特朗普政府对外决策与中美关系中的智库因素

宋静 王颖嵘

摘要：[目的/意义]作为美国精英政治的制度设计，智库在政府制定政策上发挥着特殊的先导作用。因此，考察美国智库的对华政策研究及参与决策的过程是预测和分析美国对华战略和外交政策制定的重要视角与论证依据。[方法/过程]采用代表性案例分析美国智库在特朗普时期对华战略和政策制定以及执行过程中的运作。[结果/结论]特朗普政府倚重保守派智库，把中国定位为“战略竞争者”。其中，传统基金会在竞选期间充当了“影子过渡团队”，并确立了对华政策的总体框架。哈德逊研究所成为特朗普政府发布对华政策的首选地，并对华展开意识形态浓厚的舆论战。企业研究所和全国亚洲研究局通过在国会山的游说活动，呼吁“部分脱钩”。新美国安全中心精心策划印太战略总布局。战略与国际问题研究中心和2049计划研究所牵头将台湾问题纳入印太战略。同时，保守派智库提出“一带一路”倡议的替代方案，推动“四方安全对话”的机制化运行。总体上，特朗普政府对华决策的模式“以破为主，破中有立”，实现从亚太再平衡向印太战略的转变。由此，美中竞争从经贸向各个领域扩散，中美关系步入下行轨道。

关键词：美国智库 特朗普政府 外交决策 中美关系

分类号：D801

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.01

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

*本文系2019年度国家社会科学基金后期资助项目“美国智库与对华外交决策研究”（项目编号：19FGJB008）的阶段性成果之一。

1 前言

特朗普政府的决策模式为小集团模式，即以总统国家安全事务助理和总统亲信为主，国务卿、国防部长为辅的决策模式。特朗普政府的对外决策主要受到保守派智库与学者的影响与支持。在其幕僚团队中，具有智库背景的成员主要来自传统基金会（Heritage Foundation）和哈德逊研究所（Hudson Institute），但企业研究所（American Enterprise Institute，AEI）、胡佛研究所（Hoover Institution）、戰略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）、新美国安全中心（Center for A New American Secu- rity，CNAS）、2049计划研究所（Project 2049 Institute）。其中，传统基金会和企业研究所在有限全球主义下与中国“选择性接触”“选择性脱钩”，而非“全面脱钩”，部分体现了规制主义和有序竞争的意识；而哈德逊研究所则将中国视为全面挑战者，鼓噪“中国威胁论”，集中体现了美国右翼极端保守主义的反华意志，加重了中美贸易摩擦，推动中美关系走向恶化。

2 传统基金会与对华政策总框架

在特朗普竞选期间，传统基金会充当了“影子过渡团队”。特朗普当选后，多达66名传统基金会人士进入白宫，占据了国防部部长、交通部部长以及管理和预算办公室主任的初始位置。副总统迈克·彭斯与传统基金会建立了密切联系。上任一年后，传统基金会制定的国防现代化计划被海军陆战队和陆军采纳，67%的建议被纳入《2020年国防授权法案》。其研华团队以沃尔特·洛曼（Walter Lohman）、成斌（Dean Cheng）和叶望辉（Stephen Yates）为首。

2020年2月，传统基金会发布《评估北京的力量：未来几十年美国对中国的反应蓝图》报告。就如何与中国打交道，该报告提供了50多项具体政策建议，大致可分5个部分。一是在经贸领域，美国政府应与中国官方重建有效的经济对话；商务部和美国贸易代表办公室应收集中方补贴国企的具体数据；支持司法部、国防部和投资委员会有效监管中方投资；针对知识产权盗窃启动更多“337调查”①；在国家安全委员会内设立应对“一带一路”倡议的中央协调办公室；美中经济安全和审查委员会撰写涉华年度报告，要把“一带一路”倡议设为常规部分，国防部应创建“一带一路”倡议投资数据库，并调整现有的贷款机构。二是在网络领域，美国政府应与中国确立信息和教育领域的对等进入原则，制定“零信任”环境中的网络战略，确定5G基础设施安全负面清单，阻止中方数字技术进入美国市场、中资购买美国初创企业、以市场取代产业政策。三是在多边领域，政府应设立负责多边事务的副国务卿，提升国务院行使多边权限；改革和支持世界贸易组织，提名美国人或亲美人士占据领导岗位；利用美国的影响力和援助对抗中国的金融杠杆；就互联互通的“道路规则”举行新的多边对话或论坛，在投资模式和结构上筛选投资。四是在台海关系上，美方应向台湾出售新型战机和柴电潜艇，建立美台高层经济对话。五是在印太地区，加快伙伴关系建设，而不是单独行事，台湾、印度、东盟对美国具有重大的战略影响；在“四方安全对话”的基础上，扩大海域意识合作，创建印太区域海事监测体系；推进人权和价值观进程，包括推行全球人权保护机制《马格尼茨基法案》（Magnitsky Act），设立新疆问题特别协调员；以2019年《香港人权与民主法案》定期审查“一国两制”，一旦中国对香港武装干预，结束香港的单独法律地位[1]。

在中美贸易战僵持之际，建制派呼吁特朗普政府重振跨大西洋合作，共同面对中国崛起。2020年9月，传统基金会发表的《北约在应对中国对跨大西洋共同体挑战中的作用》报告中指出，北约必须成为西方世界对抗中国的工具。其原因：一是从中俄军事合作日益密切角度来看，未来中方可能对北约带来更大威胁；二是中方试图利用“一带一路”倡议带来的贸易和能源依赖来分化欧洲；三是中方投资基础设施改变了西方主导国际经贸事务的规则，特别是5G技术已成为欧洲各国的信息安全隐患。该报告建议寻求与欧盟合作的共同点，在北约内部就中国问题展开对话；在现阶段应深化与印太国家的接触，在南海、新冠疫情和新疆问题上统一立场，协调对华军事战略[2]。

3 企业研究所、全国亚洲研究局与“部分脱钩论”

在启动中美贸易争端后，史蒂芬·班农（Steven Bannon）极力推崇“脱钩”政策。对此，美国商会和部分智库反对中美彻底脱钩，支持扩大对华关税豁免。其中，企业研究所史剑道（Derek Scissors）的报告《与中国的部分脱钩指南》、全国亚洲研究局小查尔斯·布斯塔尼（Charles Boustany）和亚伦·弗里德伯格（Aaron Friedberg）合作的报告《部分脱钩：美国对华经济竞争的新战略》最具代表性。他们主要通过在国会山的游说活动施展其政策影响力。

美国对华脱钩政策的出台主要由6个因素驱动。第一，从产业政策和贸易出发，美方认为中方自加入世贸组织，就把技术作为贸易谈判的一部分，在产业政策、市场准入限制和合资企业设立过程中，要求强制技术转让或盗窃知识产权、商业秘密来非法获取技术。第二，出于技术管制考虑，美国政府担心中国风险投资公司涌入硅谷寻求技术投资，在2018年通过《外国投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）、《2018年出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，ECRA），扩大了美国政府强制性审查的技术交易范围。与贸易脱钩相比，技术脱钩和金融脱钩才是政策选择的核心。第三，确保供应链安全。美国政府和国防部对过度依赖中国ICT供应链的担忧加剧，特别是美国军方使用的软硬件和关键基础设施。第四，对未来技术的主导地位竞争。中国已经启动了雄心勃勃的国家计划，如国家人工智能发展计划、中国制造2025以及量子计算的重大投资。美方认为这些尖端技术在军民融合的发展战略下将化解美国的军事优势和霸权。第五，维护西方价值观的需要。美方臆想中方向海外输出“技术威权主义”（techno-authoritarianism），传播中国技术标准和规则，以楔子战略增加全球影响力。第六，强调“公平贸易”而非自由贸易，消除贸易逆差。2016年，美中贸易逆差约为3，470亿美元，占其外贸逆差总额的47%。2017年，特朗普政府上台时，美中贸易额已达到6，350亿美元，而对华逆差增至3，752亿美元[3]。表面上，消除贸易逆差成为特朗普政府的重要外交目标，而实质上是美方以此为由发动贸易战，推动制造业的回流和商品供应链的“近岸化”“回岸化”“去中国化”，将就业岗位转移到国内。

上述报告强调中美之间并非冷战时期美苏的全面脱钩，而应走向“部分脱钩”（partial decoupling）。其实现路径归纳起来主要有5条。一是强化美国经济的具体措施，即减少债务以大力投资教育、创新，带动经济发展。二是限制中国商品流入，包括利用“232条款调查”②，借国家安全之名，对在美国销售的商品实施上限，以减少供应依赖。三是管制中美之间的交流，包括建立法律权威，进行全面反补贴、反竞争监管以及强制指定特定供应链，重新分配给美国和盟友；国会要授权商务部实施技术出口管制。四是新设美国对外投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS），加强对入境投资的审查，并把美国的供应链迁出中国本土。五是要与盟国加强协调，重建和加强自由贸易体系，着重于达成区域贸易协定和建立关于投资、商品和服务贸易的高标准，在信息和新兴技术问题上达成共识，实施“互联网自由”战略[4]。

4 哈德逊研究所与“新冷战宣言”

多年来，哈德逊研究所致力于打造一支全面反华的研究团队，成为对华发动新冷战的策源地。在特朗普时期，哈德逊研究所得到了美国政府的青睐，提出了贸易战、中美脱钩、香港煽动内乱等一系列臭名昭著的反华策略。其涉华运作主要体现在以下四个方面。

第一，美国政府高官和国会议员将哈德逊研究所视为宣布重大对华政策的首选地，使其获取了特殊的政治地位和话语权。2018年9月26日，美国国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗发表“中国经济侵略”言论。研究员托马斯·杜斯特伯格（Thomas Duesterberg）关于“中国经贸对西方世界的挑战”的报告被白宫国家贸易委员会直接采用，成为特朗普政府对华经济政策制定的主要参考依据[5]。同年10月4日，副总统迈克·彭斯发表对华战略方针讲话，毫不避讳地将“印太战略”与应对中国崛起联系在一起，被称为“新冷战宣言”。2019年10月30日，国务卿迈克·蓬佩奥发表关于“中国挑战”的讲话。2020年2月20日，白宫科技政策办公室首席技术官迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）发表中美科技竞争的讲话。7月7日，联邦调查局局长克里斯托弗·雷（Christopher Wray）发表《中国对美国经济和国家安全的威胁》的言论。8月12日，哈德遜研究所与蔡英文通过视频会议讨论了“台湾面临的外交、安全和经济挑战”，以示对“台独”势力的公开支持。

第二，全面网罗涉华议题学者。其中，余茂春早年在美国海军学院研究中国军事和战略，常年在《华盛顿时报》《华尔街日报》、自由亚洲电台点评中国事务，著有《冷战的前奏》和《龙之战：盟军行动与中国的命运》。鹰派学者白邦瑞（Michael Pillsbury）被特朗普视为首席中国问题专家。2020年8月，白邦瑞在总统及其高级顾问讨论的基础上，编写了《特朗普政府对华政策声明指南》，确定应对中国的优先重大事项，包括：消除不公平贸易壁垒；维护美国的全球经济主导地位；维持太空和美国太空部队的主导地位；组成反对技术转让的全球联盟；减少美国对关键材料的依赖；重建印太地区的美军；以中国新疆、中国香港事件为由，组建民主国家联盟；拒绝“一带一路”倡议；设计新方法使中国接受国际组织既有规范；把新冠病毒溯源问题政治化；为介入北极、南太平洋和非洲事务寻找新路径等[6]。

第三，展开以体制之争为核心要素的舆论战。2018年6月，哈德逊研究所发布《中国共产党的对外干涉行动：美国和其他民主国家应如何应对》报告，持续炒作中国“锐实力”（sharp power），制造“中国干涉论”，认为中方利用“统一战线”等多种方式对美国和西方国家展开“政治战”。该报告建议美国政府与其他西方民主国家在国家安全委员会的组织下对中国海外活动进行多边监控；禁止行政部门高官离任后代表外国政府游说；成立支持海外对华持不同政见者的特殊部门；与国际民主伙伴合作，建立独立的涉华媒体；扩大国家安全审查的范围，重点审查中方国资企业对海外媒体的收购事宜；禁止智库接受来自非民主政府及其国有公司的资金；对独立性研华项目增加资助；限制学术机构与孔子学院的合作，增加其运营透明度[7]。这些建议在特朗普执政期大部分已转化为政策加以实施。此外，努里·特克尔（Nury Turkel）组织了维吾尔裔美国人协会，推动美国国会审议通过所谓“2020年维吾尔人权政策法案”，正式成为美国国内法律。

5 特朗普政府“印太战略”的确立与实施

为压制中国崛起的势头和地区影响力的增长，特朗普政府在发动贸易战之后，宣布以“印太战略”取代“亚太再平衡”战略，明确了三大任务：应对“一带一路”倡议，防止中国经济实力转化为全球影响力；把台湾问题纳入印太框架，牵制中国的发展和统一；以“四方安全对话”为机制打造印太地区安全和经济框架，以同盟、伙伴力量制衡中国。在其战略部署的过程中，美国各大智库紧扣竞争导向，组织专家团队进行重点策划，分工协作，广泛参与其中。

5.1 应对“一带一路”倡议

2017年1月，特朗普在上台之际并未对“一带一路”有明确表态。2017年8月，美国贸易代表对中方贸易行为展开调查。2017年10月18日，国务卿雷克斯·蒂勒森在CSIS发表题为《定义下个世纪的美印关系》的演讲中，以“印太”替代传统的“亚太”概念。2017年12月18日，美国白宫发布了特朗普任期内第一份《国家安全战略报告》，首次将“自由开放的印太”写入国家战略，开启了中美战略竞争时代的序幕，明确否定“一带一路”倡议[8]。由此，保守派智库从安全角度来负面解读“一带一路”倡议，认为中国借此将经济实力转化为地缘政治影响力，以“债务陷阱”方式控制沿线国家；谋求海军力量扩张，挑战美国作为离岸平衡国和安全提供者的地位[9]；促进国际货币体系替代性治理范式的转变，冲击现有国际规则、规范、民主模式[10]。企业研究所和新美国安全中心联合出台关于《“一带一路”项目评级》报告，列出负面清单，为9个参与国提供语言版本，要求其审查和关闭合作项目[11]。2019年12月，CSIS发表了《应对“一带一路”的联盟战略》报告，呼吁建立一个正式的全球机制，把各国的基础设施发展计划包括在内。该报告被特朗普政府采纳，相同内容体现在时任美国总统国家安全事务助理斯蒂芬·哈德利（Stephen Hadley）和时任美国贸易谈判代表巴舍夫斯基（Charlene Barshefsky）联名发布的报告中，为下一步推出“重建更美好的世界”计划（Build Back Better World，B3W）奠定了组织架构的基础。

5.2 对接台湾“新南向政策”

特朗普政府主管涉台事务的官员主要是总统国家安全事务助理约翰·博尔顿和负责东亚事务的助理国防部长薛瑞福。涉台智库以CSIS和“2049计划研究所”最具代表性。“2049计划研究所”长期接受台湾民进党当局的高额经费支持，扮演了美国军火商“中间人”的角色。2017年11月16日，薛瑞福在参议院委员会听证会上表示支持美国军舰访问台湾。2018年6月，薛瑞福公开支持将台湾列入印太战略伙伴名单中，并陆续在企业研究所、传统基金会、斯坦福大学发表讲话，阐述台湾在印太战略中的重要性和军售的必要性。12月12日，美国国会通过《亚洲再保证法案》，正式将台湾纳入印太战略。约翰·博尔顿公然呼吁重建美台官方关系，承认台湾为独立国家。在台湾“驻美代表处”的资助下，CSIS于2020年10月10日抛出《更强大的美台关系》报告，提出《与台湾关系法》、三个联合公报（按美方的解释）和六项保证应成为美对台政策的核心框架，并列出实施路径：建立跨部门研究小组，台湾贸易专家参与讨论有关出口控制、网络安全和IT供应链问题；除推动台湾加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》《区域全面经济伙伴关系协定》、民主十国集团、太平洋岛屿对话倡议，还要支持其加入世卫组织、国际民航组织、国际刑警组织、联合国气候变化框架公约、世界海关组织和国际食品法典委员会等政府间国际组织；协助台湾半导体制造商和供应商转移到美国生产；把台湾纳入“蓝点网络”；扩大对台防务对话范围和情报共享，定期对台军售，增加军事培训的资助，鼓励军民融合；支持澳日台“1.5轨道三边战略讨论”；加强国务院、各职能部门与台湾高层、政党的互访；与台湾建立法律和人权的多边对话机制和论坛；增加包括富布莱特教育项目在内的对台学术交流[12]。12月10日，项目负责人邦尼？格拉泽（Bonnie Glaser）向众议院亚太外交事务委员会就“如何在逆境中维系美台持久的纽带”作证[13]。12月16日，CSIS发布《探索美国自由开放印太战略与台湾“新南向政策”的交会点》报告，鼓励七国集团联合支持台湾参与多边组织；安排美台海防联合演练，从关岛方向协助台湾海防等[14]。

5.3 推动“四方安全对话”机制化

“四国安全对话”机制的升级、建立排华的经济和民主伙伴圈成为印太战略实施的重要抓手。传统基金会一直是“四方安全對话”的主要支持者，并与印度维韦卡南达国际基金会、日本东京基金会、日本国际事务研究所和澳大利亚战略政策研究所形成跨国智库合作，多次共同主办“四方安全对话”的年度圆桌会议。根据2019年美国国防授权法案授权，新美国安全中心副主席埃利·拉特纳（Ely Ratner）牵头组织团队对印太战略进行评估，参与人员覆盖国会两党、国务院、国防部、财政部、中央情报局和美国贸易代表办公室。2020年1月28日，新美国安全中心发布题为《迎接中国挑战：更新美国的印太竞争力》报告，体现了全方位与中国展开竞争的所有手段，归纳如下：第一，维持常规军事威慑，发展新型联合作战方式；第二，在美、日、澳对话基础上，提升与印度、印度尼西亚和越南的关系，加强台湾和欧盟的接触，帮助盟友、伙伴解决与中国的领海争端；第三，引领地区的贸易、金融、基建投资和高标准多边协定的制定，提高对中国附加关税的针对性，扩大技术援助计划；第四，参与亚洲多边组织，主办印太地区首脑会议，利用盟友、伙伴来影响美国无法直接参与的国际组织，如上合组织、亚信会议、亚投行、区域全面经济伙伴关系；第五，确保关键技术优势和数字自由，促进意识形态主导的叙事竞争[15]。该报告清晰地描绘了印太战略的总体布局，与“亚太再平衡”一脉相承，凸显美国全球战略重心向中国周边区域转移的态势[16]。2020年12月，对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）呼吁印太国家“提高供应链弹性，重置产业政策和全球供应链，提高供应商的多样化，强制本国生产关键商品，防止中方利用商品依赖性达到政治目的”[17]。美国战略界提出的“小院高墙”（small-yard， highfence）策略也被澳大利亚采纳，即对具有军事价值的关键基础设施、先进技术与中国进行选择性脱钩。由此，美国对华极限施压，使同盟体系的经济伙伴、民主伙伴和政治伙伴的内涵更加突出，多轮驱动“去中国化”、加快落实印太战略的效应已经凸显。

6 结语

第一，促使美国对华接触战略转向竞争范式，是特朗普政府做出的重大战略调整。奥巴马执政末期，对外关系委员会发布《修改美国对华大战略》报告，预测中美战略竞争是未来常态——这成为特朗普上台前美国战略界对中美关系的基本判断[18]。相应地，特朗普政府在2017年国家安全战略和2018年國防战略中分别将中国定性为“修正主义大国”和“战略竞争对手”，取代“战略伙伴”。面对两国关系的不断恶化，虽然中美之间100多个对话机制中都有智库学者的参与[19]，但美国智库已基本完成代际更替，老一代知华派已退出政治舞台，新生代学者尚未经历冷战的历练，过于关注现实和分歧，对华态度更多趋向强硬。两国之间由于缺乏战略互信，在特朗普执政前后均未能找到化解之道。

第二，受政党政治与政见分歧限制，支持特朗普的主要是保守派智库。哈德逊研究所将中国视为全面挑战者，加重了中美贸易摩擦的深化，集中地体现了极端保守主义势力对抗中方的战略意图，推动中美关系走向恶化。不过，传统基金会和企业研究尚保留有规制主义和有序竞争的意识，在有限全球主义下与中国“选择性脱钩”，而非“全面脱钩”。美国自由派和现实派智库虽然在早期一度被边缘化，但随着两国竞争的加剧，各派智库在人员流动和项目设立、报告撰写中开始合作，竞争和对抗的话语叙事相交织，使特朗普政府时期对华决策呈现“以破为主，破中有立”的明显特征。同时，美国各智库研华团队中出现“三多现象”，即：青年华裔学者增多；研究中国邻国的学者增多，非传统安全领域学者增多。这预示着美国未来对华政策的议题将更加多元化、关联化和泛安全化。

第三，美国国内在对华政策上始终存在多种声音，围绕对中国采取何种政策的辩论从未停息。特朗普时期的美国战略界关于对华战略调整的大辩论凸显智库的党派属性和政治路线之争。在权力式微和政治保守的局面下，这场大辩论就对华战略调整的必要性形成基本共识，即未来5～10年将是中美战略竞争的关键期，以“全面竞争”削弱潜在的超级大国已成为美国对华政策制定的逻辑出发点[20]，这标志着中美关系自冷战结束以来的重大转折，也基本锁定了下一届美国政府的对华战略选择。

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作者贡献说明：

宋 静：确立选题，撰写论文；

王颖嵘：查阅资料，翻译并整理资料。

The Trump Administrations Foreign Policy-Making and the Sino-U.S. Relations under the Influence of Think Tanks

Song Jing Wang Yingrong

College of Marxism， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006

Abstract： [Purpose/significance] As the institutional design of American elite politics， think tanks play a special leading role in government policy making. Therefore， it is an important perspective and argument basis for predicting and analyzing the U.S. strategy and foreign policy formulation to examine the process of U.S. think tanks research on China policy and participation in decision-making. [Method/process] The paper mainly adopts case analysis method to analyze the role of U.S. think tanks in the Trump administrations strategy formulation， policy making to China and the operation during the implementation course. [Result/conclusion] The Trump administration accepts positioning China as a “strategic competitor”， relying on conservative think tanks advice. Among them， the Heritage Foundation acts as a “shadow transition team” during the election campaign and plans to establish an overall framework for competition policy towards China. The Hudson Institute becomes the center of releasing China policy， and launches an ideological opinion war against China. The Enterprise Research Institute and the National Bureau of Asian Studies calls for “partial decoupling” through lobbying on Capitol Hill. CNAS carefully plans the layout of the Indo-Pacific strategy. CSIS and the Project 2049 Institute try to integrate the Taiwan issue into the Indo-Pacific strategy. At the same time， conservative think tanks propose alternative solutions to the Belt and Road initiative and promote the institutionalization of the Quad Security Dialogue. On the whole， the Trump administrations decision-making model of American policy toward China is “basing on breaking， combining with building”， realizing the transformation from the Asia-Pacific rebalancing to the India-Pacific strategy， which marks a turning point of the US-China relations since the normalization. As a result， the competition between the two nations has spread from economy and trade to various fields， and the Sino-US relations has entered a downward track.

Keywords： U.S. think tanks Trump administration foreign policy-making Sino-U.S. relations

①“337調查”是指美国国际贸易委员会（International Trade Commission， ITC）根据美国《1930年关税法》第337节及相关修正案对进口贸易过程中的所谓“不公平行为”进行的调查，并采取制裁措施，主要涉及专利权、商标权、版权、工业设计以及集成电路布图设计、商业外观等知识产权。

②“232调查”是指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行的立案调查。