乡村振兴战略背景下 “两委”班子面临的基层治理困境与对策——以江苏省J 村为例

渠 睿 师 弈 高子惠

（作者单位：中国矿业大学公共管理学院（应急管理学院））

2021 年中央一号文件指出，做好“三农”工作，关键在党，要“充分发挥乡村党组织的领导工作”[1]。党的十九大以来，在全面建成小康社会的基础上，党中央、国务院统筹全局、高瞻远瞩，及时提出并积极组织实施乡村振兴战略，全面推进我国农业农村现代化。在乡村振兴的大背景下，基层“两委”班子所扮演的角色极其重要，是完善乡村治理体系的重要一环。

作为农村基层的组织，“两委”班子是解决农村突出问题的立足点和出发点，是乡村基层治理的重要环节。但现实中，部分基层党组织存在政策失灵、决策者众多、民主意识弱、沟通频道堵塞、执行力疲软等问题，导致“两委”班子缺失公信力。而在乡村治理过程中，摆脱上述“软肋”的主要措施在于基层“两委”班子施策是否精准，与群众沟通交流方式是否妥善，政策设计逻辑方式是否完善，以及是否能够高效实现政策既定目标。

一、J 村基本情况概述与调研访谈内容

（一）J 村基层“两委”班子治理基本情况

J 村位于江苏省北部，现有总人口3 255 人，728 户，8 个村民小组，26 名党员，村组干部6 人（数据来自J 村村支书口述）。该村占地约387 公顷，其中土地面积约334 公顷，耕地面积280 公顷。辖区内有小学校一所，板材厂一家。村主导作物以水稻、小麦为主，经济作物以养殖生猪、山羊为主，该村有钢架温室大棚多于10 公顷的蔬菜大棚基地。村农田水利设施一般，是省扶持经济薄弱村。近年来，在村委“两委”的治理下，该村曾连续两年被评选为示范村。

（二）调研组访谈概述

调研组针对J 村“两委”班子在组织振兴上的具体做法进行访谈，主要包括：农业、木业、手工业发展基本状况，有关劳动力详细情况；文化振兴面临的实际问题，文化生活建设规划，文化宣传教育，文化习俗；产业振兴中遇到的困难，资金链情况，产业模式创新，招商引资方案，就业渠道拓宽；生态文明建设，“稻田养鸭”新模式；居民幸福感，收入情况；基础设施建设满意度；垃圾回收；空气质量满意度等方面。受访者涵盖村委干部6人次、村“两委”班子领导9 人次、扶贫办相关人员3 人次、环境整治管理干事8 人次、当地村民13 人次。

二、乡村振兴战略背景下基层“两委”班子面临的困境

（一）基层组织队伍结构性失衡，亟须优化队伍框架

在调研过程中，调研组发现农村基层干部在工作上往往呈点状式分布，出现工作断层严重、工作形式不统一、工作态度消极、行动懒散等问题。主要表现在主体责任人欠缺民主意识，部分基层干部将重心偏移至个人家庭，对工作关注不够，以及工作与实际劳动所得不对等而产生的负面情绪，其中包括物质所得与精神所得。党的十八大以来，中央提出农业农村治理现代化目标，强调政府应当转变职能，适度放权，由政府管理转变为社会共同治理，法治、自治、德治、善治相结合，实现治理多元化、多层次、多空间。搭班干部年龄差距大，思想意识不协调。领导心理学研究表明，受不同文化教育水平对胜任力呈现出正比影响。近年来, 随着国家开展公开选拔党政领导干部考核工作和基层领导干部的定期培训，使得领导干部文化教育层次水平得到了进一步提高，优化了基层干部队伍素质结构，能够满足国家现代化治理体系和治理能力的要求。但在不同层次学历水平领导干部在政治鉴别能力上呈现出较大的差异，学历层次和实际解决问题的能力有时存在负相关问题。

（二）产业内在失衡，资源分布不均

劳动力外流与回流失衡。中国是农业大国，农村人口所占全国人口比重较大，农村劳动力是乡村经济发展的重要支柱。近年来，随着城镇化进程的不断推进和国家经济整体蓬勃发展，大量农村劳动力开始向城市转移，将原有土地出租承包，部分农村劳动力除寻求提升生活质量和更好地适应社会以及满足自身的发展外，乡村环境已经无法满足其日常生活娱乐的需要，因而不少人萌生在城市扎根生活的想法，具体表现为留村人口多以中老年人群为主，较为年轻的劳动力涌向城市。

目前，我国正处在由传统农业过渡到现代化农业的阶段，基层“两委”面对新挑战的同时也迎来了新机遇。在调研过程中，调研组发现该村存在的主要问题是农业技术相对落后，缺少“硬实力”。乡村农业发达与否，除了人力因素外，还需要生产技术的提高，传统农业发展停滞，是因为现有的技术无法支撑现代化农业发展的需要，做不到即时、高效的农作物生产规模。其次，资源的匮乏是导致产业链断裂的重要原因，体现在乡村企业活力不足，缺少内在动力，生产出来的商品无法做到及时推广与宣传。其次，乡村企业规模小，设备仪器老旧，创新能力不够。如何采用与当地实际情况相结合的政策，确保人才不流失，劳动力不减少，完善相应配套设施，是当下“两委”班组亟待解决的问题。

（三）文化多元化，传统文化观念深入人心

党的十九大报告提出，要“深入挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，结合时代要求继承创新，让中华文化展现出永久魅力和时代风采”。实现乡村文化振兴，是乡村全面振兴的应有之义。文化振兴是建设中国特色社会主义现代化国家的重要一环，民族优秀文化可以促进社会的繁荣发展，推动和谐农村建设，以乡风文明建设助力乡村振兴。乡村文化振兴是在植根于几千年的中华传统文化基础上，不断挖掘精华的同时，应当关注其现代价值[2]。

农村传统文化与现代文化的“碰撞”。互联网等新兴传媒技术对农村传统文化的冲击是巨大的，不可避免地导致文化载体空心化[3]。农村传统技艺、传统节日，风俗习惯等近年来逐渐消失在人们在视野中，各地缩减了大规模人群的文化艺术活动，农村文娱活动减少，文化的再生产能力不足[4]。

（四）生态治理难度大、时效长

党的十八大报告提出应当尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明新理念。生态问题始终是牵动人心的大事，也是我国实现现代化国家道路上的重要议题。乡村生态问题关系到农村居民生活的质量，是建设美丽乡村的重要举措。农村生态治理，不仅需要村民环保意识的提升，更需要基层“两委”的积极引导和广泛宣传。

生态环境遭到大量人为破坏。人类的生产活动需要大量的生产资料供给，但在自然界中资源是很难支撑长期的损耗。自然界再生资源时间周期长、数量少，人类在实际实践过程中长期不遵循客观规律，不断索取自然资源，致使自然环境进一步恶化。此外，由于农村经营结构有限，农民的知识水平和生产技能情况直接决定着其生产效率的快慢和农村环境的好坏[5]。

农村生态监管体制机制建设不完善。随着农村经济的不断发展，农民生活水平不断提高，农村生态环境问题也得到重视[6]，系列配套法规政策相继出台。但农村生态监管与评估体制机制建设依旧存在不少漏洞：一是主体划分不明确，监管部门职责相交叉，出现监管“盲区”。二是监管各部门分散推进，无法“串联”。作为直接政策实施机构，基层“两委”应协调各部门的资金、人力等因素，做到由点及面的全覆盖，而非仅仅着重关注某一区域、某一环节。

三、乡村振兴战略背景下难点攻克的途径

（一）夯实基层队伍基础，提升“两委”班子硬本领

基层“两委”的重要性不言而喻，要让各级政府的方针政策切实落实在农村的每片土地上，就要重视基层“两委”班子的组织建设。拓宽视野和大局观是必要选择，增强辨别能力和思维能力是关键，这需要不断优化基层政治生态，提高基层治理效能[7]。此外，还应当注重培养领导干部的廉洁性和纯洁性。完善公共空间治理体系，要注重实实在在为群众办事，想群众所想，心系群众所系，构建乡村公共空间治理模式。首先，惠民政策要讲到家门，将政策核心要义切实摆在群众面前，让群众感受到政策的本质是为了维护他们的根本利益；二要将增收措施落实到家门，带动群众脱贫致富；三是要协调矛盾纠纷到家门，创新治理模式。

实施主体决策者“一肩挑”制度。“一肩挑”是指村党组织书记、村委会主任以及村级集体经济组织等的负责人由同一人担任。这种制度下，基层“两委”主要责任人交叉互替，减少基层负担，也在一定程度上调动了干部的积极性，提高了工作效率。从制度本身看，“一肩挑”制度巩固了党领导下的群众自主权和村民自治权的高度结合，是植根于乡土，又不断在乡土中发扬光大。从产生意义上来看，是将中国特色社会现代化治理体系和中国特色社会主义依法治国有效有机结合。“一肩挑”制度是依法选举，高度坚持人民当家作主；从运作机制上看，可以促进基层“两委”班子职能发挥，主动解决村民诉求，切实为人民服务。

（二）实施创新驱动战略，推动产业升级

创新农业生产方式。J 村以农牧业为主导业，拓宽周边产业区域，建立牧园公司，多以散户养殖方式达供应企业原料，形成生态发展循环农业趋势，实现企业和村民双赢局面。J 村同样面临经济困难问题，造成困难的主要原因是粮食产量低。为此，当地“两委”集思广益，创新“牧—田”有机衔接、“以田养鸭，稻鸭混养”的新方式，在节约资源的同时，不断地对生态环境进行修复。除此之外，政府大力资助标准厂房建设，建立蔬菜大棚基地，并推动房屋结构改革。这些举措收获颇丰，使得该村在市里处于领先地位。

大力发展新能源产业。新能源技术包括核能、太阳能、风能等再生资源，是我国高新技术的支柱型产业。我国农村面积大，土地较为分散，农村居民多。新能源的出现正好符合当代国情，如太阳能适合地势较高的高原山区，而风能更为适合开阔的平原地区。东部海路发电的不断发展，为传统能源争取了“喘息”机会。新能源技术积极地转变传统能源模式，为农业农村生产注入新活力的同时还推动了可持续发展。

提升数字经济使用率。运用高精尖科技推动产业效益规模与实现当地经济由衰转盛，并向持续攀升进发。依托区块链技术，打造一批具有本地特色的农、牧、林业，集思广益、创新当地品牌。集生产、宣传、销售、经营于一体，创新产业模式，并依靠物联网等新兴技术，拓展销售渠道，丰富宣传渠道。对于较为贫困、偏远的地区，因地制宜弥补知识“空白”，结合政府帮衬与金融机构推广，让数字经济进入农村，融入农村，普惠农村。

（三）厚积薄发，以文化振兴激发乡村活力

增强农民对优秀传统文化认同感。中华文化的深邃和悠久流传至今，贯穿了各个民族和年代，农村的乡土文化也涵盖其中。我国农村因历史悠久呈现出文化的多样性。因人口数量的增加、土地范围的变革等因素，使得每个村落都有属于自己独特的文化。优秀传统文化认同感是要让村民放弃一些老旧和保守的传统文化，真正接纳优秀先进文化，不断发扬光大，并为己所用。通过加大教育普及度，从农村青少年入手，厚植历史使命感和国家荣誉感，用文化带动经济，用教育点亮乡村振兴。

四、总结

随着全面建成小康社会，我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。实施乡村振兴是加快补齐农业农村现代化短板的重大战略，重点在于农村基层“两委”班子能否在乡村组织、产业、文化、生态治理中找到突破口，将治理能力与乡村振兴战略有效衔接，重塑乡村活力。需要搭建乡村主体治理共建框架，改善当前农村在过渡期所面临的一系列问题，越过产业发展鸿沟，推动文化意识形态建设，塑造生态环境治理理念，为乡村振兴开启新篇章。