论我国破产管理人制度的完善

李雨璞，王英明

辽宁大学

我国在2007年6 月1 日前所使用的企业破产法中还没有破产管理人的相关规定，而是由清算组充当破产管理人的角色，履行破产管理人的部分职责。但是清算组在实践中无法保障破产程序的顺利完成。因此，我国在充分学习国外先进立法经验的基础上，于2007年施行的《中华人民共和国企业破产法》①（以下简称《企业破产法》）中正式通过立法确认了破产管理人制度。但由于缺少相关实践经验，也没有扎实的理论基础做研究支撑，破产管理人制度在具体适用中不可避免地存在着各种各样的问题需要解决，成为制约破产制度发挥作用的重要因素。

一、我国破产管理人的法律地位

破产程序中的管理人，是指在破产案件受理时指定的，在法院及相关主体的监督之下接管债务人企业并负责调查、管理、处分债务人财产，决定债务人内部管理、日常开支、代表债务人参加诉讼、仲裁，提议召开债权人会议等法定职责的专门机构。[1]破产管理人在破产程序中的作用至关重要，不仅会影响诉讼进程，还会影响实体权利。而破产管理人的法律地位不仅决定着破产管理人的选任方式及其权利义务内容，还影响着债权人的利益。为了更好地保护不同破产阶段各方当事人的权益，明确管理人的法律地位很有必要。

（一）相关理论学说

我国现行企业破产法律体系始终没有对破产管理人的法律地位加以明确，理论界存在着很多不同的观点，比较有代表性的学说有三种：第一种是法定代表人说，该学说认为，如果破产清算时法人的人格尚存续，仍可成为权利义务主体，那么此时这个企业的法定代表人就是破产管理人，其行为的法律效果归属于破产企业；第二种是职务说，该学说认为破产管理人具有一个独立于债权人和破产人之外的特殊身份，是通过法院选拔出来的公务员，基于工作要求，推动破产进程，在不同情形项下其立场也会发生变化，并不是中立的，也不是固定不变的；[2]第三种是独立机构说，该学说认为破产管理人作为一个独立机构行使权利履行义务，对破产企业进行管理，具有中立地位，权利行使不受干涉。笔者更认同第三种学说，这是基于破产管理人的基本属性考量而得出的结论。破产管理人首先要求具备专业知识技能，具有专业性；其次，管理人应当做到不偏不倚，客观公正，即具有中立性；最后，管理人行使职权应当不受外界干扰，可以依法独立行使，具有独立性。

（二）确定破产管理人独立地位的法律意义

相比之下，独立机构说以外的学说只能体现出管理人某一方面属性，并不能完全满足其所有属性要求，而独立机构说可以完全涵盖管理人的三种属性。首先，破产管理人作为独立机构需要独自处理破产企业的各项事务，处理债权人、债务人和其他相关利害相关人的纠纷、矛盾，没有足够的专业能力根本无法胜任这一工作，因此管理人作为独立机构必然会要求自身具有专业性；其次，管理人在清算、管理和分配的过程中，作为独立机构的破产管理人与破产财产没有利害关系，属于中立的第三方机构，具有中立性；最后，具有中立性的独立机构不需要依附于任何一方权利主体，也不需要受任何一方权力的制约，自然具有独立性。因此，采用独立机构说定位管理人更为合理。

二、我国破产管理人制度的理性批判

相较于之前的企业破产法，2007年开始施行的《企业破产法》在破产管理人制度方面取得了重大突破，但制度本身在实践适用中仍存在一些缺陷有待完善。

（一）破产管理人的选任制度不完善

1.破产管理人职业化程度不高

破产管理人的重要地位对其专业以及职业能力提出了更高要求，一个合格的破产管理人不仅要精通法律知识，还要对资本市场、企业经营管理等方面知识熟练掌握。但由于我国破产管理人制度建立时间并不是很久，还没有形成一个系统完备的选任体系，目前管理人队伍的职业化程度并不高。此外，当前针对破产管理人的从业资格的法律规定并不健全，只是在司法解释和行业规范中进行了初步规定。而实践中破产管理人团队大多由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所等组成，其中大部分并没有以自己的名义独立担任破产管理人的经验，破产管理人的专业能力很可能无法满足破产案件的要求。

专业能力以及业务能力的欠缺导致破产管理人在面对实际问题时无法妥善处理，不仅体现在对破产法及其相关法律法规、政策精神的解读上，还体现在具体环节的适用上，比如如何妥善处理破产企业的财产、如何解决企业职工的留用以及薪资待遇问题、如何支付管理人的工作费用以及如何对接法院以推进后续工作等等。还有的管理人缺乏职业道德，不能保证很好地履行职责，对各方主体的利益造成重大损失。在这种情况下，各方主体对破产管理人的质疑声和指责声时常响起，破产管理人面临着信任危机，一些复杂疑难案件甚至难以确定合适的破产管理人。

2.法院指定中的司法越位

根据《企业破产法》第13条②和第22 条③的规定，法院有权且应当在裁定受理破产申请时指定破产管理人。这种法院直接指定的模式的优点在于效率高，能够在破产程序开始时即确定管理人，有利于后续债权申报等程序的开展。法院不代表任何一方当事人的利益，这种选任方式也能够最大程度地保障管理人的中立性。[3]但是在这种模式下，法院权力过大，司法的过度控制引发了一系列问题。首先，从法律经济学层面分析，直接指定的模式从表面上来看确实降低了选拔破产管理人的过程中可能需要支出的成本，但实际上由于法院的不当界权很有可能诱发权力寻租，产生很多无法预测的潜在交易成本。其次，诱发权力寻租的同时也就意味着法院内部会产生大量的贪污腐败，对司法体系也会造成很大的不良影响。人民法院是国家审批机关，赋予其本不属于国家审判机关职责范围内的财产管理职能，也不符合人民法院国家审判机关的角色定位。最后，虽然立法赋予了债权人申请更换管理人的权利但并没有给予债权人选任权，没有充分尊重债权人的话语权，债权人的意志无法充分体现，债权人的合法正当利益难以得到有效保障。

（二）破产管理人的调查权有限

为了保证破产管理人能够第一时间知晓破产企业的财产状况，保障后续破产程序正常推进，我国《企业破产法》赋予了管理人调查权，以及时调查相关财产信息，但调查权在实践使用时是受限的，具体体现在以下两个方面：

1.可被调查的主体范围狭窄

根据现行《企业破产法》第15 条④的规定，被调查的对象只涉及企业的法定代表人，企业的财务管理人员和其他经营管理人员经过法院决定方可对其进行调查。法定代表人是企业的核心关键，企业的信息要通过法定代表人获取，无论是财务状况还是经营情况。但是在破产程序中，并不只有企业的法定代表人掌握所有关键信息，其他相关负责人或者与案件相关的第三方主体也有可能了解情况，但是立法并没有赋予管理人对这些主体的调查权，而实践中这些主体往往会以自己没有相应义务而拒绝配合管理人的调查工作，导致管理人工作开展受阻。特别是当企业的法定代表人联系不上时，如果还没有其他知悉情况的主体进行帮助，根本没有办法开展调查工作。

2.可被调查的内容范围狭窄

当下《企业破产法》及相关法律法规中对于破产管理人调查权内容范围的规定与其执行职务所需不相匹配，可调查的内容范围过于狭窄。《企业破产法》第25 条第2 款⑤对管理人可调查的内容范围进行了规定，仅仅包括债务人财产状况，但是实践情况是复杂多变的，破产案件往往不只涉及破产企业的财产，企业存在经济活动，就会与其他主体产生交易，有财产往来。而现行《企业破产法》只赋予管理人对债务人财产的调查权，当案件涉及第三方财产时很可能出现调查受阻的情况，因为法律没有规定第三方主体具有相关义务。特别是当破产企业与第三方主体存在不法勾当时，第三方主体更不愿意配合调查，由此可能导致相关财产无法被追回，债权人的合法权益无法得到保障。

（三）法院不能有效行使监督权

在破产程序中存在着多方利益主体，而破产管理人主导推动着破产程序，相关利益主体自然会把目光锁定到破产管理人上，试图让管理人在破产程序中对自己有所倾向，以获取更大收益。此时，如果想确保管理人履行职务时能够保持中立，就要对其实行有效监督。根据《企业破产法》第23 条⑥规定，目前对破产管理人的监督模式是人民法院、债权人会议和债权人委员会多元化监督，但实际上还是人民法院在起主导作用，负责破产管理人总体监督工作的开展。而实践中法院的监督权往往不能有效行使。首先，法院的主要职责是司法审判，各级法院需要审判的案子都很多，法院的审判压力非常大，让其花费大量时间精力在对管理人的监督上是不合实际的。其次，不同于一般的民商事案件，企业破产案件的理论性、社会性和实践性均较强，对审理此类案件的法官的专业能力和综合素质都提出了更高的要求。而实践中法官往往有审理案件的能力但是欠缺商业经验，在相关领域没有足够的专业知识，很多时候无法对破产管理人的行为是否违规进行实质审查，无法保证其审查之后的材料是准确无误的，导致法院的监督最终流于形式。最后，起诉管理人的管辖法院多在破产受理法院，这就导致受理法院将陷入审判自己选任的破产管理人的尴尬境地。司法实践中法院多以程序要件和空洞的无证据证明管理人在履行职务过程中确有故意或重大过失、实际损失暂未形成等原因驳回起诉人诉请，难免使人产生法官与管理人利用自身优势形成利益同盟的错觉，造成公众对法院公正性的误解。[4]由于破产管理人在一定意义上减轻了法院的工作压力，且法院本就有责任监督管理人工作，如果管理人未尽到职责法院也有监督不力之嫌，这些原因会导致部分法院对管理人的问题得过且过，对司法公正产生不良影响。因此，需要重新考量目前法院主导监督的模式。

三、我国破产管理人制度的健全完善

（一）完善破产管理人的选任制度

1.建立破产管理人资格制度，严把入门关

要构建职业化的破产管理人队伍，首先要从源头把控，严把破产管理人的入门关，保证具有资格的破产管理人的专业素质和能力是可以满足破产程序要求的，是值得被其他主体信任的。一方面，在破产管理人选任制度中应当放弃之前法院编制管理人名册的做法，设立职业许可制度，给符合条件的机构或者个人颁发职业许可证书，作为其执业的许可，以强化对管理人的规范管理。目前，广东省高院已在全省范围内组织过管理人从业人员资格考试，已取得有益的探索经验。另一方面，对具有不同类型、不同领域破产管理专业经验的管理人进行考核评价，分级分类建立管理人专家库，并进行动态调整。从域外发达经济体管理人发展经验来看，顶级的破产管理人专家会从长期的实践中脱颖而出。如在法国，全国顶级专家100 人左右，美国重整领域服务的顶级专家也不超过100人，且上述专家具有不同行业和领域的经验优势。因此，建议未来由管理人协会来主导，根据实务业绩来动态考核评价，建立我国的专家人才库。

2.赋予债权人会议选任的最终决定权

笔者认为应该将破产管理人选任后是否可以上任的最终决定权赋予债权人会议。由法院在破产企业开始破产程序时先拟定好破产管理人，但是其最终能否上任还是要看能否通过债权人会议审核表决。其原因在于，首先，将最终决定权赋予债权人会议可以改变目前法院主导的选任模式，避免出现法院过分干涉私主体行为、干扰企业正常破产流程等情形出现；其次，从保护债权人利益的角度考虑，赋予债权人对管理人的选任权意味着债权人在破产程序中将具有更多的话语权，有利于充分实现债权人自治，有利于更好地实现对债权人利益的保护；最后，法院并没有完全退出管理人的选任，也可以防止出现债权人滥用权利的现象。

（二）强化破产管理人的调查权

1.扩大可被调查的主体范围

为了保证管理人充分了解破产企业的资产情况，知晓破产企业财务情况以及相关资料的所有单位或者个人都应当有义务配合管理人的工作，也包括政府有关部门。实践中有关政府部门的不配合对破产管理人推进破产程序会造成巨大阻碍，笔者建议立法明确将政府相关部门纳入义务主体范围，只有这样才能真正使管理人的调查权得到充分实现。被调查的主体范围的扩大，将为破产管理人工作的开展扫清障碍、提供助力。

2.扩展可被调查的内容范围

为了实现破产管理人调查权的有效行使，笔者建议在充分学习国外先进经验、参考国外成熟立法的基础上，扩展破产管理人可调查内容的范围，以是否关涉破产企业财产以及债权人利益为考量因素，将与破产案件相关事项尽可能多地纳入破产管理人可调查的范围内。建议将破产管理人可调查的事项范围扩大到破产管理人在调查时有获悉需求的所有财产状况，所有相关的事实信息以及材料破产管理人都有权进行调查，涉及的相关人员不得拒绝回答问题或提供材料。

3.明确相应的法律责任

破产重整程序顺利推进的关键因素之一是取得债务人为代表的各方主体的配合和支持，否则人民法院、管理人重整工作的进展效率将会受到明显的影响。[5]尽管《企业破产法》对债务人拒不配合的行为制定罚则，但只是对债务人一方的不配合行为如何处罚进行了初步规定，交代了可以由法院对其进行罚款，但是具体的处罚细则并没有制定。因此，想要保证管理人的调查权充分实现必须明确不配合或阻碍行为的法律责任，为管理人调查权的行使保驾护航。

（三）法院监督权的再确立

法院在整个破产案件中都要起到监督作用，这种监督的形式有必要重新明确。首先，法院在破产程序中充当的是一个总领全局的角色，需要负责推进整个破产程序，工作量本就很大，无法面面俱到。其次，人民法院是我国的审批机关，其本职工作是依法办案，如果法院将精力过多投入到破产监督之中必然会影响审判工作的正常进行。最后，法院的过度干预还会影响企业自治。因此，应当对法院的监督权进行再确认，确认法院的监督权属原则性的监督权，主要职责是保障债权人会议、债权人委员会职权的行使，只负责对破产程序的宏观层面监督，保证破产程序的顺利推进，而不应当过多关注具体事项，分散过多精力，更不应当干涉破产管理人依法履行职责。此外，应由立法明确法院的自由裁量权，保证法院主导地位和指引作用的同时，充分尊重企业的自主决策权，保证企业自治充分发挥作用。

注释

① 《中华人民共和国企业破产法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8 月27 日通过，自2007年6 月1 日起施行。

② 《企业破产法》第13 条规定：“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。”

③ 《企业破产法》第22 条规定：“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。”

④ 《企业破产法》第15 条规定：“管理人调查权针对的主体只包括企业的法定代表人，经人民法院决定，还可以包括企业的财务管理人员和其他经营管理人员。”

⑤ 《企业破产法》第25 条第2 款规定：“管理人履行下列职责：（二）调查债务人财产状况……”

⑥ 《企业破产法》第23 条规定：“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”