“放管服”背景下的科研经费管理内部控制研究

张晓敏

［摘    要］ 本文在“放管服”的背景下，讨论如何通过全面预算绩效管理提升科研经费管理内控质量。首先，分析“放管服”的内涵；其次，分析科研经费管理内控的必要性；再次，讨论了全面预算绩效管理对科研经费管理内控的影响以及目前科研经费管理内部控制存在的问题；最后，结合具体的工作经验以及国家及地方政府有关部门的规定提出了以全面预算绩效管理提升科研经费管理内控质量的方案。

［关键词］ “放管服”；科研经费管理；内部控制；全面预算绩效管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 11. 001

［中图分类号］ F239.45；F275    ［文献标识码］  A      ［文章编号］  1673 - 0194（2023）11- 0004- 04

０      引    言

在“放管服”的背景下，科研机构实现科研经费管理内部控制，必须以全面预算绩效管理为抓手，通过奖优罚劣保证科研经费管理内部控制形成科学的组织架构、完整的制度体系，并通过全面预算绩效管理培养出精于科研经费全面管理的人才队伍，最终提升科研机构科研经费使用效率，让有限的科研经费完全应用到科研当中，尽量减少非科研支出，提高科研质量。

１      “放管服”内涵

２０１５年我国推出了“放管服”政策，目的是简政放权、放管结合，为管理型政府向服务型政府转变打下基础。“放管服”是刀刃向内的自我革命，是提高国家治理能力的重要抓手［１］。“放管服”政策影响面大，科研机构的经费管理内部控制便受其影响，需要整合管理体系形成科学的应对策略。

２      加强科研经费管理内部控制的必要性

科研经费是科研单位科研业务得以深入开展的根本保证。科研单位具有特殊性，科研项目需要严格保护，很少进行科研经费的社会披露［２］。这样也就使该类機构的科研经费容易失去社会层面的有效监控和管理，但依靠内部科研管理部门、资产管理部门并不能保证内部监管到位，仍然会有经费被占用、被挪用以及被浪费的可能性。因此，为了保证科研经费得到合理化利用，必须要建立科研经费管理的内部控制机制。

３      全面预算绩效管理对科研经费管理内控的影响

首先，全面预算绩效管理提高了组织成员科研经费内控管理的积极性。管理人员利用全面预算绩效管理衡量每个部门、每个岗位的科研经费利用情况，奖优罚劣之下必然会调动所有成员的参与意识。

其次，全面预算绩效管理让科研经费管理内部控制拥有了明确的目标。例如某单位结合机构发展方向、上一年单位科研经费使用情况，编制了新一年的预算方案和预算申报书，并且提出了相应的绩效考核指标，这必然会使各部门（单位）积极遵照预算方案和预算申报书管理经费，让之前散乱的经费管理得到改善。

再次，全面预算绩效管理工作保证了科研经费管理内部控制责任的有效落实。通过全面预算绩效管理确认科研组织内部各部门（单位）的责任，能够避免责任混淆，也能够避免科研经费出现不良情况时，责任主体间相互推诿。

最后，二者具有一致的目标，即都是为了减少资金浪费与资产流失，提升资金利用效率。国家在有关文件中指出：要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着重提升财政资源配置效率和使用效益，所以全面预算绩效管理、内部控制都是为了保证经费利用合理化、规范化，二者呈现正相关关系，彼此协同共同提高了科研机构的科研经费使用效率［３］。

４      “放管服”背景下科研经费管理内部控制问题分析

“放管服”之下，科研经费的审批简化，加大了放权力度。在这样的背景下，需要科研单位形成科学的科研经费管理内部控制制度，以确保科研经费得到严格管理和合理利用。但从目前科研单位科研经费管理内部控制情况来看效果并不乐观，主要存在以下问题。

４．１   科研经费管理者缺乏全面预算绩效管理意识

首先，绩效管理意识不能融入全面预算管理当中。全面预算管理包括全面预算编制、全面预算执行、全面预算绩效考核和评估、全面预算考核评估结果的应用等环节。其中全面预算绩效管理要贯穿整个预算管理过程当中，以绩效评估奖优罚劣的方法来调动各部门（单位）来科学执行预算。但受传统思想影响，科研机构重投入、轻考核、轻产出，导致了科研经费利用低效化。其次，缺乏事前预算、事中控制、事后分析机制，全面预算当中经费管理目标难以达成。即便事前预算比较详细而科学，无限度贴近科研机构对经费的需求标准，但因为缺乏全面预算绩效管理意识，没有通过具体指标衡量预算执行效果，导致经费仍然存在被浪费、被挤占、被挪用等问题。而且事后也没有分析影响科研经费利用的因素，无法做到对全面预算的动态进行修正和提升。最主要的是，缺乏全面预算管理指南，特别是缺失全面预算绩效管理的流程和标准，导致全面预算绩效管理工作无法开展［４］。

４．２   全面预算绩效管理中考核指标不合理

目前，科研机构全面预算绩效管理的指标设计不科学，缺乏与风险的辨识、评估、规避有关的指标，这就会导致各部门（单位）在执行预算过程中忽视内部控制的风险因素，无形中增加了经费管理的风险，也不利于内部控制的完善和改进；现有的绩效指标无法准确衡量全面预算管理水平，也不能衡量每个科研项目的经费使用效率；绩效管理当中缺乏可操作性设计，操作难度高，不利于全面预算绩效考核的动态考核。

４．３   全面预算绩效管理制度不健全

首先，一部分科研机构缺少精通财务专业知识的科研财务助理，经费测算、财务报销等方面缺乏科学的管理，导致经费超支、少花多报等现象层出不穷。

其次，项目申报、执行、结题缺乏服务保障，项目进度、经费使用一体化动态研判机制没有确立，难以保证科研项目在预算之下在规定日期结题。另外，结余资金没有得到合理利用，没有获得有效监管。

最后，科研机构对“放管服”理解不深入，各项制度缺乏动态调整机制。

４．４   全面预算绩效管理中缺乏信息化管理体系

科研机构全面预算管理当中全面预算管理机制是基本框架，这种框架需要有高效的信息系统保证部门间信息共享。然而目前财务部门、业务部门的信息交互不足，而且全面预算、预算执行、绩效评估、绩效结果利用四者割裂，甚至缺少相应的环节，例如监督环节缺失，导致了预算执行不彻底，经费被浪费、被贪占的可能性加大。财务部门不能深入到各部门（单位），无法实现业财融合，财务部门的经费管理和核算的难度有所增加［５］。

５      “放管服”背景下以全面预算绩效管理提升科研经费管理质量的对策

５．１   建立科研机构全面预算绩效管理意识

第一，将绩效管理意识融入全面预算管理当中。主要是对全面预算管理的预算编制、预算方案审核、预算执行、预算目标达成率、资金使用效率、科研经费管理效果、科研成果等形成绩效考核，要通过缜密的考核指标，不断引导各部门（单位）合理利用经费，最终目的是建立起全员科研经费有关的成本意识。

第二，建立事前预算、事中控制、事后分析机制，让全面预算绩效管理与科研经费管理内部控制完全融合。首先，事前预算当中需要通过全面预算管理委员会、财务部门、各业务部门以及职能部门形成科学预算。只有各部门（单位）形成科学的预算方案，并且财务部门在了解各部门（单位）具体情况的基础上进行初审，才能保证预算方案符合科研机构各部门（单位）的基本情况，保证科研活动顺利开展。这也意味着财务部门必须要实现“业财融合”，务必了解科研单位内部各部门（单位）情况，尤其是经费使用情况。其次，事中控制。主要是按照全面预算绩效管理指标对各部门全面预算执行情况展开评价，通过评价方式给予各部门自我检查、自我修正的动力，保证预算管理工作得到具体落实。最后，事后分析。要动态分析每一笔科研经费的使用情况，包括经费使用方向、经费使用效率等，务必要保证每一分经费都有具体用途以及投入产出评价，要找到影响经费利用效率的因素并尽快防疏堵漏，提高经费利用水平。

５．２   设定科学的全面预算绩效管理考核指标

管理人员需要考虑到科研经费投入、科研经费管理、科研经费产出、科研经费效益四个方面［6］。经费投入需要包括立项指标、绩效目标、预算编制、经费落实四个二级指标。立项指标要有合规性三级指标；绩效目标要有绩效目标明确性、合理性、可考核性三个三级指标；预算编制要有预算编制合理性、科学性两个三级指标；经费落实要有经费到位率、配套资金到位率等三级指标。通过这样系统设计，能够保证经费投入合理化、科学化，让预算得到具体指标衡量，保证预算管理全面化推进。科研经费管理当中要有内部控制有效性、经费执行指标两个二级指标。内部控制有效性要设立制度的健全程度、资金使用合规性、财务监控有效性三个三级指标；经费执行指标要有预算执行进度、预算执行效果与绩效目标匹配度两个三级指标。这样的指标系统设计会保证科研经费得到合理化利用，避免经费浪费、经费被挪用等问题。科研经费产出要有数量指标、质量指标、实效指标、成本指标四个二级指标。数量指标要根据科研单位情况形成科研成果数量指标，具体有论文数量、科研成果转化率等三级指标；质量指标需要包含科研成果级别、所得奖项等三级指标；实效指标要有科研项目是否及时完成这一三级指标；成本指标需要包含成本规模、成本节约率等三级指标。通过这样的指标系统设计可以让科研经费获得最有效的利用。科研经费效益需要包含经济效益指标、社会效益指标、满意度指标三个二级指标。经济效益指标由科研成果转化效率、科研成果产业化水平两个三级指标组成；社会效益指标包括了科研成果社会影响力三级指标；满意度指标主要是对科研成果服务对象进行调查，需要明确这些服务对象对科研成果的满意度水平。

另外，需要注意的是，在全面预算绩效管理考核指标设定中要考慮到风险防控指标。在制定这一类指标时，需要形成具体的科研经费管理风险点辨识机制。

５．３   建立健全全面预算绩效管理制度

首先，要积极落实国家和地方政府有关部门的文件内容，在科研机构内部配置精通财务专业知识的科研财务助理，要通过专业的科研财务助理实现经费测算和管理，要确保经费测算精准化，报销流程严谨化，避免经费超支、少花多报现象。

其次，建立项目进度、经费使用一体化动态研判机制，要形成以科研财务助理为主体，各部门（单位）负责人为补充的全面监督机制，保证项目进度、经费使用都处于监督之下，保证经费得到合理利用、在预期内完成科研项目。对于结余资金需要形成项目主管部门、项目承接单位为主体的分工明确的结余资金盘活机制，确保结余资金在短时间内得到合理利用。

最后，要建立学习制度，由管理主体动态学习国家和地方政府部门下达的文件，确保形成科研经费管理内部控制制度的动态调整机制，让各项规章制度合理化、科学化、合规化。

５．４   建立全面预算绩效信息化管理体系

第一，对收支展开信息化管理，保证收支两条线。不管是哪一种系统，都需要明确一点，即：科研机构的科研经费收支管理当中，收的问题并不是非常严重，最大的问题还是出现在“支”上，需要认真围绕“支”形成较为系统的内部控制制度，这样才能保证信息化管理融入内部控制当中，动态评价内控制度的科学性、合理性，使内控系统得到发展和完善，实现收支两条线。

第二，将信息技术融入全面预算管理的全过程当中，动态抓取数据，保证全面预算编制、全面预算执行、全面预算绩效评估、全面预算评估结果利用等紧密联系起来，确保全面预算管理在预算编制当中能够充分考虑到各种情况，保证预算清单的周密性、完整性，避免漏算；确保预算执行过程中有审计部门融入进来，以动态审计形式来监督科研经费的使用，要确保经费利用的合理性、合规性；要确保全面预算绩效评估有效落地，提高评估的可信度；要让全面预算评估数据为下一环工作提供参考，提高科研经费管理水平。

６      总    结

总而言之，在“放管服”背景下科研机构经费管理拥有了更大的自主权，但为了提高经费使用效率，科研机构必须要建立起科学的经费管理内部控制体系，其中全面预算管理是抓手，要将全面预算绩效管理作为具体工具对各部门（单位）经费的申请、利用等形成评价，要不断剔除不科学、不合理的经费管理环节，要让每一分经费都得到高效利用，这样才能确保科研机构高质量运营，在降低科研成本基础上完成高质量科研项目。其中全面预算绩效管理要向信息化方向转变，这样可以消除各部门之间信息孤岛，保证全面预算绩效管理的高效性。

主要参考文献

［１］孙萍，陈诗怡．“放管服”改革效能评价：逻辑起点、理论内核与价值意蕴［Ｊ］．东北大学学报（社会科学版），２０２２，２４（５）：４０－４８．

［２］台瑞．加强科研经费内部控制体系建设的意义及策略研究［Ｊ］．财会学习，２０２２（８）：１５５－１５７．

［３］涂淑娟，黄厚生，王玲．“放管服”背景下的科研经费管理内部控制研究：基于全面预算绩效管理［Ｊ］．会计之友，２０２０（１２）：７７－８３．

［４］何翠美．预算绩效管理问题探讨［Ｊ］．中国市场，２０２２（２９）：１６０－１６２．

［５］韩燕茹．高校科研经费管理中现存问题及解决措施探析［Ｊ］．中国市场，２０２２（６）：４１－４２．

［６］张天萌．高校科研经费管理内部控制研究：基于全面预算绩效管理视角［Ｊ］．中国产经，２０２０（２４）：１８９－１９０．