之大者”“积极探索新形势下专门工作与群众路线相结合的新思路、新举措，努力为公安工作赢得最可靠、最牢固的群众基础和力量源泉。”[1]

（二）立足执法大局性，持续深化执法规范化建设

“执法规范化建设这项工程必须常抓不懈、久久为功，法治公安建设这篇大文章才能妙笔生花、增光添彩，法治中国、平安中国这艘巨轮才能劈波斩浪。”[2]一是健全执法制度，从最容易发生执法问题的环节和领域入手，制定出台执法指引及工作规范，严密执法程序、规范执法行为、细化执法标准、堵塞执法漏洞。二是抓住“关键少数”，全面提升法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、舆论引导能力，真正让领导干部在工作中有“两把刷子”、做“行家里手”、当“施工队长”，充分发挥“头雁效应”。三是加强执法培训，开展警务实战大练兵，创建多载体、多形式、常态化、系统化的执法培训机制，不断提升民警“阳光下”“镜头前”的执法素质、执法能力和执法质量。四是构建智能化执法监督管理体系。分局着眼执法管控前瞻性、实时性、全流程、全要素，紧扣接警处警、受案立案、网上办案、法制审核和执法办案管理中心实体运行等关键节点，严格执行《重庆市公安机关执法办案“五个一律”工作规定实施意见》，加强执法顽疾闭环施治，持续推进执法监督管理机制改革和执法规范化建设。

（三）立足执法可接受性，改进创新对外执法方式

公安机关不仅要依法行使执法权，还要以易于理解和认同的方式进行。必须改进执法方式，自觉规范和约束执法言行，以减少执法对象抵触情绪，增强执法决定的可接受性。一是始终坚持宽严相济刑事政策，贯彻执行“少捕慎诉慎押”司法政策，深入落实认罪认罚从宽制度。重庆市A区公安分局会同区人民检察院建立危险驾驶案件志愿服务机制，根据嫌疑人志愿服务情况，结合案件情节等，由检察机关在审查起诉时提出缓刑量刑建议或者作出相对不起诉决定，既对嫌疑人认罪悔罪进行实质性考察，又可促进其思想观念和行为准则向符合法律规定的方向改变或调整，取得了良好法律效果和社会效果。二是践行人性化执法，坚持以法为据、以理服人、以情感人，遵循罚教结合、裁量适当、过罚相当原则，依法推行行政案件“首违不罚”“轻微不罚”“无主观过错不罚”，积极引导自行纠错，实现“让社会公众在感受法律威严和神圣的同时，也感受到法律所固有的温情和体恤”。三是注重柔性执法，除治安调解外，还加强劝诫、说服、指点、提醒等方式，指导民众不要进行某种活动或者加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。重庆市A区公安分局坚持严格执法与人性化执法相结合，根据新规“包容审慎执法实施细则60条”，统筹法律的“刚”与审慎的“柔”，更加注重理性、平和、文明、稳慎执法办案，对涉企等案件采取包容审慎执法措施，全力维护企业正常经营秩序，助力企业复产脱困，真正让执法有力度更有温度。

（四）立足事业可持续性，优化完善内部工作机制

公安事业要长远、健康发展，必须确立良性的管理思维和体制机制，从而激发民警勇担当善作为的昂扬斗志，让民警执法更有底气和地气。

一方面，优化警务工作机制。一是积极推进非警务警情分流机制。分局根据市公安局党委部署，试点推行警情“外流内分”机制，收效显著，变警情接处“单打独斗”为“联动共处”，让专业的人做专业的事，把基层民警从大量的非警务事项中解脱出来，集中精力打处违法犯罪、处置紧急危难警情、维护社会秩序。二是科学构建绩效考核指标体系。废除不合理的考核指标，坚持因地制宜、实事求是，科学设置刚性指标和自选指标、结果性指标和过程性指标，避免因“为绩效执法”引发不当执法。三是深化优化纪检、督察工作机制。把依法履职免责容错纠错、维护民警执法权威相关制度落到实处，做到监督、查纠与关爱、保护并重，切实为民警依法履职尽责撑腰壮胆、鼓劲打气。四是挖潜警力资源，打造智慧警务。以“一室两队”改革为契机，整合有限警力，重心下移、警力下沉、保障下倾，优化警力配置；加强科技兴警战略，将科技新成果及时应用到警务实战和打击犯罪领域，释放警力效能，提高执法效率、提升执法质量、增强执法效果。如：重庆市A区公安分局自主研发并推出国内首个高空抛物智能预警监测系统“瞭望者”，全天候守护群众的“头顶安全”，已作为公安部应用创新项目获得推广；积极推进数字警务建设，建成智侦中心、数字警务创新实验室，并与多家科技公司达成数字警务联合创新战略合作，全力助推公安工作现代化。

另一方面，完善队伍管理机制。一是从严治警不放松。扎实开展好学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，健全正风肃纪长效机制，强化监督执纪问责，推动队伍纪律作风、工作作风持续向好，锻造“三个绝对”“四个铁一般”高素质公安铁军。二是创新民警执法奖惩机制。树立“干好干坏不一样、干多干少有区别”导向，以公平公正的“量化积分”来考核工作实绩，真正激励奋战一线的民警多办案、办好案。三是树立良好的用人导向。创新完善人才发展机制，把好干部选出来、用出来、管出来、带出来，确保形成“能者上、平者让、庸者下、优者奖、劣者汰”的良好局面。四是关注民警心理健康，领导干部常与民警谈心、倾听民警心声，同时也聘请心理老师进行辅导沟通，缓解疏导负面情绪，引导民警保持乐观向上的精神状态，把队伍中的倾向性、苗头性问题消弭于萌芽。

（五）立足执法环境反哺性，大力推进法治文化建设

良好的法治化执法环境可以促进民警严格规范公正文明执法，并传达出公平正义、人民满意的执法效果。重庆市A区公安分局深入贯彻落实《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，大力推进法治文化建设，筑牢法治之基、增强法治之力、厚积法治之势。

在内部环境方面，一是分局党委高度重视深入学习贯彻习近平法治思想和党的二十大决策部署，要求领导干部及全体民警学出初心使命、人民情怀和责任担当，努力把学习成效转化为法治公安建设的生动实践。二是制定学习清单和计划，运用法律讲堂、模拟法庭、旁听庭审、法律竞赛等形式，提升民警执法能力和法律素养。三是领导干部带头，强化法治观念，自觉树牢“崇尚法治”“法律至上”意识，在作出执法决定、执法行为时自觉从法治精神的角度去思考和判斷，真正做到发自内心地认同法律、执行法律、遵守法律、捍卫法律，不断厚植法治信仰、加强营造法治氛围。

在外部环境方面，一是加强普法宣传教育，按照“谁执法谁普法”原则，积极开展普法送法活动，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。分局坚持和发展新时代“枫桥经验”，研发“易联调”APP，打造“指尖上的调解室”，每次调解都有民警和律师参与其中，摆法条、讲道理，矛盾纠纷调处更高效。二是加强法治宣传教育阵地建设，把社村警务室打造成为“法制宣传台”，常态化开展常用法律法规宣传，提升群众法治素养；推动法治文化与传统、地方、行业文化有机融合，让群众“出门有法、抬头见法、休闲学法”。三是会同司法部门大力弘扬社会主义法治精神，使法治精神、法治观念“融入人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中”，在全社会营造理解、关心、支持公安工作的良好氛围。

（六）立足執法具体性，统筹法律规范的模糊与明确

执法具有具体性和个案性，这就要平衡好法律规范的明确性目标和模糊性功能，最大限度为执法司法提供准确的标准和尺度，从而减少不当执法。建议相关部门进一步提高立法技术，优化立法语言，增强科学性和精准性，尽量减少或者避免不必要的模糊性规定，确保法律规范条文足够明晰；进一步完善指导性案例制度，案例指导性强且易于把握，通过已裁判的案例可以加强对法律条文及其意旨的理解、阐释、确认及运用，以便充分发挥判例的“找法”“明法”“释法”“统法”“补法”功能[3]，确保同类案件的证明标准基本相同、法律适用基本统一、处理结果基本一致。

基金项目：2022年公安部公安理论及软科学研究项目“基层公安机关机械执法问题原因分析及治理路径”（项目编号：2022LL40）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]田海军.公安部党委理论学习中心组认真学习贯彻习近平总书记关于政法工作的重要论述[N].人民公安报，2022-04-21（1）.

[2]袁猛.执法公正 矢志不渝建设法治公安[N].人民公安报，2020-12-06（1）.

[3]顾培东，李振贤.我国判例运用中的几个主要关系.胡云腾主编.中国案例研究[C].北京：法律出版社，2021（1）：32.

作者：龙庆，重庆市九龙坡区副区长，区公安分局党委书记、局长

李留阳，重庆市九龙坡区公安分局法制支队民警

责任编辑：刘小侨