数字经济区域协同规制研究:基础、目标与路径

韩 清

(中国社会科学院 财经战略研究院,北京 100006)

一、问题的提出

数字经济作为互联网技术发展相对成熟的产物,其本质是经济活动的数字化、信息化,能够在很大程度上突破物理空间对传统经济形态的限制,对于推动人类生产生活方式变革、优化社会经济结构、促进经济高质量发展具有重大现实意义。新时代,我国经济从高速增长阶段进入高质量发展阶段,区域协调发展成为构建新发展格局、推动高质量发展的重要目标。在此背景下,建立数字经济与区域一体化发展的“互嵌”关系成为把握数字经济战略地位、推动区域经济协调发展的关键切入点。一是数字技术的迭代升级丰富了生产要素的内涵,重置了生产要素的地位与序列,数据要素产生替代效应(1)王谦、付晓东:《数据要素赋能经济增长机制探究》,《上海经济研究》2021年第4期。。与土地、劳动力、资本等传统生产要素相比,数据要素生产的边际成本相对较低,能够形成规模经济效应(2)荆文君、孙宝文:《数字经济促进经济高质量发展:一个理论分析框架》,《经济学家》2019年第2期。,重塑地区的竞争优势,从而在微观层面优化经济增长机制,缩小区域经济发展差距。二是区域一体化建设能够为数字经济发展提供相对稳定的经济环境和资源支持。区域一体化发展水平的提升能够为数字经济的发展破除区域间的政策壁垒、基础设施壁垒和人才资源壁垒等。通过技术的创新效应和扩散效应,提高各部门的数字技术应用水平(3)丁志帆:《数字经济驱动经济高质量发展的机制研究:一个理论分析框架》,《现代经济探讨》2020年第1期。,进而带动整体经济效率的提升。随着数字经济联动区域一体化发展进程的深入推进,其伴生性的负面影响逐渐显现。“数字鸿沟”、区域间产业数智化发展水平不平衡、数字经济流通机制不匹配等问题对区域数字产业协调配置带来内生性阻碍(4)金飞、孙月平、徐笛:《区域协调视域下的产业数智化动态发展机制研究》,《经济问题》2023年第7期。,制约了区域高效协同发展。究其根源,在于对数字经济联动区域一体化发展的价值目标存在碎片化、单一化认识,未能正确处理差异化价值选择与多元化价值目标之间的关系。因此,为促进数字经济联动区域一体化的规范有序和可持续发展,需做到在实现经济发展目标的同时,破除区域间经济发展的制度性障碍;满足区域间的异质性需求的同时,构建个性化的数智化产业创新发展体系;在保障数据主权与数据安全的同时,实现数字经济与区域一体化发展的良性互动。

二、数据要素合规:区域一体化数字经济的基础

数据作为新型生产要素,是数字经济联动区域一体化发展的“细胞”。数据要素的公开、流动、交易、积累等环节并不完全自由,基于数据要素的非竞争性、产权模糊性等特征以及数据主权对国家主权的重要作用,上述环节必须在坚持数据主权和数据安全的前提下展开,规范化发挥数据要素的联动性作用,完成数字经济与区域一体化建设的双向展开。

(一)国际视野:数据要素的差异规制及其收效

从国际视角来看,许多国家和地区基于数字经济理论,鼓励数据的公开自由流动以实现数字经济联动区域一体化建设的良性发展。数据作为数字经济发展的前置性要素,不仅具有极大的经济价值,还具有极强的自增值属性(5)阳镇:《数字经济如何驱动企业高质量发展?——核心机制、模式选择与推进路径》,《上海财经大学学报》2023年第3期。,其内在价值与数据规模和数据类型呈正相关。为鼓励数据自由流通,美国采用行业自治与多边条约相结合的方式规制数据的跨境传输活动。美国早在2009年便推出《透明和开放政府(Transparency and Open Government)》备忘录,同时发布了开放政府数据平台Data.gov,以政府数据的开放共享为美国公众提供涵括农业、工业、气候、能源、金融等领域的原始数据材料,为区域和社会经济发展提供准确化、专业化的数据资源支持。英国发布《G8开放数据宪章:英国行动计划》与《开放数据白皮书:释放潜能》等文件,规定政府数据要通过国家数据门户网站发布,以实现公共数据价值的最大化(6)李重照、黄璜:《英国政府数据治理的政策与治理结构》,《电子政务》2019年第1期。。欧盟以《通用数据保护条例》(GDPR)规范了欧盟内部的数据流动活动,并规定可以直接在欧盟成员国内适用而无需转化等内容,增强了欧盟内部各区域之间的联动关系,进而推动了欧洲区域一体化进程。在数字经济时代,许多国家和地区都关注到数据要素的经济价值与政治价值,采取措施鼓励数据公开流动,从而推动公共数据社会经济价值的实现,辐射区域一体化建设进程。

在技术赋能的视域下,技术控制与资本侵蚀极易干预数据的公开流动过程,衍生异化风险,危及数据主权与数据安全。由于数据具有产权模糊性、自增值性等特质,部分主体基于功利主义价值立场,单纯追求经济效益而放弃道德底线,那些涉密性、敏感性、隐私性数据的开放和流动可能会侵害国家的数据主权与个人的数据安全。因此,许多国家和地区纷纷出台相关政策,以有效规制数据公开流动行为,维护数据主权与数据安全。即便是在鼓励数据自由流动的美国,也对数据的安全性和涉密性给予极大的关注。美国《开放政府数据法案》规定向公众开放“非敏感”政府数据,并通过政务平台发布不涉及公众隐私或国家安全的“非敏感”信息。欧盟通过的《通用数据保护条例》以充分保护的认定方式规制数据跨境流动活动(7)夏菡:《欧盟数据跨境流动监管立法的市场规制转向及对中国的启示》,《河北法学》2023年第8期。,严格保护个人信息安全。

从域外经验看来,数据自由流动作为数字经济联动区域一体化发展前提,是国家发展数字经济的共识性内容。特别需要重视从技术层面和制度层面消除数据自由流动带来的国家安全风险和社会风险,保障数字经济联动区域一体化有序发展。

(二)本土实践:数据要素的试点工作及其影响

就数字经济联动区域一体化发展的中国实践来看,数据自由流动是数字经济联动区域一体化发展的前提性要素。推动数字经济联动区域一体化发展,必须在数据公开的基础上实现数据自由流动。一是数据公开在数字经济联动区域一体化发展中具有基础性作用。从数据流转链条来看,数据公开是对数据进行分析、整合、挖掘和利用的前提,数据资源越丰富,挖掘出经济价值的可能性就越大,而政府积累的大量数据资源就是推动数字经济发展的丰富宝库。为增强数据资源的可得性,我国政府一直积极推进信息和数据公开以推动数字经济发展。为顺应技术进步、经济发展和公共服务升级的需要,我国政府逐步从信息公开走向数据公开(8)张毅菁:《从信息公开到数据开放的全球实践——兼对上海建设“政府数据服务网”的启示》,《情报杂志》2014年第10期。,政府数据公开一般设有独立门户网站或者平台,以区别于信息公开的政务网(9)顾铁军、夏媛、徐柯伟:《上海市政府从信息公开走向数据开放的可持续发展探究——基于49家政府部门网站和上海政府数据服务网的实践调研》,《电子政务》2015年第9期。。数据公开对政府行政服务提出更高要求,营造和构建政府开放数据生态系统成为必要(10)赵需要:《政府信息公开到政府数据开放的嬗变》,《情报理论与实践》2017年第4期。。二是数据自由流动在数字经济联动区域一体化发展中具有联动性作用。长期以来,我国政府坚持数据开放与数据流动相结合的数字经济发展战略,在数据公开的基础上,通过数据跨地区和跨部门的流动促进数据要素的市场化配置,以此提升数字经济和区域一体化发展水平。区域数据要素市场发展的前提是数据安全风险可控,只有数据安全边界明晰才能实现和建立稳定的预期和信任(11)申卫星:《数据确权之辩》,《比较法研究》2023年第3期。。

在数据公开基础上的数据自由流动推动着数字经济联动区域一体化发展。有研究表明,数字经济对区域一体化存在显著的正向促进作用,随着数字网络基础设施、数字产业及数字社会水平的提升,区域一体化进程也不断加快(12)金飞、徐长乐:《数字经济对区域一体化的影响及其机制研究——基于长三角26个地级市的面板数据》,《世界地理研究》,http://kns.cnki.net/kcms/detail/31.1626.p.20230324.1059.002.html。。基础设施建设、产业水平提升和区域一体化发展都离不开政府的大力推动。数据公开是数据自由流动的前提,数据自由流动以交易的方式联动区域一体化发展,前者以政府机关为主导力量,后者以数字企业为重要力量。同时,数据要素配置的市场建设和发展离不开行政力量的监管,目前我国已出台了一系列相关的政策文件,相关项目也正在展开。例如,2020年3月《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出要“推进政府数据开放共享”;国家信息中心与重庆市在2020年共同启动了“数据长城”西南地区行动计划;2022年沪苏浙皖长三角联席办联合周边10个城市人民政府发起组建“数字长三角共建联盟”等。由此可以看出,我国数字经济联动区域一体化发展具有鲜明的政府主导、政策推动和统一规划的特征。

三、数字经济价值:区域一体化数字经济的目标

数字经济所特有的快捷性、可持续性和高渗透性使其在与区域一体化联动发展过程中可以实现两个方面的价值目标:一是加速推进我国区域一体化、消除地区间存在的区域壁垒(13)叶振宇:《数智赋能区域一体化发展:进展与前瞻》,《山西师大学报(社会科学版)》2023年第3期。等有利于区域一体化发展的非经济价值目标;二是构建数字贸易合作机制、优化数字产业发展模式(14)张策:《海南自贸港与东盟国家数字经济联动发展:机遇、效应与策略》,《商业经济》2022年第11期。等促进数字经济发展的经济价值目标。数字经济与区域一体化联动发展过程中所展现的价值张力,即作为数字经济发展的基础战略资源和关键性生产要素的数据在运用中出现的问题,对实现区域经济一体化发展则有消极影响。

(一)社会与个体:数字经济区域一体化中的现实冲突与平衡

在数据要素市场的发展过程中,数据权利归属争议、数据资源垄断以及数据流通与公民个人信息保护矛盾等问题时有发生,应剖析上述问题呈现的数据社会化运用与个体数据权利保护,数据资本化运用与数据劳动者异化这两大价值张力。

1.个体数据权利:应有之义抑或发展“拦路”?数字经济时代的海量数据资源是由个体生产的,但由于我国现有的法律并未明确规定数据权利的归属,因此产生了数据社会化运用与个体数据权利保护的价值张力问题。个体作为数据的生产者理应有权利决定其生产的数据是否能被收集、流通、交易、使用和保存等,然而面对数据只有在流通和使用过程中才能发挥重要价值的情形,个体的数据权利是否应被限制或者剥夺,数据在流通和使用中带来的巨大价值能否忽略这一过程中对个体数据权利的侵害,都是值得关注的重要议题。剖析上述价值张力对数字经济联动区域一体化发展过程中更好地利用数据这一重要战略资源具有重大意义。

就数据社会化运用而言,数字经济时代针对个人数据的收集与使用行为成泛滥之势。由个人数据汇集而成的海量数据资源具有极高的管理价值和经济价值(15)李德恩:《数据权利之法律性质与分段保护》,《理论月刊》2020年第3期。,业已成为我国发展的重要战略资源。在数字经济联动区域一体化发展过程中,数据资源的流通与使用必不可少,推动区域内数据资源的深度整合和开放共享是区域经济一体化在数字经济时代发展的核心手段。数据资源在被社会化运用之前,必须经历数据的采集、加工、挖掘和处理等环节,其中的每一个环节都涉及个体数据权利。一是在数据收集环节,根据数据的来源不同,主要有企业数据和个人行为数据。企业数据由企业采集产生,属于企业资产;个体数据由于其运用方向不同,有的属于商业数据而归私人所有,有的属于公共数据而归国家和社会所有,这并未说明谁有权采集个体数据以及采集的范围(16)唐要家:《数据产权的经济分析》,《社会科学辑刊》2021年第1期。。在数字经济与区域一体化联动发展时,数据资源涉及的区域众多,不受空间和地域的限制,跨区域采集个体数据成为常态,个体数据的社会化运用成为复杂的社会问题,具有公共性的个体数据自然要助推区域经济一体化发展实现区域社会利益和经济利益最大化的双重目标,而私人化的个体数据需要付费运用并单纯地追求经济利益的最大化,这与数字经济联动区域一体化发展所要实现的非经济价值目标相悖。二是在数据的分析、挖掘和处理环节,夹杂着数据社会化运用与个体数据权利的价值冲突。在大数据时代,随着信息网络和移动终端设备的普及和视频监控的广泛使用,公民的个人数据常处于未经同意而被收集利用的状态。公民个人的日常行为以数据信息的形式存储于各种系统,通过技术深度分析、处理、挖掘所获得的数据信息刻画出个体的性格特征,可以针对性地为个体定制相应的商品与服务。在这一过程中不仅可以影响个体的经济决策,还能够影响个体的价值观念、道德判断以及政治倾向。为了助推数字经济时代区域一体化的发展,数据跨区域流通不可避免,涉及的主体、环节更为复杂,这为一些主体过度加工、挖掘以及支配个体数据提供了机会,加大了个体隐私保护与跨区域数据流通的价值张力。三是在数据流通和利用环节,个体数据权利与数据社会化运用之间的关系更为紧张。个体数据只有在正常流通时才能发挥其有用性,否则只能被看作一组数字。数据的社会化运用可以为数字经济和区域一体化发展提供新的动能,区域内部共享数据资源,推动跨区域事业或产业发展的智能化、智慧化(17)史丹、邓洲:《信息时代的重要课题:促进数据要素有效参与价值创造和分配》,《人民日报》2020年1月22日。。而跨区的数据流通与共享,加大了个体数据保护的难度。

就个体数据权利而言,数字经济时代各种新兴的数字技术使个体对自身信息数据的掌控力逐渐减弱,个体在数字时代对数据运用的意愿不再起关键作用。通过数据提取和整合技术,数字技术可以最大程度地还原个体散布于网络中的信息,甚至将这些信息和痕迹组合成比较完整的个人身份信息,以流通和使用为目的的数据获取加大了数字经济时代个体数据保护的难度和复杂性(18)潘建红、潘军:《大数据时代个体数据理性化悖论与消解》,《甘肃社会科学》2018年第2期。。数字时代对个体数据权利的影响集中体现在个体数据权利的保护与数据社会化运用之间的矛盾(19)姚佳:《个人信息主体的权利体系——基于数字时代个体权利的多维观察》,《华东政法大学学报》2022年第2期。。一是数据作为数字经济时代的核心生产要素,对区域经济一体化发展有着极为重要的作用,区域个体汇集而成的有价值的数据资源,经过区域间的数据共享平台不仅可以预测区域一体化的发展程度,还可以提前布局规划下一阶段的发展计划,精准地分析、规避、防范数字经济与区域一体化联动发展中出现的风险。二是数字经济联动区域一体化发展过程中,个体数据权利具有被保护的合理性,一方面是利益的正当性(20)④ 雷磊:《新兴(新型)权利的证成标准》,《法学论坛》2019年第3期。,这是由于数字经济与区域一体化联动发展中所利用的数据资源是个体数据的集合,个体对其生产的数据理应享有权益,并且这种利益是正当的;另一方面是被保护的必要性④,跨区域的数据流动使个体数据的不可控性明显增强,个体数据在其他地区被利用所产生的风险增加以及个体数据所拥有的财产属性和人身属性等都说明了区域一体化与数字经济联动发展中保护个体数据的必要性。个体数据权利保护的必要性与数据社会化运用带来的价值体现了数据的两面性,处理好个体数据权利与数据社会化运用之间的价值张力,充分利用区域一体化战略以及数字中国带来的政策福利,构建区域数据共享平台,在确保数据安全的情况下促进区域数据流通与利用,才能使个体数据潜在的有用性成为现实有用性,发挥数据对数字经济与区域一体化联动发展的效率倍增作用(21)管星淼、秦兴方:《数据要素的双重属性及其交互效应》,《教学与研究》2021年第8期。。

2.劳动者的异化:传统延伸抑或资本新路?党的十九届五中全会将数据纳入新的生产要素,赋予数据要素重要的经济价值。在互联网环境的催化下,数据参与生产的价值不断彰显,数据资本化运用与数据劳动者异化的价值张力问题愈发突出。

数据资本化指将数据要素以价值化的形式转化为数据资本的过程,数据资本化运用即通过数据资本的交易实现数据要素价值。数据要素具有潜在价值,不同于其他生产要素,数据要素价值体现在数据的使用而非占有本身,数据要素的使用过程是其价值形态演进和资本化的过程。数据资本化运用可以分为三个阶段。第一阶段为数据资产化,是将原始状态的数据转化为数据资产,其核心在于确保数据产权,通过将数据要素及其附属产权作为资产,建立以产权保护为基础的管理体制,实现数据从虚拟形态的资源管理到价值形态的资产管理的转化。第二阶段为数据资本化,数据资产进入经济社会领域,通过市场化经营和运作产生增值效益,转化为具有增值性和未来增值空间的数据资本。第三阶段为数据交易化,通过价值创造和转移,数据产品进入流通领域作为数据商品进行交换,具有一定产权权属并能实现价值增值的数据资本通过市场经营实现不断增值。数据资本化运作是将数据要素转化为数据资产及数据资本的运营,将数据要素的生产价值转化到数据产品或服务中,有利于推动数据要素规范管理,促进数据的科学高效利用,通过利益分配实现数据要素价值最大化。数据资本化运作过程中数据劳动具有一定隐蔽性,数据劳动仍属于物质性的范畴,在发展数字经济的同时,应坚持以人为本的中国特色社会主义信息化建设道路,实现数据的有序发展。数据资本化运作关键在于数据资本的控制能力和数据要素的开发能力,需集中在具有运营经验的市场主体手中,并建立专业化、市场化的数据投资运营机制,在实质性资本运营阶段实现数据资本的积累和增值。

数据时代,劳动者作为一种新的异化形式,在“数据身份”的掩盖下,仍旧受困于资本主义的物化陷阱。数据时代的主要劳动者是智力工人,劳动资料是数字技术和终端工具,劳动对象是抽象的数据如图像、文字、创意、经验和信息等。数据劳动者利用网络算法将生产领域中所有现实性存在转化为数据进行操作,使数据成为劳动对象与劳动材料,数据劳动既包括物质性的现实性存在,又包括非物质性的现实性存在,如知识和情感。数据劳动者异化使数据劳动价值具有一定的隐蔽性。一是泛化的数字劳动概念模糊了数据资本本质。由马克思的“一般智力”理论进行引申,一般数据被认为是数字资本私人占有并从中获利的部分,它代表了庞大数据平台中共同意志和偏好的混合体。数据资本化运用使数据商品的剩余价值被资本家无偿占有,形成可以自我增值的数据资本积累。但也因数据的私人占有,一般数据变成了为某些公司或个体谋利的工具,这种私人占有导致一般数据变成了数字资本,数字资本为数字资本家赢得了巨大权力,侵犯了人们的工作和私人领域。二是在将数据放置于资本循环和增值过程中进行分析时,要注意到数据不仅仅是客观事物的呈现,而且是凝结了无差别人类劳动并具有价值。随着技术和数字经济的发展,数据作为作用物成为生产力的助力。数据的形成不仅涉及客观事物,还包含主观认识和分析的过程,因此,数据也是价值本体,凝结了无差别人类劳动,并存在于社会交互行为中。

(二)效率与公平:数字经济区域一体化的价值矛盾与调和

自大卫·休谟以来,事实分析和价值分析已然成为并行发展的两条脉络,选取经济—非经济的分析框架,是由数字经济发展的内在张力决定的,其中经济价值目标代表着效率,非经济价值目标则以公平为主。

1.经济价值目标。我国经济迈入高质量发展阶段以来,数字经济蓬勃发展。数字经济与区域一体化发展联动,赋能产业升级,经济发展新动能优势不断展现。数字经济联动区域一体化发展的经济价值目标可以从以下两个方面展开讨论。

就数字经济发展而言,作为关键生产要素的数据要素与传统生产要素深度融合,对经济增长具有放大、叠加和倍增效应(22)陈晓红、李杨扬、宋丽洁、汪阳洁:《数字经济理论体系与研究展望》,《管理世界》2022年第2期。。数字经济联动区域一体化的经济价值目标就在于充分发挥数据创造价值的三种效应:充分发挥数字技术为代表的先进生产力带来的数据价值倍增效应,通过数据要素取代传统要素的投入,实现功能转变、效率和价值的提升;发挥数据的资源优化效应,通过数据要素运用与数字技术优化提升资源配置效率;发挥数据要素的高标准效应,高标准的数据要素市场有助于畅通数据资源的流通交易。发挥不同区域在数字经济中的特色与优势,面向总体发展格局,推进重点领域创新发展,依托区域一体化发展成果,建立能够更好地发挥数据价值的体制机制。构建以数据产权为核心的制度体系,无论何种商品与服务的市场交易都以产权界定为基础与前提,数字经济背景下要求明晰所有权、使用权、控制权、收益权等权利边界。数字经济的长远健康发展离不开数据资源的开放共享,构建以数据开放为核心的共享机制,必须稳步推进我国公共数据开放,建设完善政府数据开放平台。为畅通数据开放共享渠道,需统一开放数据规范,建立合理有效的数据分级分类标准;应注重提高数据质量,确保数据资源的完整与有效;统筹区域数据开放,完善数据资源共建共享机制。

就区域经济一体化发展而言,数字经济为区域一体化的深入发展带来新机遇和新动力。数据的价值在于自由流动,数据的自由流动是推动数字经济发展的重要动因。数字经济时代背景下,区域经济的协同发展突破了地理因素的制约,区域内各部分之间的经济联系更加紧密。借助数字技术与数字经济平台,数据资源的自由流动与合理有效的开放共享机制,帮助区域搭建沟通互助的桥梁,助力区域一体化发展能够实现低成本、高投入的经济目标。数字经济联动区域一体化发展要求不断推动地区数字经济技术与资源的整合,通过打造一批国家级数字经济创新平台,联合高校、企业、科研院所等科研力量,依托各区域现有数据平台构建一体化的、具有规模效应的工业互联网平台,加强平台对接和信息共享交换。通过区域合作,实现优势互补,统筹推进物联网、数据中心等数字基础设施建设,全面推行城市数据大脑建设,加大农村基础设施数字化改造力度,缩小城乡数据鸿沟。

2.非经济价值目标。经济效益并非数字经济联动区域一体化发展的唯一价值目标。我国经济发展的根本立场是坚持以人民为中心的发展思想(23)顾严、刘凡熙:《以人民为中心:我国经济发展的根本立场》,《人民论坛》2023年第9期。,习近平总书记指出:“适应人民群众需求变化,努力办好各项民生事业,让老百姓的日子越过越好,是社会主义生产的根本目的。”(24)习近平:《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》,《求是》2022年第17期。数字经济对区域一体化发展的联动在经济方面的发展归根结底仍然是为了提升和改善我国人民的生活水平。在区域一体化发展的过程中,人民群众始终是社会财富的创造者,更是社会经济发展的推动力量,不同区域的人们在合作上更紧密,区域一体化建设成效才能更显著。因此,如何在“蛋糕做大”的前提下保障和提升人民的生活水平,公平合理地分配好“蛋糕”,对于非经济价值目标的实现具有重要意义。

我国仍处于社会主义初级阶段,发展不平衡不充分的问题仍旧存在,区域发展不平衡是其表现之一。在数字经济推动区域一体化建设的背景下,资源共享主要侧重于数字资源的利用及其可能产生的经济效益。“数据要素红利由开发利用者独占,有违分配的公平性,会加剧贫富差距,激化生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾”(25)徐偲骕:《数据要素红利全民共享机制——基于一、二次分配相结合的探索》,《学习与实践》2023年第6期。。因此,区域一体化发展中的数字经济联动不能仅仅考虑数字资源带来的经济效益。在数字经济联动区域一体化发展的过程中,广大用户、企业平台共同享有数据要素的所有权,是该权利的复合主体,他们以数据要素为核心形成了共同生产、共有权利、共享剩余的关系,所有个体用户和平台共同享有数据要素权利并通过这种权利分享剩余价值(26)王宝珠、王朝科:《数据生产要素的政治经济学分析——兼论基于数据要素权利的共同富裕实现机制》,《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2022年第5期。。

在非经济价值目标实现的具体操作层面,随着数字经济在区域一体化发展中参与度的逐步提高,通过制度建构实现数字经济资源的开放共享是以人民为中心的发展理念的具体落实。一是培养不同主体数字资源的权属意识,这是实现数字资源共享的前提。从目前数字经济的现实发展看,大多数主体参与数字生产生活没有意识到自身数据的经济生产价值,如用户在协议签字时往往处于被动状态,用户对协议内容的认知少之又少(27)李政、周希禛:《数据作为生产要素参与分配的政治经济学分析》,《学习与探索》2020年第1期。。二是构建数字生产要素的资源分配体制,完善“资源准入模式”,通过政府筛选、公民同意等程序,设定采集利用数据资源的准入资格(28)朱新力、周许阳:《大数据时代个人数据利用与保护的均衡——“资源准入模式”之提出》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2018年第1期。。对谁有权使用、如何使用和分配等内容进行明确规定,在保证数字资源流通性的同时确保其安全性。三是建立科学长效的监督管理机制,现有的数字经济发展离不开各社会主体尤其是民营企业的参与,此类主体对数字资源的掌握具有垄断性的特征,尤其当数字资源与经济效益产生关联后,其逐利性的特征增加了其垄断资源以获取超额利益的可能性。

四、数字经济规制:区域一体化数字经济的进路

数字经济联动区域一体化发展存在经济与非经济的二元价值目标,对不同目标的侧重和追求意味着一体化建设存在两种不同的发展路径。因此,必须要探寻出一条合适的发展规制路径,实现经济效益和非经济效益之间的平衡。

(一)促进数字经济联动区域一体化发展的双重价值目标“互嵌”

数字经济联动区域一体化发展在经济价值目标和非经济价值目标的选择上不能顾此失彼。没有物质保证,发展成果共享和共同富裕就成为一句空话;一味地只顾经济效益而忽视人民需求有违我国社会经济发展的初心。区域之间不充分不平衡的发展一直是我国区域协调发展所面临的主要问题,若不能对此采取有效措施将严重影响共同富裕的实现,因此必须要同时实现“增长”和“分配”的二元目标,前者强调效率,后者强调公平(29)② 李兰冰:《中国区域协调发展的逻辑框架与理论解释》,《经济学动态》2020年第1期。。具体而言,就是要实现两种目标的“互嵌”,实现经济效益和人民需求的有机统一。

推动区域协调发展战略在数字经济层面的完善,是对区域一体化发展中数字经济资源在分配层面的落实。当前我国经济发展已经迈入新的阶段,从追求经济增长速度和总量转变为对经济发展质量和效益的追求,区域协调发展战略在这一过程中意义重大。协调发展并非一味地强调不同地区之间的公平,而是强调不同区域之间的分工,在兼顾公平和效益的前提下实现经济增长和分配格局的优化,更加突出以人为本的发展战略特征②。在数字经济联动区域一体化发展的过程中,由于数字经济依附于实体经济,后者在空间上的不均衡发展也会对数字要素带来明显的空间异质性,发达地区相较于欠发达地区在数据的获取和生产上具有更高的便利性(30)苏婧、赵城、王必达:《数据要素集聚能实现区域协调发展吗——论大国区域发展的“集聚”与“协调”》,《财经科学》2022年第6期。。这就要求不同地区之间在追求协调发展的过程中缩小“数字鸿沟”,减少不同地区之间因“数字鸿沟”带来的不协调不均衡,推动数字资源层面的跨区域分工与协作。

充分尊重不同地区经济发展的一般性规律,这是对一体化发展中数字经济在增长和效率方面的落实。尽管不同地区之间存在不平衡的“数字鸿沟”,但对其弥补并非是盲目的。“尊重客观规律是区域协调发展的立足点”(31)董雪兵、缪彬彬、倪好:《以高质量区域协调发展持续推动共同富裕》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2022年第5期。,要从客观发展规律出发,充分发挥政府和市场的作用,结合不同地区现实情况,培育新的数字经济形态。在维护和保持各地发展积极性的同时,对现行区域竞争模式进行规范和引导(32)杨晓、师萍、高煜:《我国区域发展面临的困境及促进区域协调发展的政策分析》,《科学学与科学技术管理》2011年第3期。。我国幅员辽阔,东中西部有不同的区位优势和产业特色,不同地区应充分利用数字资源与其他要素融合,“将各产业的行为数据化,进入标准化知识体系智能化分析,形成价值数据,指导资源分配、产业协作、供需匹配等”(33)金飞、孙月平、徐笛:《区域协调视域下的产业数智化动态发展机制研究》,《经济问题》2023年第7期。,以此来满足差异化的市场需求,探寻符合本地发展规律的数字经济发展模式。经济价值目标与非经济价值目标的互嵌既要认识到区域数字经济发展的差异,实现不同区域的协调发展,又要利用这种差异发展出具有区域特色的产业模式。

(二)合理调整政府与市场在推动区域内数字经济发展上的功能配置

推进区域内数字经济的发展,需要明晰政府和市场的职能分工。对于政府来说,要精细化制定数字经济发展策略,在宏观层面引导与扶持区域内数字经济的发展。一是引导资金向区域内数字经济发展,缓解区域内数字经济发展的资金约束,大力建设发展数字经济所必要的基础设施,包括移动通信网络、空间信息设备以及软件产业等信息基础设施等(34)温珺、阎志军、程愚:《数字经济与区域创新能力的提升》,《经济问题探索》2019年第11期。。二要实施差异化的发展策略。我国各区域之间数字经济发展水平存在差异,东部地区虽然数字经济发展对创新的影响呈缓慢态势,但对最具价值的发明专利的产出已经发挥出价值,实质意义的创新已涌现。因此,东部地区的主要发展方向是将创新成果转化为现实生产力,通过政策激励,提高其发展数字经济的积极性和主动性。政府也应主动将资金、人才等资源向经济欠发达地区倾斜。三是推动本地区传统产业的数字化转型。数字经济并非单一产业,涉及各传统行业的数字化改造升级。因此,需要精准扶持当地传统优势产业的数字化、智能化,在推动传统产业数字化转型的同时拓展新的经济发展空间,有效避免区域间产业结构的趋同。

市场要发挥主观能动性,因应数字经济发展要求进行积极的调整与转变。一是营造包容的市场环境和氛围。以数字经济异军突起的浙江省为例,虽然在其发展之初有一些不规范不合规的现象,但也都获得了市场的容忍。市场对创新创业的支持和宽容,对于促进数字经济的兴起起到十分关键的作用。二是强化市场应对危机挑战的能力。在区域数字经济发展过程中,不可避免地会遇到风险、挑战甚至出现方向性错误,市场应当自发自主地发现问题、纠正错误、开拓思路,这可以说是构建相对成熟市场机制的表现。三是根据现实发展主动进行自我调整。例如,浙江省在发展市场经济中,顺应互联网的应用,构建互联网平台,发展数字服务业,进而向传统产业链的信息服务环节渗透,催生新业态、新模式、新服务和新消费等(35)陈建军:《论数字经济发展的区域响应机制——基于长三角和浙江经验的研究》,《人民论坛·学术前沿》2020年第17期。。随着智能技术的不断发展,从算法社会到NFT、再到元宇宙、互联网3.0,市场应当根据数字技术的不断发展作出相应的调整以进一步促进数字经济的发展。

(三)加强数字经济联动区域一体化发展的立法协调、政策协调和协议协调

为了兼顾法治统一和不同地区法律规范的个性化需要,需要多种协调方式共同推进,通过加强立法协调、政策协调和协议协调,充分贯彻公正与效率相结合原则、互利共赢原则、公开参与原则来具体落实。

于立法协调而言,我国经过多年的区域发展,已经形成了多中心的经济发展格局,在经济发展过程中既有共性也有个性。对于共性问题,可以采取综合立法模式,对各区域间利益协调的主体、程序、组织、方式、监督等各个环节进行规范,将区域间利益协调的手段、方式、方法等共性内容进行规范化与制度化。对于区域间发展的个性问题,根据各个区域的特性与差异,采用单行立法体例的方式进行规范。地方在不违背宪法和法律的前提下,对落实区域发展战略、区域间利益协调等事项进行地方性的立法。

于政策协调而言,我国在实施数字经济联动区域一体化发展过程中,国家层面先后颁布了大量的指导性政策文件,为协调区域利益搭建了一个框架,提供了总体方向上的指引,“它代表了参与人内生的、自我实施的行动决策规则的基本特征,因而治理着参与人在重复性博弈的策略互动”(36)[日]青木昌彦:《比较制度分析》,周黎安译,上海:上海远东出版社,2001年,第187页。。此种协调可分为中央层面的政策协调和地方层面的政策协调。中央政府更加关注对数字经济联动区域一体化发展的顶层设计以及具体政策工具的选取与政策手段的组合;地方政府应当重点关注政策工具和政策手段的实施和执行问题。既有效发挥中央统筹协调打破行政区域壁垒的优势,又发挥地方因地制宜执行中央政策的积极性与恰当性。

协议协调是指区域内的各级政府就某事项所体现的利益进行协调,通过签署相关协议明确各方权限、行为方式,以自我规制约束各方利益。政府应当遵循所达成的一致行动方案(37)杨治坤:《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》,《广东社会科学》2017年第6期。。协议协调的主要方式是各级政府之间签订行政协议,将在区域协调当中所体现的内容落地为实质性结果,并对行政协议的各方主体产生约束力。当协议的主体不履行协议时,不仅有悖于诚信原则,还需要承担相应的违约责任。违约的消极性后果将会倒逼协议各主体积极履行义务,协调兼顾好各个区域之间的利益。实际上,当法律对行政协议有规定时,行政协议的自我规制约束力将被法律认可、规范,这种约束力会上升为法律效力,并可以通过国家强制力督促实施,效果将更为明显和直观。

数字经济是未来发展的必由之路,具备了打破地理空间壁垒的功能。不同区域代表着不同的系统,每个行政单位、地理单位都自成一体,蕴含着符合本土特色的经济、社会与文化发展模式。数字经济不仅是以数据为主体的经济形态,也是将各种蕴含着经济价值的内容数字化,纳入一定的交易空间并通过新兴的支付方式进行交易的经济新形态,因而呈现一种全新的经济面貌。一是赋予传统的经济要素以新的价值内涵。如以往较少关注的个人信息,在数字经济发展的过程中发挥着重要作用,这就是传统的要素发挥出新的价值蕴含。二是出现了新的产业链条和经济需求。从微观层面来看,任何经济发展都不应是完全放任的,应当对其进行有效监管,使其合规地向前推动。从宏观层面来看,区域经济如何实现一体化发展,过程中是否应当保持原本特色,如何与其他区域进行协调等,这些问题都需要进一步思考,需要实践的探索和检验。