水利工程审计存在的问题及对策

李昭星

水利工程是重要的民生工程，有的大型水利工程是国家战略工程，事关国计民生，水利工程的建设有利于人民的福祉和经济的繁荣发展，这也对水利工程审计工作提出更高的要求，也使得水利工程审计工作的难度越来越大。本文对水利工程审计中存在的问题进行分析，并提出相应的对策。

随着国家经济的发展，国家对水利工程建设越发重视，水利工程审计也需要不断创新发展完善。由于水利工程建设环节多、周期长的自身特点，在建设过程中存在着很多不确定因素，造成前期审计弱化、工程管理体制定位不清、专业审计力量薄弱等问题，给水利工程审计的开展带来很多困难。

一、开展水利工程审计存在的问题

（一）对水利工程前期审计的弱化

当前开展的水利工程审计项目，对水利工程前期立项决策阶段的审计开展得相对弱化，没有充分发挥工程投资审计应有的事前监督的作用。同时，许多水利项目审计仍停留在造价审计上，对水利项目立项、可行性研究、概算、初步設计等环节的审计力度不足，使得部分水利工程项目立项评估不充分、设计深度不够，导致后期随意扩大建设规模以及超概算建设等问题，不利于水利工程投资控制和进度控制。

（二）项目管理体制定位不清

建设单位性质不清，即管理上像事业单位，经营上像企业单位，导致管理体制不顺，表现在政府行政主管部门、建设单位之间的管理关系不顺、权责不清，有的管理单位既制定规则又承担项目建设任务。同时，水利建设项目建设模式多元化的管理体制，建设项目有直接管理建设的，有委托给项目所在地政府管理的，有实施代建管理的，在实际管理过程中，往往会出现各个部门各自为政，令出多门权责不清，各自合同管理从上到下标准不统一，合同签订样式、格式五花八门，双方对义务、权益、责任约定不清不楚漏洞百出，最终导致施工、监理、造价无法有效链接。

（三）对工程签证重视不足

水利施工单位中标后，经常通过现场签证和设计变更增加工程量牟取高额利润，相关建设单位或代建单位、代管单位、监理单位对工程签证的审核工作重视不足，导致建设投资增加超概算问题严重。一是对变更签证的合规性审核不严，某些施工单位在施工中故意把具体施工做法分解，要求签证增加施工工程量，从而增加工程结算价款，实际上签证工程量已在招投标清单中包含该工程量，这些瞒天过海蒙骗的做法不易被审计人员觉察到。二是签证工程量的真实性难辨，施工单位通过虚假手段扩大变更内容增加工程量，再勾结建设单位和监理单位猫鼠一家，以合规的形式达到多结算工程价款的目的，但从逻辑上判断变更又符合实际，令审计人员难辨真假，从而导致工程投资的虚增。三是变更签证是否符合相关约定，审计人员往往只关注变更签证内容的真实性、时效性的审核，却忽略与合同或投标文件的条款约定是否相悖。

（四）水利工程审计力量薄弱

水利工程审计以监督和评价水利工程的真实性、合法性、效益性为目的，需要对工程建设投资真实性、水利工程经济效益做出评判。对实施审计的人员来说，综合素质要求比较高，除要具备相应审计、会计专业知识外，还需要有较宽知识面、较高理论素质等。目前，审计人员的专业知识结构多侧重审计、财务等，专业较为单一，工程技术精、审计业务能力强的集成审计复合型人才较少，对水利工程项目的审计开展造成了一定的制约。

二、开展好水利工程审计的建议

通过对水利工程审计存在问题的分析，提出以下建议，完善水利工程审计工作。

（一）把水利工程跟踪审计和专项审计相结合

根据水利工程建设资金投入大、建设环节多、建设周期长等特点，开展对水利工程实施全过程跟踪审计是十分必要的，这就要求审计工作覆盖水利工程建设全周期，包含筹划决策、建设施工、竣工决算、运营管理各个时期，确保过程审计监督到位；对相关审计人员强化水利工程专业的知识培训，要求了解水利工程流程，熟悉工程图纸、招投标文件及合同条款，参加工程阶段性的例会，及时了解掌握水利项目建设有关情况，确保审计人员提出针对问题的审计意见。

对大型水利工程嵌入专项审计应围绕审查水利工程相关支出的规范性、工程量的准确性、相关费用的合规性、其他有关费用的必要性展开审计，重点关注建设单位资金筹集和直接用于水利工程项目本身建设的支出，建造过程中审核认定的工程量，工程建设过程中交的税收、行政性收费等情况。

（二）完善工程审计监督制度

理顺项目管理体制，明确监管职责，完善水利工程审计监督机制，建立横向工程监理监督制度、强化纵向内部审计监督机制。一是项目监管体制明晰，责任分工明确，建立横向工程监理监督制度。由于水利建设项目投资大，对施工技术要求高，一些项目监理人员从建设项目一开始就参与其中，在施工图纸审核、施工材料选择、施工合同签订、结算审核等方面发挥着不可替代的作用。因此，应完善监管机制，确保相关监理材料的真实性和准确性，借助第三方的专业力量助力审计。二是建立内部审计监督机制。科学合理地发挥企业内部审计人员的作用，也是做好水利工程审计工作的重要环节。在工程立项阶段，由内部审计人员提前介入，便于对工程项目深入了解，并提出审计建议避免隐患风险，通过内部审计前期评估，便于更好选择监理企业和施工企业，在施工过程阶段，由内部审计人员对水利工程进行内部监督，更好地保证工程的施工质量，节约投资。避免由于现场审计时，审计人员时间紧、工作量较大，对一些问题查不深、查不透，不能整体判断，得出客观结论，内部审计人员还可以提前对预算和结算过程进行监督，进行审计检查，既可以减少现场审计人员的工作量，又可以保证预算和结算数据的准确性和审计结论的客观性。

（三）重视对合同管理的审计

合同是工程结算、决算的基础依据，规范合同管理能够充分发挥合同的约束作用，减少不必要的经济纠纷，维护双方的合法权益，审计应加强对合同的审计。一是要审计合同管理制度是否完善，是否出台相应的合同管理制度并能很好地执行，是否明确工程、法务、财务等部门的职责与权限。 二是要重点审计合同涉及的价差调整、工期延期、工程质量和违约责任等相关条款。如：对工程进度款支付、结算、变更及质量奖惩措施条款内容等是否在合同中明确。三是要关注合同条款与招标文件条款表述是否一致，防止后期签订的合同条款与招标文件条款相互矛盾。四是审计合同签订后，是否严格按照合同条款履约，维护合同的严肃性。是否对不履行合同及时采取适当措施维护自身利益。

（四）做好对签证的审计

在水利工程施工过程中，签证是不可避免的内容，因此，要合理地控制工程造价，就必须严格控制工程的变更和签证。

变更和签证是审计重点，一是对于施工中只是单纯增加工程量内容不明、原因不明，又没有具体使用部位的签证，要坚决杜绝变更，该类签证在土方工程中表现较为突出。二是变更理由不充分、计量不准确、手续不完整、与工程实际不相符、合同中无明确规定要坚决杜绝变更。三是对设计变更的审批与办理程序，建管单位是否已制定相应制度、办法，并在施工中严格按制度办法的变更程序进行。如：对工程造价影响较大的设计变更，是否做到先预算评估再变更，严格管控由于设计变更而导致的规模扩大、标准提高、投资增加。

（五）加强水利工程审计人才建设

一是努力提高现有审计人员的素质。通过专业院校培养和自学一线锻炼等形式，培养审计人员既要懂得审计和水利行业的专业知识，又要熟悉水利企业管理规章、精通业务流程。二是建立社会机构合作机制，让社会审计力量加入水利项目的审计，与会计师事务所、审计师事务所、造价咨询公司等第三方机构建立专业的合作关系，发挥社会审计的力量。三是建立专业人才库，吸收高校、研究所、设计院的专家入库，聘请他们参与重点水利工程项目的审计工作，应对水利工程的专业性，提高水利项目审计的质量和公信度。