智慧治理:地方政府环境治理模式的新选择

齐晓亮

(陕西警官职业学院 西部生态安全法治研究中心,西安 710021;南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

一、问题的提出与文献回顾

智慧型环境治理对于加快推动地方政府环境治理的发展进程,切实提升我国环境治理现代化水平具有重要意义。党的十八大以来,党和国家高度重视并积极推动地方政府环境治理模式探索与体制机制创新。党的十九大报告提出要建设“智慧社会”,党的十九届四中全会强调将“科技支撑”纳入“七位一体”的社会治理体系。党的二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”上升到“中国式现代化”的重要内涵之一,再次明确了新时代中国生态文明建设的战略任务,总基调是推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。从上述一以贯之的政策精神不难得出,充分利用大数据、人工智能以及物联网等新兴技术来优化环境治理主体之间的互动关系、治理结构,创新相应的环境治理模式和体制机制势在必行。

关于智慧型环境治理的相关研究,学者们主要集中于地方政府智慧型环境治理的理论内涵、必然要求以及价值意蕴等方面。孙壮珍和高宇认为,环境治理中的智慧技术赋能主要是借助智慧环保的技术来提升治理的手段与效能(1)孙壮珍、高宇:《智慧技术赋能地方政府环境治理的运作机制研究——基于四川省M市的实践探索》,《山东行政学院学报》2023年第2期。。郭少青指出,在“智慧城市(Smart City)”建设热潮的影响下,如何推动环境治理的智慧化,逐渐成为衡量地方政府环境治理能力和治理体系现代化的重要依据(2)郭少青:《大数据时代的“环境智理”》,《电子政务》2017年第10期。。Ben Letaifa S认为在智慧城市背景下,地方政府的环境治理模式发生变革,智慧化的治理空间与组织形态成为未来城市环境治理的主要形式(3)Ben Letaifa S,“How to strategize smart cities: Revealing the SMART model”,Journal of Business Research,Vol.68,No.7,2015,pp.1414-1419.。陈建提出,大数据时代技术和政策的双重支持使数字化技术赋能环境治理现代化具有现实可能性(4)陈建:《数字化技术赋能环境治理现代化的路径优化》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2023年第2期。。彭小霞强调,大数据在环境规划编制与环境决策、环境监测和应急管理、生态环境舆情引导等环境治理领域有广泛的应用空间(5)彭小霞:《大数据促进环境智慧化治理:生成逻辑、现实困境与创新路径》,《新疆社会科学》2022年第5期。。关于地方政府智慧型环境治理的价值性,陈晓运和韩志明认为治理正在逐渐由“模糊性”向“清晰性”(6)陈晓运:《从模糊走向清晰:城市基层治理的全景敞视主义——以乐街“智慧平台”建设为例》,《中国行政管理》2020年第7期。“精准性”(7)韩志明:《精细化治理:城市治理的现代化之路》,《中国社会科学报》2019年7月17日。转变。余敏江基于技术发挥的作用指出,技术领域的革新促使环境治理主体从“政府主导”向“协同治理”转变,技术理性与制度理性的有机结合,进一步推动环境治理迈向智能化、精细化、科学化阶段(8)余敏江:《环境精细化治理的技术——政治逻辑及其互动》,《天津社会科学》2019年第6期。。王萍认为智慧城市建设、智慧社会理念的提出均有助于打造地方政府智慧型环境治理共同体(9)王萍:《基于环境大数据的“环境治理共同体”构建新理路》,《江汉大学学报(社会科学版)》2019年第4期。。张燕和刘秀秀等人进一步指出规范化和标准化是“技术治理”的显著特征,新兴技术与制度之间关系紧密(10)张燕、邱泽奇:《技术与组织关系的三个视角》,《社会学研究》2009年第2期。,两者在具体运作时常常互为目的或手段,具有互补之功能(11)刘秀秀:《新时代国家治理中技术治理的双重维度及其出路》,《行政管理改革》2019年第10期。。既有成果为深入研究地方政府智慧型环境治理提供了诸多有价值的理论参考,但对于地方政府智慧型环境治理实践经验及困境缺乏足够的关注。为此,本文拟对地方政府智慧型环境治理进行深入探究,在系统阐释地方政府选择智慧型环境治理的价值依据的基础之上,揭示其实践困境,进而提出优化路径,以期为我国生态环境治理体系和治理能力现代化及新时代生态文明建设提供一定的理论支撑。

二、智慧治理:一种地方政府环境治理新模式

“智慧治理”这一概念源于20世纪末期的智慧社区与智慧增长运动,它是随着大数据、人工智能以及物联网等新技术的快速发展而兴起的。这一系列新技术拓展着人类创造与利用信息的范围和形式,当数据变成了网格化、平面化的信息传输,云网协同、云端协同以及全网智能使万物互联、全景覆盖和信息共享成为可能,进而使得智慧治理的有效实现也更有可能。作为治理领域的一种新兴模式,智慧治理在科技层面倡导新技术的良善应用即“善智”,既反映着治理技术方式的推陈出新,也蕴含着治理价值理念的深刻变革,其在治理层面力求“善治”。鉴于此,“智慧治理”是一种将技术嵌入社会治理过程的复合型治理思路,它是将“治理”理念融入“大数据+”时代背景之下所形成的交叉学科理论。一是与“数字治理”相比而言,智慧治理的内涵更为丰富且更具有可持续性,智慧治理可以有效实现数字化、网络化、智能化和互联化在治理领域的深度融合。二是与“数据治理”相比而言,智慧治理并未仅仅停留于单纯的技术应用层面,而是将技术融入治理的全过程、各方面,在数据化的过程中注重社会管理、资源节约、环境友好、市民参与以及生活品质等。总体而言,智慧治理突破了单纯科技层面的创新,它的最终目标在于构建一个更具包容开放、透明服务与责任高效的政府。为了更清晰地区别“数字治理”“数据治理”与“智慧治理”之间的不同之处,本文将三者的侧重点、现实依据以及具体内容进行梳理(见表1)。

表1 数字治理、数据治理与智慧治理的不同之处

智慧型环境治理融合了智慧治理的技术性、价值性内核,应用在环境治理过程中带动环境治理理念、治理工具和治理结构产生变化。一是环境治理理念产生变化。智慧型环境治理将从单一的以政府管制为主的环境治理理念转向共建、共治、共享的环境治理理念。智慧型环境治理充分吸纳了环境市场化自治和公众参与社会治理方式的诸多有益之处,使环境治理过程更为规范化、精细化和科学化,从而有利于促进生态环境的可持续性发展、包容性发展。二是环境治理工具产生变化。智慧型环境治理通过“数据+模型”的分析方式开展环境治理的相关工作,可以有力提高政府环境决策的科学化与精准化水平。三是环境治理结构产生变化。政府与社会其他主体之间的合作是智慧的关键(12)Carrillo and Francisco Javier, et al., “Rising knowledge cities: the role of urban knowledge precincts”,Journal of Knowledge Management,Vol.12,No.5,2018,pp.8-20.。换言之,在智慧型的环境治理结构中,社会组织、公众的参与以及市场主体的加入使环境治理的权力配置趋于分散化、均衡化和科学化。

智慧型环境治理作为一种崭新的研究范式与实践模式,为我国环境治理道路的深入发展提供了一个新的思路,凸显智慧型环境治理的三大优势,即高效化、科学化与智能化。一是环境治理工具现代化转型不仅带动了“大数据+”时代背景下环境治理在技术、制度以及体制机制等方面的深刻变革,实现了环境治理的高效率运作,也通过对信息化技术的运用,使环境治理工具从更多依靠经验判断走向科学决策。二是智慧型环境治理以环境治理模式的改革创新为切入点,推动多元主体联动,将政府、市场、社会组织以及公众等主体连接起来,进而构建一种崭新的、更具科学性的环境治理模式。三是环境治理结构优化升级不断强化环境治理的智能化操作,智慧型环境治理结构有效打通了政府部门之间的信息“暗箱”,有利于各部门及时有效地开展沟通和交流,进一步促使地方政府从分散化治理走向整体性治理,最终促进环境治理组织结构及其运行方式的转变。这些都是地方政府环境治理水平与治理能力现代化的重要体现。

三、地方政府智慧型环境治理的困境分析

现阶段,一些地方在科学化的政策制定、网络化的协同治理以及全程化权力监督等方面已经着手展开了智慧型环境治理实践探索与创新。然而,地方政府智慧型环境治理过程中仍然存在环境信息垄断思维阻碍信息共享、“末端治理”模式阻碍治理结构转型及数据信息平台建设相对滞后等问题。

(一)环境信息垄断思维阻碍信息共享

智慧型环境治理需要政府相关部门共享数据信息以实现环境信息的二次开发与利用,进而激发群体智慧的最大合力,但由于个人利益、部门利益等地方本位主义倾向,一些地方存在着对环境相关数据“独占”“独享”行为,使环境信息及相关数据丧失了其所应有的价值。一是某些地方对环境信息的过度“掌控”在一定程度上阻断了社会主体对环境信息的有效获取,在封闭式的环境治理过程中,不同主体之间往往呈现相互分离的态势,并且处在割裂式的环境信息暗箱之中,相关环境信息与数据的闭塞,直接影响或制约了地方政府智慧型环境治理所产生的普惠、服务效力。二是一些地方以“所申请公开的信息涉密”为由,拒绝将环境信息向社会开放,导致相当一部分环境信息处于“休眠”状态。这不仅不利于群体智慧的发挥,而且在很大程度上阻碍地方政府智慧型环境治理模式的长远发展。因此,实现智慧型环境治理必须打破地方政府对环境信息的直接控制与垄断模式,积极共享环境信息,制定开放相关数据信息的规章制度。

(二)“末端治理”模式阻碍智慧型环境治理结构转型

一直以来,我国环境治理的主导力量来自于各级地方政府及环保部门,其通常采取行政处罚、限期整治等行政命令的方式治理环境,或者通过政策颁布、环保立法与完善立法、执法监督等行政管控或行政管理手段对地方环境进行治理。在这种传统型的环境治理模式下,各级地方政府既是环境治理的监督者,也是环境治理的执行者。在环境治理的权力结构中,地方政府占据绝对优势并处于主导地位,其治理模式主要表现为“末端治理”。这种“末端治理”模式环境治理过程从目标规划到信息配置直至政策执行、监督等环节极易被不同的参与主体所“割裂”,造成整个环境治理过程支离破碎,缺乏一定的有效性和系统性。一是“末端治理”往往发生在公众实际利益或者潜在利益受到损害之后,该种修复性治理活动表现出一定的滞后性和被动性,这恰恰也是地方政府缺乏对污染初期预防及其监管的表现。二是传统“末端治理”的治理思路往往是“关停”“整改”等,这种“一刀切”式的粗放型环境治理模式在短期内确实可能会起到改善环境的作用,但从长远来看“治标不治本”,有时甚至还会影响到相关企业甚至是某一行业的健康发展。由此,为实现地方政府的智慧型环境治理转型,必须要破解地方政府传统的“末端治理”模式。

(三)数据信息平台建设相对滞后

现阶段,我国环境治理中的智能化建设水平还比较落后,高新技术尚未充分运用于地方政府的环境治理过程中,尤其是环境质量自动检测信息平台、重点污染源监控信息平台等相关数据信息平台尚不完善。尽管我国中央以及多地都创建了环境信息中心,与之对应的信息网络中心、技术中心以及数据分析中心也相继出现,然而,数据分析中心的功能长期难以充分发挥。为了更好地对生态环境信息基本数据集编制工作进行规范,我国在2018年10月正式颁布了《生态环境信息基本数据集编制规范》(以下简称《规范》),这一《规范》尽管能够给不同地区、不同部门提供信息数据采集的相应标准,然而囿于系统完善的大数据平台还比较匮乏,即使能够较为有效地克服数据标准的非规范性问题,相关环境数据信息的采集和使用过程依然难以克服部门化、碎片化等问题,对地方政府智慧型环境治理造成一定的影响。因此,切实打破数据壁垒、共享数据红利,进一步打造系统完善的环境大数据信息平台,成为我国地方政府智慧型环境治理亟待解决的现实问题。

四、地方政府智慧型环境治理的优化路径

针对地方政府环境治理过程中所出现的问题,亟须在转变传统治理理念,变革政府组织结构,加强人才队伍建设,构建环境大数据平台以及鼓励公众环境参与等方面进一步努力,最大限度地助力地方政府智慧型环境治理绩效的提升。

(一)转变传统治理理念,构建多元主体合作的治理体系

构建多元主体合作治理体系,至少要着力两个方面。一是要破除狭隘的地方本位主义及利益部门化倾向,坚决摒弃行政导向下的环境信息垄断思维,积极树立服务导向型的环境信息资源配置意识。在做好信息共享互通的前提下,转变“单中心”的政府治理理念,在创新治理思维与治理理念的基础上实现环境的“多中心”治理。在催生地方环境治理新型“共同体”的过程中,不断打破传统一元主体和二元主体治理环境的局限性。二是在大数据“催化”作用的影响下,充分利用大数据所带来的诸多优势整合各种资源,调动各方面积极因素进一步激发环保活力,构建并完善全社会共同参与的现代生态环境治理体系。在环境数据信息集成共享的基础之上,政府可以将环境治理权部分让渡给市场主体和社会主体,积极调动来自于社会多个方面的环保力量,进一步推动我国现代生态环境治理体系的发展与完善。最重要的是,智慧型环境治理需要地方政府环境治理协作机制的形成,促使以往被动型的“命令—服从”关系向“协商—合作”关系转变。

(二)变革政府组织结构,强化智慧型环境治理的组织保障

基于大数据开放性和共享性的特点,变革政府内部条块分割的组织结构,实现政府不同部门与不同层级之间的有效整合。一是通过政府行政部门去科层化打破政府行政体系结构中的科层结构,将原有环境治理负责部门按照环境治理所需功能进行重新分工协作,进一步形成以维护环境公益为主要目标的多部门合作网络。二是为了使政府、企业、社会组织以及公众等主体共享环境治理的权利,需对地方政府内部组织结构进行革新。一方面,对政府现有的内设机构再中心化。以精细化的职能分工与跨部门协作为基础,整合地方政府及其相关部门的各方面治理资源,形成宽职能、大部门的环境治理组织架构,进而实现地方政府环保职能的再中心化,以达到整体性政府的塑造目标。另一方面,对政府权力结构的去中心化。基于地方政府智慧型环境治理的本质内涵与要求对其他参与主体适当赋权(13)郭少青、陈家喜:《智慧化环境治理的国内外经验与借鉴》,《中共杭州市委党校学报》2020年第6期。,达到共享共治的良好状态,从而彻底打破以往的单中心治理模式。在这一过程中,传统层级化的组织结构逐渐被开放式的协同性网络治理结构所替代,地方政府智慧型环境治理的权力结构向扁平化的发展方向迈进。

(三)加强人才队伍建设,确保智慧型环境治理的智力支持

智慧型环境治理要求地方政府具备环境信息的精准分析与处理的能力,能够从海量混杂而琐碎的数据中筛选出有效的信息。例如,环境污染治理、生态环境修复等通常涉及复杂的技术处理,智慧型环境治理实践离不开精通多学科并掌握扎实专业知识如环境工程、环境科学、大数据分析以及统计等领域知识与能力的复合性人才。只有具备了专业的环境治理知识与能力,才能更好地运用大数据分析环境信息,并对获取到的数据信息进行加工处理,为制定科学有效的环境治理政策提供依据。此外,智慧型环境治理尤为关注对可能出现的环境污染或生态破坏行为进行提前研判,这一研判是基于对已经产生的环境污染事件的反思与经验总结而对未知事物的某种预测,具有非常强的创造性与前瞻性。因此,有效推进地方政府智慧型环境治理转型离不开专业人才,亟须创新相关体制机制,进一步加强高素质专业人才队伍建设。

(四)构建环境大数据平台,提升智慧型环境治理的技术水平

智慧型环境治理的发展需要切实转变地方政府的环境治理理念及治理方式,着力实现一体化、一站式的环境治理过程,其核心问题是如何将海量的环境数据信息进行集中管控和共享,而大数据恰好具备了沟联互通的功能。大数据技术的应用能够在不同主体之间搭建起互通有无的桥梁,以便各主体可以通畅地参与到环境治理的过程中,对相关地区的环境情况展开更为全面、快捷和高效的研判,涉及环境问题的形成、发展、衰退、转化、突变等不同阶段。因此,有必要将大数据技术引入地方政府的环境治理过程,充分利用其先进的信息技术优势,构建切实有效的环境大数据治理平台,提升我国环境治理高效化与智能化水平。一是地方政府可以利用环境大数据治理平台对相关环境信息进行实时监测、采集、筛选与分析,并以更快、更高效的方式将环境信息进行共享。二是平台能够将政府主体可供调配的资源和公众主体亟须解决的环境问题进行精准匹配,通过整合相关环境治理资源,实现环境信息与资源在不同地区、不同主体之间的互联互通。

(五)鼓励公众环境参与,激发智慧型环境治理的最大潜能

为提升地方政府智慧型环境治理水平,需要鼓励公众环境参与,激发智慧型环境治理的最大潜能。地方政府智慧型环境治理的出发点与落脚点都是为了更好地保护生态环境,满足公众的环境利益诉求。在“大数据+”时代,公众不再只是环境权利的呼吁者,更多地表现为地方政府治理环境过程中的合作伙伴。公众参与环境治理的途径与方式更加多元、更为便捷,信息源不再仅仅局限于某一时点或者某一时段,人们可以通过微信、微博以及各种社交软件等媒体工具共享各类环境信息,相关环境信息的供给、传播和应用日益社会化、大众化。因此,地方政府推动智慧型环境治理需要提倡公众的广泛参与。一是地方政府可通过媒体与公众开展线上线下的交流和互动,催生更多、更好的意见或建议。通过多种途径或方式从公众主体获取一些有价值的环境信息,从而最大限度地确保政府环境决策的科学性和有效性。二是通过公众的深入参与,在一定程度上汇聚行业精英、专家学者等主体的智慧,不断提升环境政策咨询系统的科学化水平,进一步助推地方政府智慧型环境治理的发展进程。