新发展中的新安全：城市新兴风险治理的制度构建与路径选择

邹东升 包倩宇

党的二十大报告中，历史性的第一次用专章对推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定进行了全面部署，也为维护国家安全和社会稳定工作指明了前进方向、提供了根本遵循。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对国家安全工作的高度重视。习近平总书记强调，“以新安全格局保障新发展格局”[1]，蕴含着统筹发展和安全的重要战略思想。城市安全是国家安全的重要组成部分，统筹发展和安全也是城市发展的核心指导思想。作为落实国家安全和抵御风险的重大区域，城市是应对重大风险的“重要尺度”和“治理抓手”。

一、城市新兴风险：新时代城市安全亟待关注的新治理议题

在新发展阶段，伴随着城市功能的迅速扩张和规模扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，城市呈现出人口流动性增强、信息技术迅猛发展、新兴产业集聚、空间脆弱性突出等特征，各类城市安全风险无处不在，复合性风险增加，混合式危机突显。目前传统领域风险可控，但城市现代化进程中的新兴领域安全风险正在逐步加大。尤其是新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域爆发式的大量涌现，各类城市新兴风险如大数据中心等新型基础设施建设（简称“新基建”）的数字安全风险、新金融业态如P2P暴雷引发的社会稳定风险等不断涌现、积聚滋生、交织联动，呈现出叠加效应、放大效应、溢出效应和链式效应[2]，极大考验着城市的安全治理体系和治理能力。

建设总体安全韧性城市是总体国家安全观在城市治理层面的具体实践，也是新时代城市安全治理的核心目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视和切实防范化解各类重大风险，坚持底线思维，稳中求进，“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则”[3]。习近平总书记多次强调，“我们必须把防风险摆在突出位置，图之于未萌，虑之于未有”。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于推进城市安全發展的意见》，明确了城市安全发展的指导思想、工作目标以及主要任务。“十四五”规划提出要“提高城市治理水平，加强超大特大城市治理中的风险防控”。2022年2月，国务院发布《“十四五”国家应急体系规划》，提出要加强超大特大城市治理中的风险防控，注重风险源头防范管控、强化风险监测预警预报等。

防范化解各类安全风险，推动城市安全发展是新时期贯彻落实国家安全体系和能力现代化的重要抓手，也是推进中国式现代化行稳致远的重要保障。[4] 除传统风险外，防范化解城市新兴风险是亟待关注的新议题。2023年4月，重庆市印发《2023年数字重庆建设重点工作》，提出要初步建成一体化智能化数字平台、推动数字经济高质量发展。2023年1月，重庆市委召开会议部署“一号工程”，发展大数据、人工智能等新兴产业和壮大数字经济是市委“一号工程”的重要内容，随之产生的各类城市新兴风险亟须引起高度重视。在面对新兴风险引发的城市治理的失灵、紊乱和无序等问题时，如何强化顶层设计和制度建设、构建适应新兴风险的治理路径，以有效应对新兴风险是推进新时代城市安全治理体系和治理能力现代化中不可回避的现实问题和新治理议题。

二、城市新兴风险的核心意涵展开与主要特征呈现

学术界目前开展对新兴风险、复合性风险和系统性风险的预测分析、应急管理和风险治理的研究较少，对新兴风险治理也尚未形成统一认识。在探讨新兴风险概念的内涵与外延方面，国际风险治理委员会（IRGC）在《新兴风险白皮书》中首次对新兴风险进行了概念界定：新兴领域出现的风险或者陌生情境中显现的熟悉风险、因环境变化而呈现新特质风险，并将新兴风险划分为不确定性新兴风险、系统性新兴风险和非预期性新兴风险三大类。[5]除IRGC的定义外，基于风险知觉、风险时间特征、风险动态特征、风险后果影响程度等维度对新兴风险的定义多达十余种，这更突显了新兴风险的不确定性特征。从新兴风险的特殊性与演变方向审视，有学者提出新兴风险是任何风险生命周期都需经历的前期阶段，认为新兴风险不应被视为一种特定的风险类型，而应被视为风险生命周期的一个特定阶段。[6]

所谓新兴风险是指未知领域产生的新风险和陌生情境下发生变异的传统风险，包含“新近出现”和“不确定性”两个关键要素。在新兴风险的冲击下，城市暴露出前所未有的脆弱性。在城市风险治理视域中，城市新兴风险主要有三层内涵：一是新兴领域出现的风险，如城市数字化转型过程中人工智能等新兴技术引发的数字鸿沟风险，新基建如大数据中心引发的数字安全风险，城市新业态如P2P暴雷引发的社会稳定风险等；二是传统风险在新环境下发生变异产生新的风险，或表现出新的特征、产生了新的后果，如新冠疫情引发的健康风险；三是城市新兴风险治理过程中产生的治理失灵风险，如重大行政决策引发的城市社会稳定风险等。城市新兴风险有如下四大特征：

（一）城市新兴风险具有表现形式的陌生性和非预期性

无论科技维度还是制度维度的变革均可能引发新兴风险。传统风险界定是基于数学的概率和社会的利益，从科技、工程等方面进行综合判断，但新兴风险发生的概率以及后果的严重程度往往难以在事前被确切知晓。伴随着数字技术、基因技术等新技术在城市中的使用，其造成的威胁很大程度上超出了人们所能感知的范围，产生的新兴风险与后果难以预测。此外，人类对风险的知识限度存在局限性，对新兴风险更是如此，这也从根本上带来了风险的不确定性和非预期性。在新兴风险诞生之初，人们通常缺乏防控风险所需要的科学知识，由此无法对风险开展分类分级。这是一种实质的不确定性也是最难降低的不确定性。

（二）城市新兴风险具有作用效果的系统性和复杂性

在作用效果上，风险要素之间相互连通和影响，具有高度的连通性和相互依赖性，一种风险要素变化会导致其他风险要素的变化，各种变化相互叠加、传导和放大后导致后果无法预知，可能会带来连锁反应和有别于简单系统的非线性错误[7]。这也对风险治理主体之间的协同治理提出了更高的要求。新兴风险往往不限于一个地区，譬如成渝地区双城经济圈、西部陆海新通道、中欧班列（渝新欧）等建设项目中，要在管理体制、监管手段、技术创新等方面深化跨区域、跨领域、跨部门合作，构建协调协作机制、加强数据共享联动，促进地方政府在早期预警方面携手应对新兴风险的跨界、漂移和叠加。还以新基建安全风险为例，城市的正常运转建立在一整套庞大而复杂的基础设施网络之上。近年来，新基建迅猛发展，也带来一系列安全风险问题。新基建安全风险呈现出新兴风险具有的效果系统性、协同融合安全的属性。简而言之，新基建强调硬件设施与软件设施的有效连接、协同和升级，赋能推动虚拟世界与物理世界实时互动，实现数字经济和实体经济深度融合，境内数据和境外数据畅通流动，同时也涉及多领域和多范畴的协同发展。这意味着一种风险要素的变化极易带动其他不同类型的风险要素变动，具有一定系统性和复杂性。

（三）城市新兴风险具有影响后果的极端性和跨界性

高度的不确定性和非线性叠加的新兴风险在失去有效管控的情况下，势必会带来极端性和灾难性的后果。而当新兴风险与城市的传统风险交织叠加后，会产生更明显的放大效应、链式效应和溢出效应。在影响后果上具有极端性，产生“牵一发而动全身”的影响，会严重干扰经济社会的正常运转。以新基建安全风险为例，若承载着大量国家基础数据、政务数据、商业数据及个人数据的数据中心一旦发生安全事件，将使数据收益“一失万无”，给国家、社会、企业以及人民生命财产造成严重损失，这种影响是跨界的、长远的，且具有极端性。[8]

（四）城市新兴风险具有管控的公共风险属性

德国学者彼德·胡伯（Peter Huber）區分了“公共风险”和“私人风险”的概念。公共风险是指广泛存在的、集中或规模生产、绝大部分是一个人或少数人无法控制的、会威胁到人类安全的风险。私人风险是指分散制造、可受个人控制的风险，通常由风险制造者来承担私人风险责任。两者最大的不同就是在于风险能否受个人控制，能否凭借单一主体的一己之力加以控制。城市新兴风险因其具有的陌生性、高度不确定性、系统性和极端性，无法凭借私人风险制造者以一己之力承担，因而具备公共风险的特征和属性，无法完全通过市场机制由私主体提供，需要政府为社会划定可承受的外部边界，也需要政府承担规制的主体责任。由此政府规制新兴风险、实现城市安全韧性发展具有正当性和合法性。

三、当前城市新兴风险治理面临的多重不利态势与主要挑战

面对城市新兴风险呈现的陌生性、非预期性、系统性、复杂性、极端性和公共风险属性，城市新兴风险治理面临严峻的考验和挑战，集中体现在以下几个方面：传统城市风险治理的理论范式无法满足新兴风险治理的需求，新兴风险治理预防和规制的制度体系不完善，新兴风险认知存在群体分歧、重视不足和共识缺乏，现有技术治理方式无法适配新兴风险防控的快速发展等。

在理论层面上，传统城市风险治理理论范式无法指导城市新兴风险治理实践。新兴风险治理研究是一项具有复杂和交叉学科背景的研究，不仅需要专业技术类学科支持，也需要管理学、经济学、政治学、社会学、心理学、生态学、信息科学、规划学等多学科领域研究的广泛知识。传统城市风险治理理论集中在城市规划管理、城市公共安全、城市生态环境和应急管理等领域，以各类常见风险如自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全、食品安全、基础设施安全等为研究对象，延续管理学以治理主体、治理工具、治理流程、治理效果的研究逻辑与学理基础，难以满足新兴风险跨学科、跨领域、跨区域和多视角、多元化、系统化、集成化的研究需求。

在制度层面上，面向新兴风险治理的法律法规制度体系尚未健全。新兴风险治理的顶层制度建设和法律约束对防范化解新兴风险至关重要。我国对新兴风险的法律规范体系建设滞后于新时代城市的发展需要，缺乏具有前瞻性的新兴风险法律制度体系。新兴风险治理会面临典型的“科林格里奇困境”，即人们往往在新兴技术的诞生早期缺乏认知和主动治理的意识，但当负面后果逐渐显现需要对其进行风险规制时，却苦于没有现成办法难以规制。由此，从风险治理实践角度审视可发现只有当新兴风险造成了极端性和严重社会负面影响后，才会被列入风险议程进行法律规制。此外，现有法律制度缺乏对新兴风险多元治理主体权责边界的规范。在城市新兴风险治理体制中，现有监管多采取分散化、多头治理体制，以城市新基建的网络安全风险为例，主要的监管职责由行业主管部门、网信办、工信局、公安局等共同履行。多元监管体系特征会产生相关部门设置较为复杂、权责失衡、职责交叉划分不清、组织架构不清晰等问题。[9]

在实践层面上，新兴风险认知存在群体分歧、重视不足和共识缺乏的问题，技术治理方式无法适配城市新兴风险防控的快速发展需求。其一，风险认知是风险治理的前提。风险构建论代表人物道格拉斯（Mary Douglas）提出风险是文化认知的结果。风险感知主体的人口特征、心理特征、价值取向以及在特定领域的知识和理解水平都存在广泛差异性，由此风险认知水平也存在差异。目前，社会对新兴风险的认知存在分歧，以城市新基建为例，社会对新基建发展的正面积极作用关注度和重视程度远超过新基建带来的安全风险问题；对新兴技术带来的正面积极效应和对经济社会发展的驱动力的关注与热情远超过新兴技术背后潜在的风险关注度。由于社会公众对新兴风险认知存在分歧、风险认知能力存在差异，也使得社会公众对新兴风险防范意识不足，对新兴风险关注存在极端表现。其二，现有新兴风险防控技术手段难以适配城市新兴风险治理的现实需求。新兴技术具有前瞻性、不确定性和复杂性，在新兴技术诞生的早期，相关风险往往鲜为人知、难被预料，而新兴技术的风险管控技术难以主动辨识、动态监控、系统干预和应急处置新兴风险，导致无法满足城市新兴风险防控快速发展的现实需求。

四、中国式现代化进程中城市新兴风险治理的制度构建与实现路径

党的二十大报告提出，中国式现代化的本质要求之一是实现高质量发展。经过多年的快速发展，我国城市已经完成主要的空间架构，从空间扩展进入“提质升级”的内涵发展阶段。以新发展理念为引领、技术创新为驱动的城市新业态发展是实现城市高质量发展、构建新发展格局的重要依托，但防范化解由此带来的新兴风险、构建适配新兴风险治理的制度体系和治理路径是实现城市高质量发展与高水平安全良性互动、建设更高水平的平安城市和韧性城市的重要时代任务。

（一）构建适应城市新兴风险特征的新时代风险治理理论体系

新兴风险治理理论体系需以适应新兴风险特征的治理理念为指引，将跨学科交叉、多领域融合的研究特征融入其中，构建适应新兴风险治理特征的理论体系。一方面，新兴风险治理理论体系需以权衡多重治理价值为目标指引。新兴风险治理中往往涉及多重价值的冲突与权衡问题，如自由与安全、公平与效率、发展与安全、民生与安全等。由此新兴风险治理理论回应防范化解新兴风险的制度实践时，需在多重价值之间谋求平衡，防止对新兴风险的过度干预和对新兴技术创新的抑制。另一方面，将交叉学科的研究要素融入新兴风险治理理论中将有助于实现多重价值权衡的治理目标。如以伦理学规范和约束新兴技术引发的道德风险、以社会学审视新兴风险中的社会风险属性、以经济学探讨新兴风险规制的技术与安全的边际效应以及开展风险规制成本与收益分析、以生态学探讨新兴技术引发的环境风险和生态影响等。

（二）完善新兴风险治理的法律规范体系和制度建设

加强城市新兴风险的立法研究，为防范化解新兴风险活动提供制度保障。首先，重塑适应新兴风险治理的法治理念和基本原则，明确政府干预新兴风险的合法性与正当性，确立风险治理的成本效益原则和风险预防原则，并从理性、效率性、公平性、可接受性等维度出发厘定对新兴风险的容忍度。其次，健全城市新兴风险前瞻性立法体系。以城市韧性治理的安全发展法治保障为立法目标，将规则之定与创新之变相融合、开放包容和底线约束相结合、先重点突破后全面推进等原则作为新兴风险防控的立法原则，以新兴风险分类监管、新兴领域风险评估与风险防控、新兴风险治理主体的权责边界与法律调整作为核心立法内容，为新兴技术发展创造可预期的监管法律框架，提供具有前瞻性和可操作性的行动规则。

（三）健全多层互动、多元参与和多维规制的新兴风险治理实践路径

首先，明晰多元主体在城市新兴风险治理中的权责体系[10]。如前文提及，城市新兴风险具有作用效果的系统性、复杂性和影响后果的极端性，由此需要构建党委统一领导下的跨部门、跨层级、跨地域和跨领域的新兴风险防控组织体系。进一步细化各主体的职责清单与合作机制，有效发挥党委和政府的统筹领导作用，强化不同部门、不同行业和不同地域之间的合作力度，凝聚并形成新兴风险多领域专家的知识交互共同体，落实新兴业态安全与发展协同并重的企业主体责任[11]，提升公众对新兴风险认知水平和参与风险治理的意识，强化多元主体的风险信息沟通与共享机制。其次，推进城市新兴风险治理的虚拟空间和物理空间的多维规制路径。以城市新基建为例，新基建推动了传统行业数字化转型，网络安全风险也从数字世界向实体世界渗透。适应新基建的安全风险规制也需构建虚拟空间和物理空间双重规制体系。此外，要加快新兴风险监测预警体系建设和新兴风险评估系统的技术完善，以技术创新驱动新兴风险研判、预警和防控的整体性提升，对新兴风险开展科学评估和合理分级，加快提升生物安全、网络安全、数据安全、人工智能安全等领域的风险治理能力。健全城市公共安全体系，推进平安城市建设和国家安全发展示范城市建设，有序、有效地防范化解城市现代化过程中的新兴风险。

基金项目：重庆市社会科学规划 “阐释党的十九届六中全会精神”项目 “统筹发展和安全视阈下防范化解重大社会安全风险研究”（2021YBCS34）、重庆市教委人文社会科学基地重点研究项目 “统筹发展和安全视阈下重大市域社会风险治理之道”（22SKJD024）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL]. （2022-10-25）[2023-05-14].http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2]吴晓林.特大城市社会风险的形势研判与韧性治理[J].人民论坛.2021（12）：57.

[3]中共中央党史和文献研究院.习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编[M].北京：中央文献出版社.2020：9.

[4]邹东升.坚定不移贯彻总体国家安全观[J].党课参考.2022（21-22）：163.

[5]IRGC. Improving the Management of Emerging Risks [R]. Geneva： International Risk Governance Council.2011.

[6]张海波.中国第四代应急管理体系：逻辑与框架[J].中国行政管理. 2022（4）： 113-115.

[7]曹海峰.新兴风险治理体系：框架构建与路径选择[J].中州学刊.2020（1）：79-86.

[8]王驰，曹劲松.数字新型基础设施下的安全风险及其治理[J].江苏社会科学，2021（5）：93.

[9]鄒东升. 信访属地管理偏误下基层政府的困惑与解惑——自利与避责的分析框架[J].行政论坛.2020（6）：43-49.

[10]徐行，王娜娜. 社会治理共同体视域下社区协商治理的梗阻与突破路径[J]. 北京行政学院学报，2021（02）：20-28.

[11]杨轶华，祁晓民. 公共协商：企业参与农村社会福利供给的路径探索与共同富裕———基于吉林省白山市某案例的实证研究[J]. 北京行政学院学报，2022（02）：110-121.

作者：邹东升，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心主任，教授

包倩宇，西南政法大学宪法学与行政法学博士研究生

责任编辑：刘小侨